Fichamento: Government and Congress
Limongi, Freitas, Medeiros e Luz (2021)
Limongi, F., Freitas, A., Medeiros, D., & Luz, J. (2021). Government and Congress. Ibero-Online, 14, 30–43.
Última atualização: 2026-05-01
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1 Introdução (pp. 30–34)
1.1 O caráter da presidência Bolsonaro [§1–§3]
O texto se abre com uma pergunta retórica: como explicar o governo Bolsonaro a alguém que não viveu no Brasil nos últimos três anos? Para os autores, trata-se de um governo autoritário e extremamente conservador, liderado por alguém cujo comportamento destoa profundamente do que se espera de um chefe de Estado. Os autores afirmam ter dúvidas de que Bolsonaro compreenda o que significa e o que exige ser presidente de um país.
Jair Bolsonaro, descrito como um “backbencher” por quase três décadas e uma figura política grotesca, foi eleito em 2018 em um contexto em que os partidos políticos e o presidencialismo de coalizão — qualquer forma de negociação política — estavam amplamente desacreditados e associados pela mídia à corrupção (Rennó 2020; Borges, Casalecchi e Rennó 2020). Bolsonaro conduziu sua campanha em uma plataforma anti-partido, prometendo distância dos partidos caso eleito, sem apresentar uma agenda política clara. Suas promessas se limitavam a diretrizes vagas: privatização, desmantelamento de direitos sociais, redução de mecanismos de controle ambiental e facilitação do acesso a armas.
O presidente nunca perdeu a oportunidade de manifestar saudosismo pelo regime militar. Sua inclinação autoritária e seu desprezo pela democracia são inquestionáveis. Bolsonaro chega ao ponto de negar os avanços obtidos nas áreas de saúde, educação e redução da pobreza após a redemocratização, tratando essas conquistas como imposições da esquerda. Nesse sentido, sua plataforma é definida pelos autores como essencialmente negativa: não propõe uma alternativa, mas pretende desfazer o que a democracia construiu.
1.2 O presidencialismo de coalizão e a recusa ao acordo [§4–§7]
Para Paulo Guedes, Ministro da Economia, desmontar o Estado brasileiro é a prioridade central. Seu mantra é privatizar, cortar gastos e liberar as forças de mercado — caberia ao mercado, não ao Estado, prover saúde, educação e previdência. Desde a redemocratização, presidentes brasileiros dependeram de coalizões para governar, distribuindo postos ministeriais em troca de apoio legislativo. Na visão de Bolsonaro, contudo, esse mecanismo é essencialmente corrupto. Por isso, prometeu selecionar sua equipe com base em capacidade técnica e mérito.
Durante os dois primeiros anos de governo, Bolsonaro reiterou inúmeras vezes que não faria acordos como seus antecessores (UOL 2021). Tal postura foi celebrada por analistas como uma ruptura positiva com o presidencialismo de coalizão. O resultado, porém, foi um presidente que não se envergonhava de declarar sua ignorância sobre questões técnicas, alegando que seu critério de escolha era justamente a capacidade dos auxiliares.
Os cargos ministeriais foram distribuídos entre militares, economistas ultraliberais e os chamados ideológicos — negacionistas científicos, antivacinas e céticos quanto às mudanças climáticas. O critério predominante parece ter sido o distanciamento de governos anteriores: qualquer pessoa com laços com os governos do PT foi vetada. Os ministros, em geral, eram outsiders sem conexões com a comunidade política ou técnica, sem experiência em administração pública. As consequências são diretas: ausência de maioria partidária no Congresso e um governo de amadores extremistas de direita.
Bolsonaro também afirmou que não pretendia interferir no Legislativo, declarando que seu papel era apenas apresentar projetos de lei — se esses projetos se tornariam lei ou não seria responsabilidade do Congresso. Os autores enfatizam que essa concepção contraria explicitamente o texto da Constituição de 1988, que coloca o presidente no centro do processo legislativo, conferindo-lhe o direito e o dever de definir a agenda do Legislativo.
1.3 A pandemia e o aprofundamento da irresponsabilidade [§8–§14]
O governo Bolsonaro não apenas falhou em responder à pandemia de COVID-19: ele ativamente obstruiu esforços de contenção. A ausência de liderança técnica e a postura ideológica do Presidente resultaram em quase 600.000 mortes até o final de setembro de 2021, tornando o Brasil um dos países com maior taxa de mortalidade per capita no mundo.
Em vez de governar, o Presidente pareceu optar por prolongar sua campanha eleitoral. Seus discursos nunca ocultaram inclinações autoritárias e antidemocráticas, com ataques e ameaças escalando sempre que relatórios de corrupção envolvendo ele ou sua família vinham à tona.
Com o início de 2021, a pandemia de SARS-CoV-2 atingiu o país com força devastadora. Bolsonaro reagiu com sua costumeira postura de inação, recusando-se a tomar iniciativas para combater a disseminação do vírus. Inicialmente, culpou o regime comunista chinês, adotando uma postura conspiracionista. Assim como Trump nos EUA, Bolsonaro minimizou a crise de saúde pública, classificando-a como uma “gripezinha”. Contrapôs-se às recomendações de distanciamento social, ao uso de máscaras e às políticas de vacinação, descrevendo-as como ameaças à liberdade individual.
A incapacidade técnica do alto escalão do governo ficou evidente. O Brasil simplesmente se recusou a definir políticas para responder à emergência de saúde pública. A empresa farmacêutica Pfizer contatou o governo brasileiro múltiplas vezes propondo um contrato de venda de vacinas, mas todas as propostas foram ignoradas. O Instituto Butantã firmou um acordo com a farmacêutica chinesa Sinovac para produzir vacinas no Brasil, mas Bolsonaro e seu entorno insistiram que a vacina era inadequada por ser chinesa — uma declaração xenofóbica que gerou uma crise diplomática e atrasou a produção e entrega do imunizante (Gadelha e Arbex 2021; Oliveira 2021).
As políticas de combate à pandemia foram assumidas por governadores e prefeitos, sob duras críticas do governo federal, que chegou a recorrer aos tribunais para impedir que administradores locais impusessem máscaras obrigatórias e lockdowns. Bolsonaro também iniciou uma campanha em favor do “tratamento precoce” com cloroquina, azitromicina e ivermectina.
No início de 2021, a pandemia escalou a ponto de colapsar o sistema de saúde. A falta de liderança do governo foi apontada como uma das principais razões pelas quais quase 600.000 pessoas morreram de COVID-19 no Brasil até o final de setembro. As cenas de pacientes morrendo por falta de oxigênio hospitalar motivaram a criação da CPI da COVID no Senado Federal. A relação entre o Executivo e os demais poderes, já deteriorada, piorou rapidamente.
Bolsonaro percebeu que sua conduta poderia levar a um processo de impeachment — e, possivelmente, à prisão. Para evitar isso, decidiu romper sua promessa de não interferir nos assuntos legislativos, especificamente nas eleições para a presidência da Câmara e do Senado. Mobilizou todos os recursos à sua disposição para eleger Arthur Lira (PP) e Rodrigo Pacheco (DEM). Lira não tem pudor em declarar seu alinhamento com o Presidente e, até a data de publicação, arquivou todos os pedidos de impeachment apresentados. Em contrapartida, o grupo político de Lira ganhou acesso irrestrito a pork barrel e patronagem.
A coalizão de Bolsonaro não se assemelha às coalizões dos governos pós-redemocratização. Contudo, ironicamente, ela parece sustentada exatamente pelo tipo de acordos que ele havia criticado e prometido romper. Lira e Pacheco são apoiados por partidos pragmáticos cujos políticos dependem de patronagem para sobreviver. Para Bolsonaro, o que importa é que eles bloqueiem qualquer tentativa de processá-lo. O resultado é um governo caótico composto por zealots de direita e políticos rent-seeking, sem coordenação, propósito comum ou liderança.
2 Legislação sob Bolsonaro (pp. 34–41)
2.1 Dados comparativos de atividade legislativa [§15–§18]
O estudo se apoia em dados sobre atividade legislativa para caracterizar o que denominam um governo negativo e irresponsável. Os autores analisam o que ocorreu com as iniciativas legislativas de Bolsonaro e as comparam com o desempenho dos presidentes anteriores. A comparação se restringe aos primeiros trinta meses de cada mandato, permitindo controlar o momento do ciclo eleitoral. São incluídos todos os presidentes eleitos desde a promulgação da Constituição de 1988, excluindo Itamar Franco e Michel Temer.
A atenção especial recai sobre as Medidas Provisórias (MPV). A Constituição de 1988 confere ao presidente o direito de emitir decretos provisórios para tratar de questões urgentes. Uma vez emitido, o decreto tem força de lei por sessenta dias; se o Congresso não deliberar nesse prazo, o Presidente pode reemiti-lo por mais sessenta dias. Após 120 dias sem aprovação congressual, o decreto é considerado nulo. Trata-se, portanto, de uma ferramenta poderosa de alteração unilateral do status quo, mas que, para ter validade além de 120 dias, exige a manifestação afirmativa da maioria. Por isso, um presidente responsável só deveria emitir MPVs quando antecipa apoio congressional para sua conversão em lei.
A Tabela 1 do texto original apresenta os governos analisados com seus respectivos períodos de mandato:
| Presidente | Posse | Término | Meses no cargo | Meses considerados |
|---|---|---|---|---|
| Collor | 1990-03-15 | 1992-09-30* | 30,5 | 30 |
| Cardoso | 1995-01-01 | 1998-12-31 | 48 | 30 |
| Cardoso II | 1999-01-01 | 2002-12-31 | 48 | 30 |
| Lula | 2003-01-01 | 2006-12-31 | 48 | 30 |
| Lula II | 2007-01-01 | 2010-12-31 | 48 | 30 |
| Rousseff | 2011-01-01 | 2014-12-31 | 48 | 30 |
| Rousseff II | 2015-01-01 | 2016-05-11* | 16,3 | 16,3 |
| Bolsonaro | 2019-01-01 | 2021-12-31 (previsto) | 48 (previsto) | 30 |
*Data de remoção por impeachment. Fonte: Brazilian Legislative Dataset – CEBRAP.
2.2 Iniciativa e aprovação legislativa [§19–§22]
Bolsonaro enviou menos projetos ao Congresso do que seus antecessores. Além disso, decretos provisórios (MPV) e propostas orçamentárias (PLN) dominaram sua agenda. Enquanto presidentes anteriores equilibravam essas iniciativas, propondo em média um projeto de lei ordinário para cada MPV, a proporção para Bolsonaro é de mais de três decretos provisórios para cada projeto de lei ordinário.
A Tabela 2 do texto apresenta a distribuição dos projetos por tipo e presidente:
| Presidente | PEC | PLP | MPV | PL | PLN | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Cardoso | 22 | 8 | 84 | 140 | 248 | 502 |
| Cardoso II | 9 | 14 | 84 | 130 | 255 | 492 |
| Lula | 8 | 6 | 157 | 121 | 228 | 520 |
| Lula II | 8 | 10 | 125 | 131 | 191 | 465 |
| Rousseff | 2 | 4 | 102 | 60 | 116 | 284 |
| Rousseff II | 4 | 1 | 58 | 31 | 35 | 129 |
| Bolsonaro | 3 | 9 | 190 | 54 | 107 | 363 |
Fonte: Brazilian Legislative Dataset – CEBRAP.
As taxas de aprovação revelam o contraste mais nítido. De todas as iniciativas de Bolsonaro, apenas cerca de 50% foram aprovadas — percentual inferior ao do conturbado segundo mandato de Dilma Rousseff. Excluindo-se as PLNs, o índice cai para 34%: Bolsonaro conseguiu converter em lei apenas um em cada três projetos propostos. Em relação às MPVs especificamente, 41% dos decretos emitidos expiraram sem qualquer ação congressional — para os demais governos, essa taxa de caducidade não ultrapassou 10%.
A lógica institucional das MPVs torna o dado de Bolsonaro ainda mais revelador: tanto o Congresso quanto o Executivo têm incentivos para evitar que um decreto caduque, pois isso gera instabilidade jurídica. O fato de 41% dos decretos de Bolsonaro terem expirado indica que o Presidente não se deu ao trabalho de negociar sua aprovação — uma evidência direta de irresponsabilidade política, nos termos dos autores.
2.3 Obstrução congressual ou recusa em governar? [§23–§27]
Os autores consideram explicitamente a hipótese alternativa: seria a obstrução do Congresso, e não a recusa do Presidente, o fator explicativo para o baixo desempenho legislativo? O Congresso Nacional brasileiro é um dos mais fragmentados do mundo. Como resultado das eleições de 2018, o número de partidos efetivos (NEP) na Câmara dos Deputados subiu de 13,4 para 16,5; no Senado, chegou a 14,1. Construir uma maioria nesse cenário poderia ser, argumenta-se, quase impossível.
Os autores refutam essa hipótese com três argumentos. Primeiro, os procedimentos congressuais favorecem líderes partidários e o Executivo. Segundo, o PSL (partido de Bolsonaro à época da eleição) era o maior da Câmara. Terceiro, segundo a Pesquisa Legislativa Brasileira (Zucco & Power 2019), 55% das cadeiras eram controladas por partidos de extrema direita e direita, muitos eleitos na plataforma anti-partido de Bolsonaro.
Para avaliar empiricamente essa relação, os autores adotaram três estratégias com base em roll call data: (1) estimação dos pontos ideais dos deputados por modelos de teoria de resposta ao item/IRT (Imai, Lo e Olmsted 2016; Martin e Quinn 2002; Poole 2005); (2) cálculo do apoio partidário à posição do governo; e (3) criação de um indicador de se a posição do líder do governo nas votações nominais foi apoiada pela maioria dos deputados.
Os resultados mostram que aproximadamente 70% da Câmara se localiza ao centro ou à direita do espectro ideológico. Partidos de direita associados ao Centrão, incluindo o PSL, situam-se na extrema direita, acompanhados por um bloco de partidos médios (como PP) muito leais às posições do Presidente. À esquerda, existe um pequeno grupo de oposição declarada (PT, PSOL, REDE, PSB, PCdoB e uma fação do PDT).
2.4 Apoio parlamentar e recusa à liderança [§28–§32]
Para verificar quais partidos apoiaram as posições de Bolsonaro, os autores comparam as indicações de voto do líder do governo nas votações nominais com os votos efetivos dos deputados federais. Agrupando por partido, obtêm uma medida de apoio médio ao governo. O resultado reforça a conclusão: Bolsonaro não enfrentou oposição ferrenha.
A Tabela 3 sintetiza a posição do líder do governo nas votações nominais, por presidência:
| Presidente | % Maioria | % Minoria | % Livre/Silêncio |
|---|---|---|---|
| Collor | 42,1 | 14,3 | 43,6 |
| Cardoso | 70,4 | 2,9 | 26,7 |
| Cardoso II | 79,2 | 1,4 | 19,4 |
| Lula | 89,3 | 3,8 | 6,9 |
| Lula II | 77,0 | 8,0 | 15,0 |
| Rousseff | 61,9 | 14,4 | 23,7 |
| Rousseff II | 48,5 | 21,1 | 30,4 |
| Bolsonaro | 76,1 | 6,6 | 17,3 |
Fonte: Brazilian Legislative Dataset – CEBRAP.
Os dados mostram que o líder do governo Bolsonaro votou pelo lado majoritário em 76,1% das votações nominais — resultado similar ao de Cardoso e Lula. Ainda assim, Bolsonaro foi o presidente menos bem-sucedido na aprovação de sua legislação desde a redemocratização. A conclusão é inequívoca: ele se recusa a assumir seu papel de coordenador do processo legislativo.
2.5 A agenda negativa de Bolsonaro [§33–§37]
Por que um presidente de extrema direita que prometeu fazer tudo diferente de seus antecessores simplesmente se recusa a governar?
A resposta mais óbvia, segundo os autores, é que ele não tem nada a propor. Para demonstrar a razoabilidade dessa tese, recorrem a uma análise textual da classificação temática dos projetos de lei apresentados pelo Presidente, com base na categorização temática da Câmara dos Deputados.
A maior parte da agenda de Bolsonaro foca em emprego e trabalho — cerca de 40 projetos — lidando com regulação do mercado de trabalho. Isso reflete sua crença de que é melhor ter menos direitos e mais empregos do que o contrário, posição reforçada durante a pandemia. Os termos “procedimento”, “lei”, “civil” e “criminal” remetem à agenda de “lei e ordem”, personificada por Sergio Moro, seu primeiro Ministro da Justiça e símbolo da Operação Lava Jato. Para os seguidores de Bolsonaro, isso implicava reduzir o controle de armas.
As referências à educação decorrem exclusivamente de projetos que pretendiam introduzir o homeschooling e aumentar o controle do governo sobre as universidades. Transporte e mobilidade remetem à redução de penalidades para infrações de trânsito e à retirada da obrigatoriedade de cadeirinhas para crianças em veículos. Para os autores, essa é a essência da agenda de Bolsonaro: uma agenda magra e negativa, em que o desmantelamento de políticas estatais é apresentado como ampliação de liberdade.
Talvez ainda mais reveladores sejam os termos ausentes: pobreza, desigualdade, proteção ambiental e outros vocábulos que dominaram a agenda desde a redemocratização — todos aqueles que apontam para a extensão da cidadania — estão conspicuamente ausentes da nuvem de palavras.
3 Conclusão: Um Governo Grotesco (pp. 42–43)
3.1 Síntese interpretativa e avaliação final [§38–§39]
O título da conclusão remete ao significado etimológico de “grotesco” — derivado de grotta (gruta), denota na arte e na literatura figuras incômodas, bizarras ou que inspiram pena. O Dicionário Oxford define o termo como “estranho de um modo desagradável ou ofensivo” ou “extremamente feio de uma maneira estranha, frequentemente assustadora ou engraçada”. É o melhor adjetivo, afirmam os autores, para os dois anos e meio do governo Bolsonaro.
Bolsonaro não governou e não se importa em assumir responsabilidades por decisões. Evita apoiar a aprovação de políticas positivas, engajar-se na definição de prioridades e estabelecer a agenda. Seu principal objetivo político é desmantelar as políticas adotadas após a redemocratização — tudo o que identifica como agenda esquerdista dos governos do PSDB e do PT. Para Guedes e os neoliberais, isso seria uma agenda positiva, já que veem a intervenção estatal excessiva como o problema. Mas sua agenda também é negativa: apesar de todo o discurso de reformas estruturais orientadas ao mercado, nada concreto foi entregue. A pandemia agravou esse problema: quando o Estado se mostrou indispensável, um grupo de statophobes teve que administrá-lo — e não soube o que fazer.
4 Argumento Sintético
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v13.0.