Fichamento: Easy and Hard Redistribution: The Political Economy of Welfare State/Social Policys in Latin America
Holland, A. C. & Schneider, B. R. (2017)
Holland, A. C., & Schneider, B. R. (2017). Easy and hard redistribution: The political economy of welfare states in Latin America. Perspectives on Politics, 15(4), 988–1006. https://doi.org/10.1017/S1537592717002122
Última atualização: 2026-04-23 Modelo: Perplexity – Claude Sonnet 4.6 Gerado em: 2026-04-23T21:45:00-03:00
1 Introdução (pp. 988–990)
1.1 O contexto da redução de desigualdade na América Latina nos anos 2000 [§1–§3]
O artigo abre com uma afirmação contundente: a década de 2000 foi provavelmente uma das melhores da história para os pobres na América Latina (§1). O coeficiente de Gini caiu em quase todos os países da região — uma queda média de cinco pontos —, num momento em que essa mesma medida subia em boa parte do mundo. A proporção de extremamente pobres (menos de US$ 2/dia) foi reduzida à metade, de 20,6% para 10,4%. O texto situa esse período como um ponto de inflexão histórico, não apenas em termos estatísticos, mas também como fenômeno político.
Em §2, os autores explicam que grande parte dessa melhora decorreu da expansão da política social governamental. Entre 1990 e 2010, os gastos sociais cresceram em média 6,6% do PIB, chegando a representar quase dois terços de toda a despesa pública. Quase todos os países da região passaram a operar alguma forma de transferência condicionada de renda ou previdência não contributiva, numa “transformação silenciosa” da política social (De La O Torres 2015).
§3 introduz duas explicações concorrentes para esse processo. A primeira é a democratização: a competição eleitoral teria finalmente materializado a pressão redistributiva clássica dos eleitores mais pobres. A segunda é ideológica: a “maré rosa” de governos de esquerda teria comprometido programaticamente a redução da desigualdade. Os autores sinalizam desde já que nenhuma dessas explicações é suficiente — países governados tanto pela esquerda quanto pela direita reduziram a desigualdade e expandiram os gastos sociais, o que exige uma explicação alternativa.
1.2 O problema analítico central e a proposta do artigo [§4–§6]
§4 apresenta o puzzle central do artigo:
Por que a expansão do bem-estar social na América Latina foi tão desigual entre tipos de política — com avanços marcantes em transferências não contributivas, mas estagnação em áreas como previdência contributiva, seguro-desemprego e habitação?
Os autores argumentam em §5 que mais da metade do aumento nos gastos sociais entre 1990 e 2010 (3,5% do PIB) veio de transferências monetárias, a forma mais fácil de expandir o gasto. Gastos em saúde subiram em alguns países, mas caíram em outros (cf. Tabela 1). O sistema contributivo de seguro social — que absorve parcelas substanciais dos orçamentos e ainda exclui a maioria dos trabalhadores — permaneceu praticamente intocado.
Diante disso, §6 anuncia a proposta analítica central: é necessário distinguir entre reformas “fáceis” (easy) e “difíceis” (hard) de redistribuição, associadas a estágios distintos do desenvolvimento do Estado de bem-estar e a coalizões políticas diferentes. Essa distinção é a contribuição conceitual primária do artigo.
2 Easy and Hard Redistribution — Definição Conceitual (pp. 990–992)
2.1 Distinção entre políticas distributivas e redistributivas: a herança de Lowi [§7–§9]
§7 retoma a taxonomia clássica de Theodore Lowi (1964), que distinguiu políticas distributivas de redistributivas com base no impacto sobre classes sociais e no custo político. Políticas distributivas são baratas, fragmentáveis e férteis ao clientelismo; redistributivas envolvem perdedores e ganhadores em conflito aberto, orientadas por princípios ideológicos amplos.
Os autores reconhecem em §8 que a distinção de Lowi confunde duas dimensões distintas: o custo fiscal (baixo/alto) e a lógica de distribuição (discricionária/baseada em regras). A proposta deles é desacoplar essas dimensões para criar dois subtipos de política redistributiva: a fácil e a difícil. Ambas envolvem redistribuição baseada em regras para classes sociais amplas, mas diferem no quanto efetivamente transferem dos ricos para os pobres e no nível de capacidade institucional que exigem.
§9 define com precisão cada subtipo. A redistribuição fácil é fiscalmente barata e institucionalmente simples: consome fração pequena do orçamento, não ameaça recursos de programas existentes ou de beneficiários anteriores, pode ser ofertada a uma classe de beneficiários como um todo, requer capacidade estatal modesta para alcançar um grande número de pessoas de forma não discricionária. Exemplos icônicos são as transferências condicionadas de renda (TCR) e as pensões não contributivas (PNC). Por seu baixo custo, tende a produzir coalizões políticas amplas que atravessam clivagens ideológicas.
2.2 Redistribuição difícil e a analogia com as etapas do ISI [§10–§13]
§10 define a redistribuição difícil como aquela que envolve políticas caras e institucionalmente intensivas: habitação, seguro-desemprego, pensões, e serviços públicos de saúde e educação de qualidade. Dado o custo, uma alocação baseada em regras exige escolher entre beneficiários de um conjunto elegível, remover benefícios de beneficiários anteriores, ou realizar grandes investimentos fiscais. Também demanda maior capacidade estatal para administrar os benefícios. As coalizões que empurram políticas de redistribuição difícil tendem a ser profundas e estreitas: alguns grupos investem pesadamente ou resistem fortemente à política.
§11 introduz a analogia com Hirschman (1968, 1971), que analisou a industrialização por substituição de importações (ISI) como um processo sequencial. A ISI fácil — produção de bens de consumo final — gerou ampla base de apoio. Mas o aprofundamento industrial exigiu rupturas coalicionais com esses mesmos apoiadores. Guillermo O’Donnell (1973) vinculou tais rupturas ao colapso democrático. Os autores paralelos essa dinâmica ao bem-estar social: as etapas fácil e difícil se sucedem aproximadamente no tempo, com desafios de sequenciamento e rupturas de coalizão análogos — sem, contudo, os efeitos de regime teorados por O’Donnell.
§12 ressalta que essa sequência não é determinística: assim como ISI fácil e difícil se sucederam na América Latina mas não nos industrializadores anteriores, a sequência fácil-difícil em bem-estar social é específica às democracias latino-americanas. Há heterogeneidade considerável: países com reformas fáceis incipientes (Peru, Guatemala) ainda têm espaço para expandir, enquanto outros (Chile em habitação, Uruguai em seguro-desemprego) já avançaram em reformas difíceis.
§13 anuncia os dois objetivos do artigo: (1) conceitual — elaborar a tipologia fácil/difícil e suas coalizões características; (2) explicativo — demonstrar que obstáculos coalicionais explicam melhor os padrões de reforma do que competição eleitoral, desindustrialização ou ideologia partidária isoladamente.
3 A Etapa Fácil da Redistribuição (pp. 991–994)
3.1 Contexto histórico: Estados de bem-estar truncados [§14–§16]
§14 contextualiza historicamente: a América Latina desenvolveu seus Estados de bem-estar a partir da incorporação trabalhista no século XX e do modelo ISI. Estudos anteriores demonstraram que esse processo gerou Estados de bem-estar truncados, nos quais os benefícios de seguro social eram restritos a um grupo pequeno de trabalhadores assalariados formais — os “insiders”. O sistema, embora estruturalmente similar ao modelo conservador bismarckiano europeu, teve efeitos muito diferentes num contexto de classe operária industrial muito menor e setor informal muito maior.
§15 aponta as consequências: trabalhadores fora do setor formal — os “outsiders” — ficaram sem seguro social ou benefícios básicos de bem-estar, gerando pouco ou nenhum efeito redistributivo sobre a maioria dos pobres. No século XX, esses sistemas dependiam de coalizão estreita entre classes médias e trabalhadores industriais. A democratização de fins do século XX não produziu automaticamente benefícios para os outsiders; muitos analistas previam resistência dos insiders à mudança.
§16 apresenta a surpresa histórica: as reformas dos anos 2000 enfrentaram menos resistência coalicional do que o esperado. Os autores atribuem isso ao tipo de políticas adotadas — as formas fáceis de redistribuição. Os governos aproveitaram uma fase exuberante que envolveu reformas por superposição (layering) e políticas rasas, que pouco ameaçavam os beneficiários dos sistemas contributivos existentes.
3.2 Transferências e políticas tributárias na fase fácil [§17–§19]
§17 descreve as políticas de transferência da fase fácil como caracterizadas por ampla cobertura e baixo custo. A Tabela 2 do artigo (reproduzida abaixo em versão simplificada) fornece estatísticas descritivas sobre TCRs e PNCs que ilustram essas duas características.
| País | % idosos (PNC) | US\(/mês (PNC) | % do salário mín. (PNC) | % do PIB (PNC) | % domicílios (TCR) | US\)/mês (TCR) | % do PIB (TCR) | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Argentina | 1,4 | 248 | 44 | 0,03 | 21,1 | 162 | 0,49 |
| Bolívia | 100 | 28 | 24 | 1,25 | 40,2 | 5 | 0,23 |
| Brasil | 32,5 | 328 | 101 | 1,16 | 28,2 | 45 | 0,41 |
| Chile | 53,5 | 136 | 36 | 0,55 | 5,9 | 104 | 0,13 |
| Colômbia | 15,6 | 33 | 11 | 0,09 | 23 | 33 | 0,22 |
| Média | 33,4 | 178 | 41 | 0,56 | 22,6 | 64 | 0,37 |
Fonte: Levy e Schady 2013; OIT.
Em §18, os autores ressaltam que, além de TCRs e PNCs, muitos governos expandiram gastos em saúde e educação, que superaram em muito o custo dos novos programas mais baratos. A saúde, em particular, foi identificada como o maior efeito redistributivo em espécie na região, superando programas de transferência direta (Lustig, Pessino e Scott 2014). As TCRs também ganharam importância sistêmica ao vincular os benefícios domiciliares à frequência escolar e a visitas médicas.
§19 trata do lado da receita: as reformas fáceis se apoiaram em impostos indiretos (consumo, exportação, folha de pagamento). A carga tributária média subiu de 12,8% para 18,4% do PIB entre 1990 e 2008, impulsionada também pelo boom das commodities. Porém, pouco desse crescimento veio de impostos de renda progressivos. A arrecadação do imposto de renda na América Latina representava apenas 1,4% do PIB, contra 8,4% nos países desenvolvidos (Mahon, Bergman e Arnson 2015).
3.3 Coalizões políticas na fase fácil: amplitude e baixo custo [§20–§23]
§20 questiona a narrativa de que as reformas fáceis resultaram de mobilização popular ou ascensão da esquerda. Não é o caso: as TCRs começaram em escala pequena no Brasil e no México nos anos 1990, sob governos de centro-direita e partido único, respectivamente. Difundiram-se rapidamente pela região porque agradavam tanto à direita (foco em crianças merecedoras, condicionalidades comportamentais, baixo custo, capital humano) quanto à esquerda (inclusão social). A adoção de TCR não está correlacionada com ideologia partidária — partidos sob pressão competitiva ou em governos divididos as adotaram antes, mas a difusão foi regional.
§21 explica a amplitude coalicional: o custo baixo dos programas sociais significou que eles preservaram — e às vezes expandiram — os benefícios contributivos existentes. Os reformadores enxertaram extensões de baixo custo sobre o sistema existente, sem ameaçar os insiders ou constituintes ricos, enquanto angariavam apoio dos outsiders, uma circunscrição latente, madura para inclusão sob condições de maior competição política. Os programas foram introduzidos durante o boom das commodities, sem exigir novos impostos diretos dos insiders.
§22 reconhece, contudo, que essas políticas geraram controvérsias. O direcionamento aos pobres, a cobertura ampla e a tentativa de eliminar a discrição política as colocaram claramente no campo das políticas redistributivas. Candelaria Garay (2016) demonstrou que essas políticas ainda representaram mudanças significativas, e que a intensa competição política pelos votos dos outsiders foi necessária para que os políticos as estendessem. A fase fácil também exigiu mudanças institucionais — novos sistemas de informação sobre beneficiários e coordenação nacional aprimorada (Diaz-Cayeros, Estévez e Magaloni 2016).
§23 diferencia a explicação coalicional dos autores da explicação alternativa de Carnes e Mares (2014, 2015), baseada em desindustrialização. Segundo essa perspectiva, a desindustrialização teria ampliado o número de trabalhadores precários a favor dos benefícios não contributivos, aproximando os interesses dos insiders dos dos outsiders. Os autores levantam dúvidas teóricas e empíricas: (a) outsiders já eram maioria numérica antes da desindustrialização; (b) os benefícios não contributivos permaneceram tão direcionados à base que dificilmente protegem trabalhadores formais preocupados com perda de emprego; (c) a evidência empírica sobre convergência de preferências causada pela desindustrialização é demasiado limitada.
4 O Esgotamento Potencial da Fase Fácil (pp. 994–996)
4.1 A lentidão pós-2010 e os problemas estruturais [§24–§26]
§24 cita Hirschman (1968, 13) para capturar o momento atual: “Então, de repente, a lua de mel acabou, e as recriminações começaram.” Um coro crescente passou a criticar o sistema de bem-estar construído na fase fácil. O estudo do Banco Mundial citado pelos autores captura a percepção comum: “muitos dos ganhos fáceis já foram alcançados, particularmente em termos de cobertura das populações elegíveis nos maiores países da região” (Cord et al. 2014). A desaceleração na redução de desigualdade desde 2010 coincide com o fim do boom das commodities, mas os autores insistem que a estagnação econômica não é a causa principal do esgotamento — os problemas são mais profundos.
§25 classifica esses problemas em dois grupos: (1) desafios inerentes ao mercado de trabalho, e (2) fragmentação das coalizões políticas. O argumento nuclear do esgotamento, associado sobretudo a Santiago Levy (2008), é que ampliar os benefícios não contributivos incentivará os trabalhadores a permanecer ou migrar para o setor informal. Trabalhadores do setor formal pagam por seus benefícios contributivos indiretamente (via salários menores) ou diretamente (via contribuições sobre a folha). Se os benefícios não contributivos se tornarem mais generosos, mais trabalhadores optarão pelo emprego informal. Essa lógica de substituição parte da visão de que a informalidade pode ser uma escolha econômica racional — de salários mais altos sem contribuições — e não apenas resultado de exclusão do mercado de trabalho.
§26 avalia a evidência empírica sobre esse argumento como preliminar, mas até então confirmadora: a maioria dos estudos mostra que os programas não contributivos aumentaram o emprego informal. Levy e Schady (2013) revisam estudos que mostram aumentos da informalidade na Colômbia, México e especialmente Argentina. A maioria dos estudos sobre o seguro de saúde não contributivo no México (Seguro Popular) encontra redução do emprego formal entre 0,4 e 0,7 ponto percentual. Um achado preocupante é que os efeitos sobre a informalidade foram maiores em países com benefícios mais generosos, como Uruguai e Argentina. No Uruguai, o programa CCT adotado em 2008 está associado a uma queda de 11% no emprego formal.
4.2 Percepções subjetivas e qualidade dos serviços públicos como tensões coalicionais [§27–§28]
§27 observa que mesmo quando os efeitos sobre o mercado de trabalho não são grandes, as percepções subjetivas podem prejudicar as coalizões à medida que os programas se expandem. Benefícios direcionados a quem não paga impostos trabalhistas podem fortalecer a percepção de que os pobres são preguiçosos ou dependentes. Em pesquisa de Holland em Bogotá (2011), 72% dos entrevistados concordaram que programas de assistência social “ensinam os pobres a viver às custas do Estado”. Em pesquisa LAPOP de 2014, 56% dos argentinos concordaram que os beneficiários de assistência social são preguiçosos.
§28 identifica outra tensão coalicional: a baixa qualidade dos serviços públicos. Para programas com condicionalidades (visitas a clínicas de saúde, escolaridade), a esperança era de maior mobilidade intergeracional. Mas dado o baixo nível de qualidade do ensino e do atendimento de saúde, é incerto que os programas alcancem seu objetivo de inserir crianças pobres em empregos melhor remunerados. A baixa qualidade incentiva os que têm recursos a sair do sistema público, enfraquecendo coalizões políticas em favor de melhorias continuadas.
4.3 Desafios estruturais: dados descritivos [§29–§30]
§29 apresenta a Tabela 3 do artigo, com estatísticas descritivas que ilustram os desafios de continuar a redistribuir via políticas da fase fácil:
| País | Redistribuição absoluta (%) | Informalidade (% trabalhadores) | Anos de contribuição para pensão | Impostos s/ renda (% PIB) | Ranking PISA (de 71 países) |
|---|---|---|---|---|---|
| Argentina | 3,7 | 40 | 30 | 2,6 | 65 |
| Brasil | 7,7 | 45 | 15 | 3,6 | 64 |
| Chile | 2,4 | 32 | Contribuição definida | 1,3 | 57 |
| Colômbia | 2,0 | 60 | 25 | 1,1 | 68 |
| Uruguai | 8,4 | 35 | 30 | 3,4 | 61 |
| América Latina | 3,7 | 53 | 21 | 1,9 | 63 |
Fontes: Solt 2014; SEDLAC; Mahon, Bergman e Arnson 2015; OCDE 2014.
Em média, tributos e transferências reduzem o Gini em 18 pontos na Europa e América do Norte, mas apenas 3 pontos na América Latina. A informalidade permanece teimosamente alta. A “armadilha do donut” é ilustrada: as contribuições exigidas para obter pensão pelo sistema contributivo são substanciais (média de 21 anos), mas as pensões não contributivas só entram em vigor para quem tem renda e ativos muito limitados — deixando a classe baixa-média sem cobertura adequada de nenhum dos dois sistemas.
§30 aponta que os países diferem quanto à proximidade do esgotamento: Brasil e Uruguai estão mais próximos, dada a maior cobertura e generosidade. O artigo então transita para os obstáculos à redistribuição difícil.
5 Desafios ao Aprofundamento da Redistribuição (pp. 996–1000)
5.1 O argumento da coalizão oca e as clivagens insider-outsider [§31–§34]
§31 abre a seção com a afirmação de que o aprofundamento da redistribuição não é inevitável nem segue uma lógica de mercado como no ISI. Contudo, os incentivos para tentar a fase difícil aumentam com o sucesso da fase fácil e os compromissos partidários. Para reformadores que queiram continuar reduzindo a desigualdade, mais do mesmo não basta: é preciso reformar o sistema contributivo, melhorar a qualidade dos benefícios e estender-se a áreas negligenciadas — seguro-desemprego, habitação, saúde e educação de qualidade.
§32 apresenta o argumento sobre obstáculos coalicionais. A sabedoria convencional é que a política redistributiva cria conflito entre ganhadores e perdedores. De fato, os mercados de trabalho segmentados da América Latina criam tensões em que trabalhadores protegidos e desprotegidos têm interesses opostos. Mas o argumento mais novo dos autores é que os desafios ao aprofundamento do bem-estar muitas vezes decorrem menos de desacordo entre grupos e mais de uma falta de apoio — de baixo ou de cima. Os autores chamam isso de “esvaziamento de coalizão” (coalition hollowing).
§33 descreve as duas variantes do esvaziamento de coalizão. A primeira ocorre de baixo: potenciais beneficiários de baixa renda oferecem apoio fraco a extensões de políticas, em parte porque legados de trabalho informal e substitutos de bem-estar informais enfraqueceram seu interesse em certos tipos de política redistributiva. A segunda ocorre de cima: grupos mais próximos ao meio e ao topo da distribuição de renda optam por sair do sistema público de serviços, diluindo a coalizão em favor de maior gasto e reformas institucionais.
§34 delineia os dois estudos de caso escolhidos para ilustrar esses desafios: (1) seguro-desemprego no Chile — clivagem insider-outsider clássica; (2) política habitacional na Colômbia — esvaziamento de coalizão por dependência de trajetória de bem-estar informal. Os autores encerram com uma nota sobre educação e saúde, mostrando que o esvaziamento coalicional ocorre também pelo abandono da classe média dos sistemas públicos.
5.2 Seguro-desemprego no Chile: clivagem insider-outsider [§35–§40]
§35 contextualiza o seguro-desemprego (SD) nos países avançados: ele é componente central dos modelos de redistribuição, alocado no núcleo das teorias de gasto redistributivo (Moene e Wallerstein 2001). Na América Latina, o SD está muito aquém: a Figura 1 do artigo mostra que 92% dos trabalhadores desempregados na América Latina não recebem benefícios de desemprego, contra 49% nas economias avançadas. Fora o Brasil, os países latino-americanos se agrupam no quadrante inferior esquerdo — SD limitado e baixo nível geral de redistribuição.
§36 analisa os obstáculos institucionais ao SD na América Latina. Do lado burocrático: é difícil determinar quem está “realmente” desempregado em países com grande setor informal — a experiência pioneira do Brasil é reveladora: mais da metade dos beneficiários do SD brasileiro foram encontrados trabalhando, majoritariamente de forma informal, enquanto recebiam benefícios, e o SD acelerou já alto nível de rotatividade (Chahad 2009; Camargo 2009). Do lado empresarial: embora as empresas pudessem se beneficiar da substituição do SD pelo atual sistema de indenização por demissão (severance pay), muitas preferem a flexibilidade informal que o fraco enforcement das regras de indenização permite.
§37 examina a divisão entre trabalhadores formais. Os do setor formal com empregos estáveis têm um substituto efetivo para o SD na forma do FGTS ou equivalentes, e lutaram para preservar esses benefícios. Trabalhadores informais e precários parecem ser os maiores potenciais beneficiários de um sistema de SD, mas os programas de SD são pouco atraentes para trabalhadores que circulam por contratos de curto prazo, pois podem não cumprir os períodos mínimos de contribuição e enfrentam riscos de desemprego recorrentes. A permanência média no emprego na América Latina é de apenas três anos, contra sete ou mais na maioria das economias europeias (Schneider e Karcher 2010).
§38 narra o caso chileno com detalhe. O presidente Ricardo Lagos (2000–2006), da Concertación de esquerda, moveu-se cedo em seu mandato para cumprir sua promessa de campanha de implementar o SD. Havia razões ideológicas e estratégicas: a crise econômica asiática criara demanda forte por assistência ao desemprego, e a esquerda esperava atrair o segmento de rápido crescimento de trabalhadores sem contratos estáveis ou proteção de indenização. Os dados da mineradora estatal Codelco ilustram a mudança: em 1982, havia 187 funcionários permanentes para cada subcontratado; em 2006, havia dois subcontratados para cada permanente.
§39 detalha os obstáculos coalicionais concretos. Os insiders se recusaram a abrir mão do sistema de indenização. Quando o governo apresentou evidências de que apenas 5% dos trabalhadores no Chile se beneficiavam do sistema de indenização e que as empresas demitiam para evitar pagá-la, o presidente da principal confederação sindical chilena, Arturo Martínez, insistiu que o esquema de SD não poderia deixar a minoria de trabalhadores protegidos em situação pior. Legisladores da Concertación, aliados ao movimento sindical, recusaram-se a eliminar o sistema de indenização.
§40 descreve o resultado: a esquerda propôs um sistema híbrido que combinava contas de poupança individuais e um “fundo de solidaridade” com o sistema existente. Para reduzir os custos, o nível de proteção do SD foi diminuído. A cobertura foi limitada a trabalhadores com contratos fixos ou indefinidos capazes de fazer 12 contribuições mensais para ter direito a um mês de benefícios. Os outsiders tiveram pouca influência sobre a política. O resultado foi um programa de SD pequeno e truncado, cobrindo apenas um em quatro trabalhadores assalariados desempregados. Como conclui Kirsten Sehnbruch (2006): “Quanto mais precário é o emprego, menos provável que ele seja coberto pelo seguro-desemprego.”
5.3 Política habitacional na Colômbia: esvaziamento de coalizão por bem-estar informal [§41–§46]
§41 abre com o legado das políticas de bem-estar informal: para a maior parte do século XX, os pobres esperavam e recebiam pouco dos Estados de bem-estar latino-americanos. Em vez disso, recebiam serviços básicos por meio de tolerância a violações legais (forbearance) — ocupações ilegais de terra, vendedores ambulantes, furto de serviços como água e eletricidade —, além de clientelismo. O efeito feedback dessas políticas informais foi desviar a atenção dos pobres de possíveis expansões das políticas de bem-estar tradicionais para expectativas de continuidade das políticas de tolerância e legalização.
§42 contextualiza habitação como área-chave para observar essas dinâmicas. Habitação é o maior item orçamentário para a maioria das famílias. Em economias avançadas, os governos intervêm para torná-la acessível via subsídios de aluguel, subsídios hipotecários e provisão estatal direta. Na América Latina, o déficit habitacional é enorme: 37% dos domicílios, majoritariamente entre os mais pobres, enfrentam escassez de moradia (Bouillon 2012). Contudo, com poucas exceções, habitação foi a única área de gasto social que encolheu durante a fase fácil dos anos 2000, permanecendo focada em famílias de renda média.
§43 explica como a dependência de mercados habitacionais informais altera a demanda dos grupos de baixa renda. Uma vez que parcelas significativas de eleitores obtiveram moradia por ocupação, eles passam a preferir maior gasto em políticas que melhorem suas moradias informais existentes. Nos anos 1990 e 2000, muitos governos latino-americanos concentraram seus programas “habitacionais” na concessão de títulos de propriedade, infraestrutura básica e créditos de construção para assentamentos informais. Programas de habitação de interesse social eram pequenos. O modelo de “planejamento ex-post” — em que as autoridades reconhecem ocupações que já ocorreram — tornou-se dominante.
§44 narra o caso colombiano. A Colômbia é um caso ideal por ter incorporado o direito à moradia em sua Constituição de 1991 e ter mais de seis milhões de deslocados internos por conflito armado. Apesar das enormes necessidades habitacionais, os governos se concentraram na melhoria de assentamentos informais e lutaram para construir coalizões políticas em favor de nova construção habitacional. A pressão para investir em habitação pública veio da Corte Constitucional, não de mobilização social ou de partidos de esquerda.
§45 examina as tentativas dos presidentes colombianos. Álvaro Uribe (2002–2010), populista de direita, favoreceu a construção massiva de habitação para o crescimento econômico e para “criar um país de proprietários”. Contudo, a política habitacional seguiu o modelo de subsídio à demanda, em que o governo fornecia crédito que as famílias combinavam com poupança própria e hipotecas comerciais. Menos da metade das famílias colombianas tem capacidade de poupança, e 70% dos trabalhadores não têm acesso ao mercado hipotecário comercial devido a rendas instáveis ou informais — portanto, a maioria dos subsídios à demanda foi subutilizada. O sucessor de Uribe, Juan Manuel Santos (2010–2018), reconheceu o problema e distribuiu 100.000 casas gratuitamente, mas empresas construtoras reclamaram que não conseguiam construir pelos preços pagos pelo governo, e os beneficiários protestaram contra a qualidade e a falta de serviços acompanhantes.
§46 conclui que áreas “difíceis” como habitação, que exigem grandes gastos e mudanças em padrões anteriores, tensionam as coalizões políticas. O que tem sido menos reconhecido é que os próprios pobres tendem a ser céticos quanto à capacidade do Estado de atender suas necessidades habitacionais: domicílios pobres que já obtiveram terra por ocupação informal preferem que o governo regularize e melhore suas propriedades existentes; os que não têm terra duvidam que acessarão as poucas unidades que os programas fornecem.
5.4 Esvaziamento de coalizão por saída da classe média: saúde e educação [§47–§49]
§47 aponta que dinâmicas similares de esvaziamento de coalizão são evidentes em torno de serviços públicos como educação e saúde. Grupos de renda média e alta — que seriam a circunscrição natural para melhoria dos serviços estatais — não exerceram pressão sistemática por reforma. Devido à baixa qualidade dos serviços públicos, muitas famílias mais ricas saíram dos sistemas públicos de saúde e educação. Cerca de 40% da classe média da região optou por escolas privadas (Larrañaga e Rodríguez 2014). No Brasil, enquanto o gasto público total em saúde triplicou nos anos 1990 e 2000, o número de pessoas cobertas por seguro de saúde privado cresceu mais de 40% — de 31 milhões em 2000 para 44 milhões em 2010.
§48 caracteriza o desafio inter-relacionado: melhorar a qualidade e trazer de volta os grupos mais ricos para uma coalizão que apoia e exige serviços de alta qualidade. Reformas que melhoram a qualidade são difíceis porque exigem longos horizontes temporais, investimentos em burocracia mais forte e, em alguns casos, reformas que conflitam com grupos de interesse poderosos, como sindicatos de professores. Fora de protestos excepcionais — como os que eclodiram em educação no Chile em 2011 e no Brasil em 2013 — a demanda coletiva por serviços públicos de qualidade tem sido fraca. Merilee Grindle (2004), em revisão de doze episódios de reforma educacional nos anos 1990, encontrou poucas evidências de apoio de empresas, pais ou outros grupos da sociedade civil.
§49 explicita o mecanismo: a baixa qualidade dos serviços pode destruir coalizões políticas mais amplas em favor do financiamento de maiores gastos sociais via um sistema tributário financiado em grande parte pelos setores mais ricos. Famílias de classe alta e média são pouco propensas a querer “pagar duas vezes” — uma vez privadamente para suas famílias e outra via impostos para outros. Como Huber e Stephens (2012, 43) colocam: “altos níveis de gasto privado em saúde e educação em alguns países… tornaram os grupos de alta renda muito resistentes a aumentos de impostos para melhorar o sistema público.” De fato, dois terços dos latino-americanos acham que os governos deveriam fazer mais com os recursos existentes e se recusam a pagar mais impostos para melhorar a educação (LAPOP 2014).
6 Conclusões: Um Viés para a Esperança? (pp. 1000–1002)
6.1 Síntese do argumento e perspectivas [§50–§53]
§50 retoma as duas perspectivas concorrentes que o artigo dialoga. A perspectiva da competição eleitoral sugere que os governos continuarão a estender políticas de bem-estar aos outsiders enquanto precisarem de seus votos. A perspectiva ideológica teme que o pêndulo político rumo à direita nos anos 2010 empurre o aprofundamento da política social para fora da agenda. O artigo, em contraste, sublinha as diferenças importantes entre tipos de política.
§51 apresenta a conclusão central: os anos 2000 mostraram que a extensão dos primeiros benefícios não contributivos por TCRs e PNCs foi popular e eleitoralmente benéfica. Essas políticas estão suficientemente enraizadas entre os beneficiários que poucos políticos, da esquerda à direita, podem revogar. Contudo, as extensões de política deixaram o sistema de seguro social contributivo praticamente intocado e outras políticas sociais importantes subdesenvolvidas. Teorias centradas em competição eleitoral e mudanças no mercado de trabalho têm dificuldade em explicar por que a maioria dos trabalhadores permanece excluída de benefícios muito mais caros, como seguro-desemprego e habitação acessível.
§52 situa a contribuição do artigo em relação à literatura sobre dualizações nos países da OCDE (Emmenegger et al. 2012; Häusermann 2010). Naqueles países, a linha divisória não é entre os setores informal e formal, mas entre trabalhadores com contratos por prazo indeterminado e aqueles com contratos “atípicos”. O status formal de todos os trabalhadores tornou mais fácil para alguns governos ajustar as políticas de bem-estar para mitigar os efeitos polarizantes da segmentação do mercado de trabalho. Na América Latina, superar a divisão formal-informal é mais desafiador, especialmente dado o histórico da região de vincular benefícios ao status trabalhista. Além disso, soluções de bem-estar informal e serviços públicos de baixa qualidade reduziram a pressão por reforma.
§53 conclui com um “viés para a esperança” hirschmaniano. Dinâmicas desencadeadas na fase fácil podem ainda catalisar coalizões para expandir e transformar políticas na América Latina. Uma questão-chave é se os políticos conseguem alavancar o “crescimento desequilibrado” dos Estados de bem-estar para construir “encadeamentos para trás” (backward linkages) com o sistema contributivo e os serviços públicos. As clivagens do mercado de trabalho impedem algumas das alianças horizontais e interclasses mais simples que moldaram os Estados de bem-estar na Europa, mas também podem criar oportunidades para empreendedores políticos — inclusive à direita ou sob pressão de tribunais — para construir coalizões novas. O artigo encerra com a pergunta em aberto: a onda inicial de inclusão de outsiders na América Latina transformou as demandas populares e o engajamento político suficientemente para que grupos recém-incluídos pressionem por benefícios maiores e maior paridade entre sistemas contributivo e não contributivo.
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v13.0.