Fichamento: The Welfare State/Social Policy in East Central Europe — A Conceptual and Theoretical Reconsideration
Inglot (2008)
Inglot, T. (2008). The welfare state in East Central Europe: A conceptual and theoretical reconsideration. In Welfare states in East Central Europe, 1919–2004 (pp. 21–53). Cambridge University Press.
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1 Introdução e Problemática Central (pp. 21–22)
1.1 Objetivos do capítulo e dupla tarefa analítica [§1–§2]
§1 abre o capítulo explicitando que a ênfase do livro recai sobre o caráter path-dependent do desenvolvimento do welfare state na Europa Central e Oriental e sobre as relevantes heranças históricas que moldaram esse processo. Para investigar adequadamente esse fenômeno, o autor afirma ser necessário um novo quadro teórico capaz de conciliar dois objetivos aparentemente contraditórios da análise comparativa contextualizada. O primeiro objetivo é reconhecer, esclarecer e explicar as características gerais similares dos welfare states polonês, húngaro, tcheco e eslovaco, a fim de determinar se um tipo único e reconhecível de regime de política social (social policy regime, no sentido de Esping-Andersen 1990) de fato emergiu nessa parte da Europa durante o século XX. Inglot sublinha que essa questão, levantada por estudiosos como Rimlinger (1971), Horowitz (1977), Scharf (1981), Castles (1986) e Tomka (2004), ainda aguarda uma resposta mais completa e satisfatória.
§2 apresenta o segundo objetivo: dar conta plena das razões que explicam a diversidade contemporânea de resultados de política social e de soluções de reforma no mundo pós-comunista. Uma investigação abrangente desse tipo poderia revelar os mecanismos-chave de reprodução de cada welfare state individual ao longo de um longo período de tempo. Para cumprir essa dupla tarefa, o capítulo engaja três corpos distintos de literatura: (a) estudos de desenvolvimento institucional comparado (e política social comparada) dos países industrializados, que na maior parte excluíram a Europa Oriental; (b) análises comparativas de regimes comunistas, que raramente examinaram as políticas sociais do bloco soviético de forma sistemática; e (c) a literatura de transições (ou democratização), que incorpora várias correntes do institucionalismo atual e do institucionalismo histórico. Inglot constata que esses três discursos produziram conceitos, definições e abordagens que permaneceram nebulosos e desconectados entre si, razão pela qual o capítulo busca integrá-los ao propor uma reconceituação dos regimes de política social da ECE.
2 O Welfare State como Problema de Pesquisa: Oeste e Leste (pp. 22–24)
2.1 Definições ocidentais e a “welfare state comunista” [§3–§5]
§3 retoma as definições canônicas ocidentais de welfare state. O célebre Relatório Beveridge de 1942 descreve o welfare state como a nova ideia de cidadania em uma sociedade democrática, combinando direitos políticos e sociais (Bulmer, Lewis e Piechud 1989). Outra definição amplamente utilizada o entende como “um amálgama de interesses e ideias diversas,” incluindo liberalismo, conservadorismo e socialismo (Heclo 1981, p. 390). Aplicada à Europa Centro-Oriental contemporânea, essa formulação implicaria que Polônia, Hungria, República Tcheca e Eslováquia já adotaram plenamente normas, instituições e padrões ocidentais de política social, com instituições democráticas e capitalistas bem funcionantes — ou seja, que houve uma ruptura radical com o passado comunista e até pré-comunista.
§4 argumenta, contudo, que após 1989 as novas democracias da ECE não experimentaram nem destruição total e reconstrução “do zero” de suas instituições de welfare, nem a adoção de qualquer dos modelos ocidentais disponíveis de política social (Inglot 1995, 2003). Não surpreende, assim, que as tentativas de classificar esses países de acordo com as categorias convencionais de regimes de welfare state — “conservador” (corporativista), “liberal” (residual) ou “socialista” (social-democrata) na tipologia de Esping-Andersen (1990) — tenham se revelado inconclusivas (Golinowska 1999; Müller 1999; Tomka 2004).
§5 avança para uma definição mais abrangente, em que estudiosos de política social comparada entendem o welfare state como um fenômeno geral da modernização, não exclusivamente vinculado à sua versão democrático-capitalista — ou simplesmente como um sistema básico de benefícios protegidos pelo governo para manter padrões mínimos de renda, nutrição, saúde e segurança, e talvez também educação e moradia, garantidos pelo Estado como um direito social (Wilensky 1965; Flora e Heidenheimer 1981; Pryor 1968; Wilensky 1975; Castles 1986). Alguns estudos dos sistemas comunistas chegaram a sugerir que os regimes leninistas maduros “convergiam,” junto com os países ocidentais, em direção a redes de seguridade social universais e progressivamente mais generosas (Breslauer 1978). Outros estudos, entretanto, retomaram observações anteriores de Bernice Madison (1968) e Gaston Rimlinger (1971), defendendo que o “welfare state comunista” deveria ser analisado como um fenômeno singular moldado pela ideologia marxista-leninista e pela lógica distorcida da economia de comando. Durante os anos 1970 e 1980, vários autores focaram na estagnação e deterioração progressiva dos sistemas de welfare sob o “socialismo real” (Szelenyi 1978; Scharf 1981; Castles 1986; Hauslohner 1987; Deacon 1983, 1992; Offe 1993).
3 Características Normativas e Institucionais Comuns, 1919–2004 (pp. 23–26)
3.1 O enraizamento histórico e os três períodos de desenvolvimento [§6–§7]
§6 afirma que ao longo do período comunista os welfare states da Europa Central e Oriental permaneceram profundamente vinculados às suas raízes históricas. Mesmo nos anos mais sombrios de isolamento internacional sob o stalinismo, continuaram a depender dos moldes institucionais e ideacionais dos primeiros programas de welfare que emergiram na Alemanha e na Áustria-Hungria na virada do século. Assim como seus equivalentes ocidentais, passaram por diferentes períodos de expansão rápida das políticas sociais nos anos entreguerras e pós-guerra, seguidos de declínio e tentativas de reforma ou corte de muitos programas de benefícios nos anos 1980. Porém, os contextos históricos específicos nos quais esses welfare states se desenvolveram os tornaram fenômenos bastante distintos da Europa Ocidental e suficientemente diferentes uns dos outros para merecer investigação mais aprofundada.
§7 sintetiza que o welfare state da Europa do Leste compreende um século de desenvolvimento institucional intermitente, marcado por três períodos históricos distintos: o período entreguerras, o regime comunista e a era pós-comunista atual — todos igualmente marcados pela recorrência cíclica de crises graves de política social. No mínimo, os welfare states da Europa Oriental passaram por grandes “reconfigurações” ou “reconstruções” de suas estruturas e instituições pelo menos três vezes, sob tipos de regimes políticos e econômicos ideologicamente opostos. Uma vez que se desagregam os programas individuais de seguro social, exemplos mais consequentes de ajuste criativo de políticas, evolução e sobreposição de várias tradições normativas e estruturas institucionais vêm à tona. Essa realidade complexa não pode ser capturada facilmente por uma definição estática de “tipo de regime.”
3.2 O período entreguerras: origens do welfare state [§8–§9]
§8 descreve como, no período entreguerras, o grupo central de welfare states da Europa Centro-Oriental foi construído sobre as bases estabelecidas sob o domínio imperial alemão, habsburgo e, em menor grau (no caso polonês), russo — envolvendo duas das mais avançadas leis de política social da época: a Lei Alemã de Seguro Social de 1911 e a Lei Austríaca de Seguro Social de 1906. Em decorrência da mudança histórica no mapa político europeu, essas leis, concebidas para uma sociedade industrial avançada com uma burocracia moderna e ampla, foram herdadas por países orientais recém-independentes com economias subdesenvolvidas, governos frágeis e populações empobrecidas, majoritariamente rurais (com a importante exceção das terras tchecas da Boêmia e Morávia, altamente industrializadas).
§9 descreve que, antes da Segunda Guerra Mundial, as políticas sociais nacionais na ECE consistiam principalmente de três elementos principais: (a) um núcleo expandido de programas de seguro social para os trabalhadores; (b) um sistema especial de provisão de benefícios para funcionários do Estado (servidores civis, militares, polícia, ferroviários etc.); e (c) vários programas de assistência à pobreza administrados localmente por agentes governamentais e privados, principalmente igrejas e associações religiosas. Os programas de seguro social eram segregados por tipo de risco — acidente de trabalho, velhice e invalidez, doença e maternidade, desemprego — e por ocupação. A Tabela 1.1 do original sintetiza esses componentes:
| Nível | Componente |
|---|---|
| (1) Fundações institucionais herdadas (1880–1918) | Seguro social alemão e austro-húngaro e provisões estatais |
| (2) Programas de seguro social / benefícios estatais | Empregados de colarinho branco, colarinho azul e servidores civis (acidente de trabalho; velhice/invalidez; doença/maternidade; desemprego; outros) |
| (3) Sistema de garantias e controles governamentais | — |
| (4) Assistência à pobreza (pública) | Programas de emprego público, governos locais, igrejas, entidades privadas |
O papel crescente do Estado na economia, e em particular na área de política social, representa o legado desenvolvimentista-chave da ECE: desde os anos 1920, os governos atuaram como mediadores autoproclamados de interesses de classe e, antes da Segunda Guerra Mundial, tornaram-se também os principais garantidores da viabilidade financeira do sistema de seguro social como um todo.
4 O “Welfare State Comunista” (pp. 25–29)
4.1 Estrutura tripartite e a lógica de sobreposição institucional [§10–§12]
§10 afirma que, em sentido geral, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, o chamado sistema de welfare comunista parece ter seguido um padrão estabelecido por outros welfare states europeus do pós-guerra: evoluiu rapidamente para atender às necessidades da industrialização e do crescimento do emprego. Importa notar, contudo, que essa dinâmica concernia primariamente ao setor estatal e incorporava as áreas urbanas onde a proteção social havia sido historicamente mais completa e avançada. De 1946 até o final dos anos 1970, em uma economia em rápida industrialização, o governo tornou-se o empregador predominante, o que por si só tornava centenas de milhares de pessoas imediatamente elegíveis para participar nos programas de benefícios já existentes, estabelecidos antes da guerra. Gradualmente, até os anos 1980, os três países cobertos pelo estudo expandiram a cobertura da maioria dos programas de benefícios sociais para abranger praticamente todos os cidadãos com um período mínimo de contribuição.
§11 argumenta que, em sentido estrutural mais profundo, ao longo de quarenta e cinco anos de governo comunista, cada welfare state da Europa Oriental desenvolveu-se como uma entidade incrivelmente complexa e frequentemente contraditória, com várias camadas de instituições e leis, muitas delas remontando ao período entreguerras. Sem minimizar os elementos indígenas de cada país, Inglot propõe que o típico “sistema de welfare comunista” pode ser concebido como uma combinação de três estruturas ou componentes básicos: (1) as instituições e programas originais de seguro social, herdados dos regimes anteriores mas reconstruídos, unificados e expandidos desde 1945; (2) as adições pós-guerra de novas instituições e esquemas de benefícios “socialistas”; e (3) o modelo importado stalinista — o modelo soviético para organização, financiamento e administração, originalmente concebido em Moscou nos anos 1930. A Tabela 1.2 do original representa:
| Camada | Componente |
|---|---|
| (1) Seguro social unificado | Todos os empregados do setor público e cooperativo; núcleo histórico do welfare state europeu |
| (2) Programas e políticas “socialistas” | Expansão pós-guerra: financiamento PAYG, pleno emprego, serviço nacional de saúde, habitação acessível, programas familiares, esquemas limitados e focalizados |
| (3) Modelo stalinista de política social | Sistema reconfigurado de garantias e controles estatais combinado com importações soviéticas: organização, financiamento e administração dentro do planejamento econômico centralizado e controle político monopolístico |
§12 detalha o segundo componente — os “programas e políticas socialistas” — como um novo pacote de programas de benefícios introduzidos na Europa oriental dominada pelos soviéticos durante o final dos anos 1940 e início dos anos 1950, sob a influência de duas fontes: (a) modelos social-democratas domésticos e internacionais baseados na “solidariedade social,” no financiamento por repartição (PAYG) e em um nível mínimo de benefícios para todos; e (b) a própria União Soviética, cujo regime stalinista favorecia claramente uma melhor proteção de renda para as ocupações economicamente vitais (especialmente a indústria pesada) e mostrava preferência geral pelos benefícios não monetários em detrimento do seguro social tradicional. Inglot nomeia essa estrutura como “programas e políticas socialistas,” que incluíam, entre outras coisas, um serviço nacional de saúde, moradia subsidiada e política de pleno emprego — este último sendo, argumentavelmente, o legado social mais importante da era comunista. Acrescentam-se ainda amplos benefícios patrocinados pelo local de trabalho e administrados pelos sindicatos, como férias de verão, combustível para aquecimento subsidiado, serviços de creche, assistência alimentar e outros programas.
4.2 O modelo stalinista: vantagens e contradições [§13–§15]
§13 apresenta a terceira e mais controversa estrutura — o modelo stalinista de administração e controle da política social. Consistia em uma combinação de normas e práticas administrativas importadas para a Europa Oriental entre 1949 e 1955 sob pressão política da União Soviética. No início dos anos 1930, o sistema stalinista de seguridade social tornou-se um componente integral do regime político e econômico altamente centralizado, que buscava estabelecer regulação total e monopolística de todos os aspectos da vida em toda a URSS (Madison 1968). No curto prazo, os stalinistas da ECE esperavam usar esse modelo para fortalecer os mecanismos pré-existentes de controle estatal sobre o seguro social; no longo prazo, tentaram incorporar e integrar todos os programas de benefícios em um único sistema de welfare monumental, dirigido de cima por um punhado de planejadores e administrado de baixo por um exército de burocratas estatais, incluindo os funcionários da organização sindical monopolística única.
§14 identifica três vantagens distintas do modelo stalinista do ponto de vista do governo. Primeiro, ele baseou-se na tradição estatista pré-existente, expandindo amplamente o poder do governo sobre os gastos com welfare — na prática, logo depois que as receitas tributárias de seguridade social começaram a fluir para um orçamento central único sob o sistema PAYG no início dos anos 1950, os gastos com welfare diminuíram dramaticamente em muitos países. Segundo, o modelo stalinista fortaleceu e centralizou o sistema pré-existente de controle político sobre a política social, eliminando uma potencial fonte de autonomia social na forma de conselhos autogovernaos de seguro social, que haviam desafiado o governo central durante os anos 1920 e 1930 na Polônia e Hungria, e em menor grau na Tchecoslováquia até os anos 1940. Terceiro, reforçou a estrutura hierárquica pré-existente dos benefícios de seguro social, conferindo privilégios substanciais a certas categorias de empregados, ao mesmo tempo que mantinha pagamentos muito baixos para outros grupos (mulheres, por exemplo) ou negava seguro social a algumas ocupações inteiramente (agricultores privados, autônomos, clérigos, “inimigos políticos do Estado” etc.).
§15 descreve o choque quase imediato desse modelo com a realidade das políticas sociais pré-existentes da Europa Central e Oriental, onde programas de seguro social relativamente generosos haviam sido utilizados por gerações de trabalhadores industriais qualificados, burocratas do Estado e, por vezes, até empregados agrícolas por muitas décadas. Além disso, durante os anos 1950, os trabalhadores tchecos, poloneses e húngaros rapidamente perceberam que a realidade dos “programas socialistas” de estilo soviético era bastante diferente das imagens propagandísticas. Por outro lado, é verdade que certas normas e instituições de estilo soviético recém-adotadas se encaixaram surpreendentemente bem com normas e instituições adotadas anteriormente, e como tal foram recebidas com aprovação entusiástica não apenas dos formuladores de políticas governamentais, mas também do antigo grupo de especialistas em welfare que continuaram a defendê-las vigorosamente ao longo da era pós-stalinista.
4.3 Integração das três estruturas: desafios e persistência [§16–§17]
§16 descreve como os formuladores de políticas continuamente lutaram para integrar as três estruturas do welfare state remontado em um sistema coeso, mas nunca conseguiram realizar a substituição total planejada por um novo modelo marxista-leninista. Em vez disso, muitas das instituições e políticas herdadas perduraram por um tempo notavelmente longo, passando apenas por ajustes parciais e evolução lenta ao longo de muitas décadas. Inglot argumenta que durante 1945–1989, apesar de numerosas crises e tentativas de reforma, os welfare states comunistas experimentaram apenas mudanças “limitadas” e “bounded.” Os comunistas stalinistas, ao tentarem reconciliar os planos de desenvolvimento nacional em rápida evolução com as metas de longo prazo utópicas do regime marxista-leninista, perceberam rapidamente que não podiam reinventar as tradições nacionais de seguro social do zero sem comprometer seriamente a reconstrução pós-guerra e a industrialização. A partir do final dos anos 1950, as instituições e os padrões de política começaram a retornar ao molde anterior.
§17 destaca que o principal desafio continuou sendo encontrar o equilíbrio adequado entre diferentes tipos de benefícios antigos e novos: os tradicionais direitos em dinheiro baseados em ganhos, típicos de países industrializados mais desenvolvidos; alguns benefícios focalizados visando redistribuição mais igualitária de renda (como vários benefícios familiares e limites mínimos e máximos de pensões); e os novos tipos de benefícios em espécie entregues quase exclusivamente no local de trabalho por meio dos sindicatos oficiais. O “conhecimento e habilidades portáteis” (portable knowledge and skills) dos especialistas e burocratas do antigo regime envolvidos nesse processo revelaram-se os ativos mais valiosos para países que enfrentavam problemas crônicos de legitimidade política e instabilidade econômica.
5 O Welfare State Pós-Comunista “Reconfigurado” (pp. 30–34)
5.1 Natureza da transformação pós-1989 [§19–§21]
§19 observa que desde o início dos anos 1990 o estudo dos países da Europa Oriental tornou-se especialmente intrigante em razão da série de grandes reformas de política social que se revelaram não menos difíceis do que as empreendidas durante a era stalinista. No entanto, na era pós-comunista, os novos governos democráticos começaram a “reconfigurar” (Stark e Bruszt 1998) em vez de alterar radicalmente os três componentes previamente discutidos do welfare state comunista. Em contraste com os regimes pós-guerra, os governos pós-1989 não conseguiram introduzir nenhum novo projeto ideológico ou institucional abrangente que reestruturasse todo o sistema de elaboração de políticas sociais no país. Em vez disso, à medida que começaram a implementar reformas democráticas e de mercado, simultaneamente tentaram reorganizar o welfare state de uma nova maneira.
§20 identifica as diferenças cruciais entre a transformação pós-1989 e as mudanças dos anos 1950. Primeiro, ao final dos anos 1980, os sistemas de welfare da Europa Central e Oriental haviam se tornado muito mais maduros e complexos do que os dos anos 1950; dentro de quatro décadas, cresceram para cobrir quase todos os principais grupos sociais e ocupações, com uma rede expandida de programas e direitos. Segundo, embora fontes domésticas e internacionais oferecessem novos projetos atraentes para a reforma, nenhuma doutrina única de política social poderia ser facilmente imposta aos países pós-comunistas recém-independentes da Europa Oriental, onde diferentes tradições, instituições e atitudes sobre a provisão de welfare herdadas dos regimes anteriores continuavam a desempenhar um papel importante. Terceiro, as novas elites políticas careciam de conhecimento e expertise em política social, o que as tornava menos propensas à experimentação e mais dependentes do grupo mais antigo de especialistas e burocratas.
§21 assinala que, à primeira vista, ao comparar o welfare state pós-comunista com seu predecessor pré-1989, não se pode deixar de reconhecer evidências significativas de mudança e pelo menos indicações parciais de reforma significativa (Tabela 1.3). A mudança mais dramática foi a introdução (ou reintrodução) de uma quarta estrutura adicional — os esquemas de assistência social reorganizados e descentralizados para os pobres, incluindo não apenas benefícios familiares e de cuidado infantil “focalizados” e maior assistência pública no nível do governo local, mas também novas entidades privadas de caridade. Outro elemento novo significativo foi o retorno do seguro ou assistência ao desemprego (geralmente como um esquema de benefícios separadamente financiado). A mudança mais significativa de todas foi, sem dúvida, a introdução em alguns países (Polônia e Hungria no final dos anos 1990, por exemplo) de novos esquemas de pensão obrigatórios e fundados por capitalização (de contribuição definida) para o grupo mais jovem de trabalhadores, e na maioria dos lugares também programas adicionais voluntários ou baseados no local de trabalho.
5.2 Continuidades institucionais pós-1989 [§22–§24]
§22 enfatiza que o fato de os programas tradicionais de seguro social continuarem a permanecer no “núcleo” do sistema de welfare, e serem financiados em grande medida pelo PAYG — frequentemente por meio de arranjos orçamentários separados e com garantias e subsídios regulares do Estado a partir de receitas gerais —, fornece evidências poderosas de continuidade institucional entre os regimes antigo e novo. Deve-se também notar que no período pós-comunista o seguro social continuou a servir como um esquema de assistência pública centralizada em larga escala de facto. Por exemplo, hoje os governos da Europa Oriental continuam rotineiramente a transferir o ônus da assistência à pobreza para pensões por invalidez e a distribuir generosos benefícios de aposentadoria antecipada em lugar da assistência ao desemprego.
§23 argumenta que, notavelmente, durante o período pós-comunista, as mesmas burocracias nacionais de alto nível — em oposição à liderança política — retiveram tanto a influência política quanto a capacidade institucional para controlar e regular a maioria dos aspectos dos sistemas de welfare. É verdade que no início dos anos 1990 várias tentativas de reforma ameaçaram descentralizar os welfare states da Europa Oriental e diminuir o papel tradicionalmente forte do poder executivo em moldar a agenda política e a implementação de políticas. No entanto, mais de uma década depois, parece que a tomada de decisões permaneceu concentrada nas mãos de poucos, no topo, com diferentes graus de centralização política e administrativa, em grande medida reflexivos das tradições passadas. Na maioria dos países, esse poder foi consolidado novamente em torno de um ou dos dois ministérios executivos-chave: o ministério do trabalho (e/ou bem-estar social) e o ministério das finanças (Inglot 1995, 2003; Müller 1999; Orenstein 2000; Nelson 2001).
§24 conclui que a “reconfiguração” dos mecanismos pré-existentes de tomada de decisões em política social dificilmente foi revolucionária. Embora o monopólio do Partido Comunista sobre o poder tenha sido permanentemente destruído, basicamente as mesmas agências e escritórios governamentais centrais retiveram acesso exclusivo à expertise política. Ainda mais significativamente, preservaram sua capacidade institucional para manipular diferentes partes do sistema de welfare sem muita interferência externa, seja de partidos políticos seja de novos tipos de grupos de interesse que continuam a apelar, sem sucesso, por maior transparência e participação democrática no processo decisório.
6 Explicações da Expansão e do Retrenchment do Welfare State (pp. 34–42)
6.1 Teorias ocidentais em perspectiva comparada [§25–§27]
§25 observa que a maioria dos analistas do desenvolvimento do welfare state no mundo industrializado refere-se a esse fenômeno como um processo linear com estágios distintos de evolução diretamente relacionados às mudanças na função redistributiva do governo nas democracias capitalistas durante o último século. Definem a variável dependente ora como as origens, ora como a expansão e o crescimento — e mais recentemente também o “retrenchment” ou reforma do welfare state (Amenta 2003). A chamada escola da “lógica do industrialismo” via a expansão da política social dos anos 1960 e 1970 como altamente dependente do momento da adoção do seguro social, das tendências demográficas e, sobretudo, do nível econômico das diferentes nações (Cutright 1965; Wilensky 1975; Castles 1986). A abordagem dos “recursos de poder” apontava, em contraste, para a influência das forças de esquerda, dos grupos de interesse da classe trabalhadora e das coalizões e partidos políticos que os apoiavam (Stephens 1979; Korpi 1983; Myles 1984). Outros autores enfatizavam o impacto de um tipo específico de doutrina ideológica — democracia social, conservadorismo, democracia cristã ou liberalismo de livre mercado (Rimlinger 1971; Castles 1978; Esping-Andersen 1990).
§26 apresenta a escola institucionalista (Heclo 1974; Malloy 1979; Skocpol 1985; Pierson 1994) como contraponto analítico a essas abordagens. Seus adeptos analisaram um número menor de casos e programas de política social com maior profundidade, revelando que burocratas governamentais, especialistas em políticas e políticos podem agir independentemente de grupos societais, sindicatos e até partidos políticos não apenas para adotar, mas também para expandir e reformar o welfare state. Suas descobertas confirmaram a afirmação dos teóricos da modernização de que países em desenvolvimento tardio com um aparato estatal centralizado, fortemente envolvido no desenvolvimento econômico e lidando com uma classe trabalhadora efetivamente neutralizada, foram instrumentais no apoio a esquemas de benefícios dispendiosos e altamente ambiciosos. Assim, esses estudiosos abriram indiretamente a porta para a investigação da Europa Oriental e Central, região onde a presença das fortes tradições de étatisme permite testar essas teorias explicativas em relação aos primórdios e à subsequente expansão das principais políticas sociais.
§27 distingue as duas vertentes do institucionalismo. Os institucionalistas históricos explicam como o desenvolvimento inicial das estruturas do Estado determina os resultados das políticas em diferentes países, ou “bloqueia” certas práticas e soluções institucionais, tornando mais ou menos difícil para várias forças sociopolíticas intervir no processo político de tomada de decisões. Em contraste, os novos institucionalistas concentram-se na análise da relação contemporânea entre as três estruturas principais: arranjos constitucionais, instituições políticas e processos de elaboração de políticas. Por exemplo, focam nos chamados pontos de veto (veto points), que determinam a capacidade real do governo de realizar sua agenda de reforma da política social (Huber, Ragin e Stephens 1993; Pierson e Weaver 1993; Bonoli 2000; Huber e Stephens 2001). Inglot adverte, contudo, que essa abordagem — dominante no estudo dos welfare states pós-comunistas durante os anos 1990 e início dos anos 2000 — frequentemente omite ou minimiza a importância dos processos históricos de movimento lento, essenciais para a compreensão da continuidade e da mudança institucional após 1989.
6.2 Explicações do desenvolvimento do welfare state na Europa Oriental comunista antes de 1989 [§28–§30]
§28 constata que, nos processos path-dependent, o timing diferente e o sequenciamento de eventos similares produzem trajetórias e resultados altamente divergentes (Pierson 2004, pp. 66–68). A existência de tais trajetórias, porém, tem sido em grande medida tomada como garantida e nunca suficientemente investigada como uma possível explicação das decisões políticas e dos resultados das políticas na antiga região comunista. Por exemplo, precisamos saber mais sobre quando e como grupos importantes como trabalhadores industriais, agricultores, funcionários do Estado ou mães que amamentam adquiriram direitos de benefícios sociais, e se o timing e a sequência nos quais isso aconteceu fizeram diferença para o desenvolvimento de longo prazo da rede de seguridade social antes, durante ou após o domínio leninista. Na época da redação desse livro, não existe nenhuma análise histórica abrangente em língua inglesa da adoção de programas de seguro social na Europa Oriental que se compare em detalhe e escopo ao trabalho de Heclo (1974), Skocpol (1992) e Rueschemeyer e Skocpol (1996) sobre as democracias ocidentais.
§29 critica a literatura anterior por ter focado primariamente na União Soviética como o arquétipo do “welfare state comunista,” enfatizando a influência central da ideologia bolchevique, da doutrina de política social stalinista ou do impacto das políticas econômicas soviéticas subsequentes sob Khrushchev e Brezhnev (Madison 1968; Rimlinger 1971; Horowitz 1977; Breslauer 1978; Cook 1993) como as principais forças motrizes do desenvolvimento de políticas sociais em todos os países do ex-bloco soviético. Ainda mais importante, as mudanças significativas nas políticas sociais dos países comunistas durante os anos pós-stalinistas — que reviveram tradições interguerra e aumentaram muitas diferenças pré-existentes entre a União Soviética e seus satélites europeus — permanecem em grande parte inexploradas.
§30 examina a perspectiva do contrato social (social contract perspective), que aborda algumas dessas preocupações explorando as formas pelas quais os regimes leninistas e mais tarde pós-leninistas elaboraram política social e a usaram para manter a paz social. Essa perspectiva segue o entendimento convencional da trajetória do welfare state como um processo linear de adoção, expansão e crescimento, de meados dos anos 1940 até as reformas dos anos 1990. Ajuda a compreender a relação entre os aspectos normativos e institucionais do sistema comunista, de um lado, e o problema da legitimidade do regime, de outro. Sublinha com razão a significância da política de welfare como variável independente — não apenas na determinação do sucesso ou fracasso das reformas econômicas, mas também na prevenção de explosão social durante o período difícil da transição (Hauslohner 1987; Adam 1991; Cook 1993; Kapstein e Mandelbaum 1997). Para a maior parte, porém, ao enfatizar a política atual de reforma econômica, essa perspectiva ignora as variações cruciais políticas, institucionais e de políticas entre as nações do bloco soviético.
6.3 Perspectivas contemporâneas sobre as reformas pós-comunistas [§31–§32]
§31 registra que durante os anos 1990 e início dos anos 2000, o foco principal dos estudos sobre política social pós-comunista deslocou-se da tentativa de explicar a estabilidade social para o estudo da reforma ou retrenchment — frequentemente visto também como um fenômeno global, e não apenas regional (Müller 2003; Orenstein 2005). A Figura 1.1 do original resume as características principais das perspectivas convencionais centradas no Estado que explicam a relação causal entre variáveis internas e externas e as reformas de política social nos países pós-comunistas. A variável dependente é definida como presença ou ausência de reforma “radical” da política social e foca principalmente nas pensões como a principal área de política (Müller 1999; Orenstein 2000). As variáveis independentes tipicamente incluem uma mistura de fatores internacionais e domésticos, como tendências econômicas globais, instituições de crédito internacionais e pressões políticas domésticas.
§32 critica essas perspectivas institucionais contemporâneas por enviarem uma mensagem ambígua sobre a compatibilidade geral das experiências ocidentais e orientais de reforma de política social. Por um lado, argumentam que um “retrenchment” bem-sucedido do welfare state no estilo ocidental (neoliberal) estaria ocorrendo no ex-bloco soviético e que portanto muitas teorias e ferramentas analíticas convencionais de formulação de políticas funcionariam bem no contexto da Europa Oriental. Por outro lado, suas descobertas empíricas também revelam a importância de numerosas características específicas da região e de cada país, como a centralização excessiva do poder no executivo, a burocracia ineficiente, os partidos políticos fracos, a sociedade civil subdesenvolvida e talvez a influência excessiva de atores internacionais no processo decisório. Portanto, parece que esses sistemas de welfare deveriam ser colocados em uma categoria analítica separada de “ex-estados comunistas” ou, um pouco mais amplamente, em um grupo distinto de novas “democracias emergentes.”
8 Níveis de Análise (pp. 44–46)
8.1 O framework de Ekiert e Hanson adaptado [§38–§39]
§38 apresenta o arcabouço analítico de Ekiert e Hanson (2003b), que distingue três níveis de análise para clarificar várias categorias de “dependência de caminho” ou legados históricos específicos (Tabela 1.4):
| Nível de Análise | Contexto Temporal |
|---|---|
| Nível estrutural | Tempo estrutural: a longue durée; padrões históricos de reprodução socioeconômica do welfare state moderno na ECE durante o século XX |
| Nível institucional | Tempo institucional: origens, consolidação e reprodução de normas regulares (blueprints) e outras características institucionais-chave de regimes particulares de welfare state durante os períodos entreguerras, comunista e pós-comunista |
| Nível interacional | Tempo interacional: eventos contingentes (crises), escolhas e decisões que engendram processos de aprendizado, feedback positivo ou autorreforço na elaboração de política social |
§39 argumenta que Inglot modifica o modelo de Ekiert e Hanson para dar melhor conta de uma série de tentativas de reforma e da resultante “sedimentação” (layering) de soluções institucionais e ajustes de políticas, e das formas pelas quais elas afetam a natureza da dependência de caminho. Em outras palavras, o argumento do “increasing returns” pode não dar conta plenamente de todos os modos e processos pelos quais esses welfare states evoluíram por quase cem anos e ao longo de diferentes regimes. Inglot sugere que estamos lidando com um processo complexo e fragmentado de adaptação e recombinação de elementos antigos e novos. Esse processo é path-dependent, mas não necessariamente sempre eficiente no sentido econômico. Também produz frequentemente uma miríade de consequências imprevistas e não intencionais, embora nunca altere radicalmente a fundação real do welfare state em si.
9 Definição de “Legados” e Hipóteses Centrais (pp. 46–50)
9.1 Legados institucionais e de política como variáveis explicativas [§40–§41]
§40 afirma que os welfare states da Europa Oriental contemporâneos, entendidos como uma estrutura “sedimentada” de programas de seguro social e regimes de política correspondentes, têm suas origens não tanto na herança comum do comunismo soviético, mas sim nos legados institucionais específicos da primeira metade do século XX. Além disso, os legados do welfare state e de seus elementos particulares (as várias “camadas” de programas sociais) estão fortemente inter-relacionados com os legados da construção e reconstrução do Estado em cada país desde 1919. Portanto, a análise das diferenças nos tipos de legados que criam trajetórias nacionais divergentes de desenvolvimento de política social na Polônia, na Tchecoslováquia (República Tcheca e Eslováquia) e na Hungria é um pré-requisito essencial para a identificação de padrões de continuidade e mudança na política social em toda a região sob sucessivos regimes políticos.
§41 define os dois tipos de legados vinculantes como mais significativos do que os fatores políticos, ideológicos ou socioeconômicos contemporâneos na determinação da direção da reforma dos benefícios em dinheiro dentro dos welfare states pós-comunistas da ECE no primeiro decênio de transição após 1989. Os legados institucionais abrangem os “blueprints” legais e normativos herdados, as principais leis, regulamentos e agências governamentais que supervisionam e administram pensões, benefícios de doença/maternidade, abonos familiares, pagamentos de cuidados infantis e benefícios em dinheiro relacionados. Os legados de política referem-se aos padrões cumulativos repetidos de ação governamental e tentativas de reforma/retrenchment que produzem efeitos duradouros ao longo do tempo.
9.2 As oito hipóteses [§42–§45]
§42 enuncia as Hipóteses Um e Dois (testadas no Capítulo 2): (H1) O timing da primeira introdução do blueprint institucional básico do welfare state (o ato legislativo fundador sobre seguro social) tem um impacto decisivo e de longo prazo sobre a equidade relativa dos benefícios de política social entre as principais ocupações no país, independentemente da mudança de regime e do contexto político ou econômico. A adoção mais cedo (entreguerras) sob um regime estatal-paternalista produz um welfare state altamente inigualitário e subdesenvolvido que provavelmente preservará a distribuição pré-existente e inigualitária (bismarckiana/imperial) de benefícios entre os principais grupos ocupacionais por décadas. (H2) Em um quadro histórico mais amplo, a conjuntura — ou seja, o vínculo entre o timing da adoção do blueprint institucional e o timing da conclusão da cobertura do seguro social — está também associada a tendências de maior equidade de benefícios dentro do welfare state durante o século XX. Inversamente, se os dois eventos ocorrerem em intervalos distantes no tempo, as tendências inigualitárias provavelmente se tornarão mais arraigadas e duradouras.
§43 enuncia as Hipóteses Três e Quatro: (H3) Uma combinação da adoção precoce de uma estrutura de tomada de decisões altamente concentrada na área de política social, firmemente ancorada em uma agência governamental central (como um ministério de bem-estar social), e de uma burocracia de seguro social centralizada (de preferência uma única agência com responsabilidades abrangentes), provavelmente resultará em alta coerência institucional do welfare state como um todo e em relação à estrutura política e econômica do país, independentemente do tipo de regime ou das condições econômicas. (H4) A adaptabilidade de longo prazo das instituições imperiais (bismarcikianas) originais do welfare state à estrutura institucional do socialismo de Estado também depende de um sequenciamento temporal particular de evolução institucional antes da conclusão da cobertura. Se várias reformas fundamentais do sistema bismarckiano forem tentadas e pelo menos parcialmente implementadas em estágios iniciais, antes que a cobertura quase total torne-se realidade no período pós-guerra, as instituições pré-existentes de política social da era entreguerras são mais propensas a adaptar-se mais facilmente à estrutura política e econômica geral do regime comunista (leninista).
§44 enuncia as Hipóteses Cinco, Seis e Sete (testadas no Capítulo 3): (H5) O maior enfraquecimento político e econômico e a tentativa de descentralização do Estado leninista no período pós-stalinista provavelmente reforça os padrões (históricos) pré-existentes de elaboração de políticas dentro das diferentes áreas do welfare state e enfraquece as influências “socialistas” (universalistas) mais recentes. (H6) O tipo de adaptação do “núcleo” bismarckiano dos programas de seguro social às realidades do domínio leninista está diretamente vinculado ao desenvolvimento qualitativo e quantitativo de políticas sociais específicas; portanto, combinações variadas de legados institucionais e legados de política social produzem diferentes tipos de política de emergência do seguro social. (H7) O timing, a duração e o sequenciamento dos ciclos de expansão e retrenchment em um dado país provavelmente impacta a evolução e a modernização de todos os principais programas de seguro social sob o domínio comunista.
§45 enuncia a Hipótese Oito (testada no Capítulo 4): A eficácia das políticas sociais e o sucesso das reformas do welfare state empreendidas durante a era pós-comunista (após 1989) provavelmente dependem fortemente da adaptabilidade ou compatibilidade das instituições recém-reestruturadas e das agendas de política social em relação aos legados do passado discutidos acima. Por exemplo, países que preservaram seus blueprints originais do welfare state e mantiveram um alto grau de centralização administrativa no seguro social e na tomada de decisões concentrada provavelmente se tornarão protetores mais eficazes da rede básica de seguridade durante a transição. As mesmas características institucionais, no entanto, também estariam no caminho da implementação de mudanças radicais e/ou das reduções necessárias no escopo e na generosidade do welfare state. Além disso, os padrões históricos de desenvolvimento e/ou crescimento dos programas individuais de seguro social determinariam as trajetórias de reforma desses programas no período pós-comunista.
10 Novo Quadro Teórico para o Estudo da Dependência de Caminho (pp. 50–53)
10.1 Crítica ao modelo de junturas críticas e proposta de framework dinâmico [§46–§48]
§46 retoma o trabalho de Ekiert (1996) e outros estudiosos proeminentes da “dependência de caminho,” que repousa sobre a noção de junturas críticas (critical junctures) que dão origem a processos autorreforçadores, “feedback positivo” ou “increasing returns” (Collier e Collier 1991; Pierson 2000; Mahoney 2002). Essa abordagem usa a “causação histórica” para explicar a ocorrência de trajetórias de desenvolvimento divergentes e resultados de processos originados em condições amplamente similares (Pierson 2003, pp. 195–196). Como Kathleen Thelen aponta, a perspectiva da juntura crítica torna possível compreender melhor a dependência de caminho estudando “diferentes padrões de interação entre processos políticos em curso e [o] efeito [dessas] interações sobre resultados institucionais e outros” (1999, p. 388). Não é suficiente, porém, revelar quais são esses padrões; também é necessário explorar “os mecanismos que traduzem junturas críticas em legados políticos duradouros.”
§47 propõe que, especialmente no caso dos welfare states pós-comunistas, seria insuficiente limitar a análise histórico-institucional a uma simples tipologia de legados e a uma descrição estática de padrões específicos de política. Inglot argumenta que os efeitos combinados da construção (ou reconstrução) do Estado e das emergências de políticas conduzidas por crises são mais importantes do que as “junturas críticas” únicas para moldar trajetórias de desenvolvimento específicas em cada país. Portanto, propõe um modelo teórico novo e mais dinâmico para uma investigação conjunta dos dois tipos de legados históricos e dos mecanismos que continuaram a reproduzir esses legados durante o século de desenvolvimento do welfare state. Embora o modelo seja explicitamente projetado para o estudo da ECE, poderia também ser usado para uma análise comparativa de outros países e regiões com histórias complexas de instabilidade e frequente mudança de regime.
§48 descreve os quatro mecanismos ou tipos de interação representados na Figura 1.3 do original, que reforçam e reproduzem esses legados ao longo do tempo:
10.2 Síntese do modelo e encaminhamento dos capítulos seguintes [§49]
§49 encerra o capítulo sublinhando que a “agência do Estado” está, evidentemente, embutida na estrutura do Estado historicamente determinada sob qualquer regime, como indicado pela linha diagonal pontilhada na Figura 1.3. Nesse estudo, porém, o interesse primário está na interação histórica da agência do Estado com o subconjunto institucional do welfare state, que, de acordo com a definição proposta, abrange vários mecanismos de controle político, estruturas de tomada de decisões e capacidades burocráticas. O capítulo seguinte examina em detalhe o impacto dos legados institucionais, transmitidos principalmente por meio dos dois primeiros mecanismos — sedimentação institucional e reforço ideacional —, concentrando-se na emergência e na transformação histórica das instituições e programas de seguro social e de suas fundações ideacionais na Tchecoslováquia, na Polônia e na Hungria durante o século XX.
11 Argumento Sintético
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v13.0.