Fichamento: Social Investment

Garritzmann, Häusermann e Palier (2021)

Annotated Bibliography
Welfare State/Social Policy
Political Economy
Social Investment
Author

Tales Mançano

Published

April 23, 2026

Garritzmann, J. L., Häusermann, S., & Palier, B. (2021). Social investment. In D. Béland, S. Leibfried, & K. J. Morgan (Eds.), The Oxford Handbook of the Welfare State. Oxford University Press.

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Última atualização: 2026-04-23 Modelo: Claude 3.5 Sonnet (2024-10-22) Gerado em: 2026-04-23T14:00:00-03:00

1 Introdução (pp. 1–2)

1.1 Desafios pós-industriais e a proposta do investimento social [§1–§4]

Os welfare states ao redor do globo enfrentam desafios decorrentes da transição de economias industriais para economias do conhecimento pós-industriais. As sociedades pós-industriais testemunharam, há pelo menos duas décadas, o surgimento de “novos riscos sociais” (Bonoli 2007; Esping-Andersen 1999), como monoparentalidade, desemprego estrutural juvenil, pobreza laboral, obsolescência de habilidades e dificuldades de conciliação entre trabalho e família. A desindustrialização, globalização, envelhecimento populacional, mudança tecnológica, automação e as transformações do capitalismo intensificaram esses desafios. O welfare state tradicional, concebido como resposta à industrialização, mostra-se crescentemente inadequado para enfrentar essas novas demandas, pois compensar cidadãos por perdas de renda ou no mercado de trabalho não é mais suficiente para prover proteção social e inclusão ao longo do curso de vida.

O “investimento social” foi proposto por especialistas, formuladores de políticas e burocratas como um remédio potencial para esses novos riscos sociais (Esping-Andersen et al. 2002; Hemerijck 2017; Morel et al. 2012) e para os desafios de desenvolver políticas sociais bem-sucedidas em economias do conhecimento. A ideia central é focar a política social nas habilidades e capacidades humanas para “preparar” os cidadãos ex ante para os mercados de trabalho intensivos em habilidades, em vez de “reparar” perdas potenciais de emprego ex post com políticas compensatórias tradicionais.

Investimentos sociais são definidos como políticas que visam criar, preservar ou mobilizar habilidades e capacidades humanas. Exemplos incluem políticas de educação e cuidado na primeira infância (ECEC), educação e aprendizagem ao longo da vida, políticas ativas de mercado de trabalho focadas em habilidades, políticas familiares que facilitam a conciliação trabalho-família e transferências condicionais de renda focadas em habilidades. Uma característica definidora é que os investimentos sociais perseguem simultaneamente objetivos econômicos e sociais: fornecem uma força de trabalho qualificada, contribuem para baixos níveis de desemprego (juvenil) e para um crescimento econômico sustentável, inclusivo e amigável ao emprego, ao mesmo tempo que abordam pobreza, desigualdade e coesão social.

As políticas de investimento social apresentam muitas variantes e têm sido objeto de ampla discussão normativa. Após introduzir algumas dessas discussões e modelos proeminentes de investimento social na próxima seção, o capítulo mapeia o grau em que países ao redor do globo desenvolveram políticas de investimento social e as formas que estas assumiram. Em seguida, discute os efeitos socioeconômicos dos investimentos sociais, bem como sua política (explicações para as diferenças entre países). A seção final aponta para uma série de direções para pesquisas futuras.

2 Três modelos comuns de investimento social (pp. 2–4)

2.1 Dois modelos iniciais: anglo-saxão e escandinavo [§5–§7]

O que é investimento social? Além do núcleo central — políticas sociais centradas em habilidades e capacidades humanas com objetivos econômicos e sociais —, a literatura existente oferece muitas definições. A literatura inicial que traça a evolução do conceito identificou duas variantes: uma versão “anglo-saxã” e uma “escandinava” (Jenson 2010; Morel et al. 2012). Na tradição escandinava, que remonta à abordagem produtivista do welfare state na Suécia dos anos 1930, os investimentos sociais são conceituados como complementares às políticas compensatórias. Investimentos sociais preventivos que permitem aos cidadãos participar do mercado de trabalho (como ECEC ou políticas ativas focadas em habilidades) devem funcionar em conjunto com políticas compensatórias que amparam falhas e perdas no mercado de trabalho (como benefícios de desemprego) (Esping-Andersen et al. 2002). Na tradição anglo-saxã, em contraste, os investimentos sociais são conceituados como substitutos das políticas compensatórias tradicionais. O sociólogo e conselheiro de Tony Blair, Anthony Giddens (1998), propôs uma reconceituação da política social, afastando-se da compensação social em direção à educação e habilidades (resultando no famoso slogan do New Labour: “Education, education, education”). Dessa forma, a renda da proteção social deveria ser (parcialmente) substituída pela renda de mercado. Nessa compreensão, os investimentos sociais também visam “ativar” beneficiários por “reforço negativo” (Bonoli 2010), ou seja, reduzindo políticas compensatórias e oferecendo reciclagem profissional e programas públicos de emprego. A literatura que se refere a essa compreensão anglo-saxã frequentemente tratou o investimento social como um mero eufemismo para a mercantilização e mercadificação “neoliberais”.

Muitos estudiosos discutiram qual dessas compreensões é, e deveria ser, o entendimento “verdadeiro” do investimento social. Os autores argumentam que a discussão acadêmica felizmente avançou além dessa distinção: a pura mercantilização não pode ser vista como investimento social, pois não há investimento (em habilidades ou capacidades) sendo feito e, portanto, não há busca de inclusão social. No entanto, o pacote de políticas “escandinavo” precisa de maior distinção analítica para identificar seus elementos focados em investimento de forma mais específica.

2.2 Abordagem de Hemerijck: funções de stock, flow e buffer [§8]

Em uma abordagem proeminente mais recente, Hemerijck (2017) distingue três funções do investimento social: “stock” (estoque), “flow” (fluxo) e “buffer” (amortecedor). Segundo Hemerijck, os investimentos sociais visam “aumentar a qualidade do ‘estoque’ de capital humano e capacidades ao longo do curso de vida”, “facilitar o ‘fluxo’ de transições contemporâneas no mercado de trabalho e no curso de vida” e “manter fortes redes de segurança universais de renda mínima como ‘amortecedores’ de proteção de renda e estabilização econômica em sociedades que envelhecem” (Hemerijck 2017: 19). Hemerijck posiciona-se claramente na tradição escandinava abrangente. O mérito dessa abordagem é enfatizar a grande variedade de políticas e funções que o investimento social pode cumprir. Ao mesmo tempo, o ponto fraco é que se torna difícil ver quais políticas sociais não deveriam ser entendidas como investimento social, pois praticamente toda política social pode ser reinterpretada como tal.

2.3 Definição proposta pelos autores: objetivos, funções e perfis distributivos [§9–§13]

Os autores propuseram uma terceira definição, mais clara (Garritzmann et al. 2017), que ajuda a manter o conceito analiticamente distinto das políticas sociais compensatórias. Elaborando sobre Morel et al. (2012), eles consideram útil pensar nos investimentos sociais primariamente em termos de seus objetivos e funções — e apenas subsequentemente em termos de políticas particulares. Abstraem-se deliberadamente de uma definição baseada em políticas, porque muitas (senão todas) políticas sociais podem incluir elementos de investimento social, mas muitas claramente não o fazem.

Em termos de objetivos, o investimento social visa preparar, apoiar e equipar os indivíduos de modo a aumentar sua chance de se sustentarem na economia (notadamente por meio do emprego) e reduzir seus riscos de perda de renda e pobreza. Investimentos sociais são, por definição, orientados para o futuro: investimentos no tempo t devem render retorno individual e societal no tempo t+1. Além disso, busca cumprir objetivos sociais e econômicos. Economicamente, visam crescimento sustentável, produtividade, mercados de trabalho qualificados, baixo desemprego (juvenil) e inovação. Socialmente, visam aliviar a pobreza e seus riscos (também intergeracionalmente), combater diferentes tipos de desigualdades (gênero, gerações, renda, dualização do mercado de trabalho) e contribuir para a coesão social, desenvolvimento humano e bem-estar social.

Em termos de funções, os investimentos sociais criam, mobilizam e preservam habilidades e capacidades humanas. Políticas de investimento social podem referir-se à criação (investimento em capacidades e habilidades, e.g., educação infantil ou reciclagem de trabalhadores com habilidades obsoletas); à mobilização (investimento na mobilização do capital humano para participação no mercado de trabalho, e.g., facilitando a (re)entrada no mercado de trabalho e o equilíbrio trabalho-vida); e à preservação (investimento na preservação e melhoria de habilidades e capacidades para lidar melhor com eventos e transições críticas da vida).

Note

Muitas políticas podem conter aspectos de investimento social: ECEC, políticas educacionais, aprendizagem ao longo da vida, políticas ativas focadas em habilidades, políticas familiares que facilitam a conciliação. Outras áreas também podem se qualificar, como políticas preventivas de saúde, habitação, deficiência e transferências condicionais de renda orientadas para habilidades.

Dentro da família de políticas de investimento social assim definidas, os autores diferenciam diferentes tipos de políticas de investimento social com base em seu perfil distributivo, distinguindo entre políticas de investimento social “inclusivas”, “estratificadas” e “focalizadas” (targeted) (Garritzmann et al. forthcoming a, forthcoming b). Essa diferenciação permite uma perspectiva analítica e positiva (em vez de normativa) sobre o investimento social e contribui para a “normalização” da pesquisa sobre investimento social, isto é, sua integração ao cânone de outputs e outcomes que a pesquisa sobre welfare state tem conseguido teorizar e explicar por muito tempo. Em vez de falar de investimento social no singular como um bloco homogêneo, deve-se distinguir diferentes tipos de políticas de investimento social, prestando particular atenção aos seus perfis distributivos e funções.

3 A difusão diferenciada do investimento social entre países e ao longo do tempo (pp. 4–9)

3.1 Avaliação quantitativa do esforço de investimento social [§14–§22]

Até que ponto os países ao redor do globo desenvolveram políticas de investimento social? Que tipos implementaram? Responder a essas perguntas é difícil, pois faltam boas medidas comparativas do esforço de investimento social (frequentemente mais baseado em serviços do que em transferências). A situação dos dados é pior do que para políticas compensatórias. No entanto, existem vários estudos pelo menos para a Europa Ocidental e países da OCDE. Geralmente, analisam despesas públicas (e.g., de Deken 2013; Kuitto 2016; Nikolai 2012; Ronchi 2016), mas alguns também oferecem descrições detalhadas das políticas adotadas (e.g., Bouget et al. 2015). Menos informações comparativas estão disponíveis para países fora da amostra da OCDE.

Como resumo aproximado dos padrões de gastos e perfil, a Figura 11.1 utiliza dados de despesas públicas e plota os gastos públicos em investimento social (definido como todos os gastos em educação, políticas ativas de mercado de trabalho e famílias) contra os gastos em compensação social (pensões e benefícios de desemprego), ambos como proporção do PIB. A desvantagem dos dados de despesas é que olhar apenas para gastos não informa muito sobre as diferentes políticas, seus respectivos perfis distributivos e pacotes de políticas. Tratar categorias inteiras de gastos como “investimento social” ou “compensação social” envolve muitas suposições e só pode servir como proxy aproximada. Fraquezas adicionais referem-se ao período recente e às limitações geográficas da disponibilidade de dados. No entanto, os dados são valiosos como primeira aproximação, pois mostram o posicionamento e agrupamento dos países.

A Figura 11.1 mostra que as economias avançadas diferem notavelmente em relação ao seu foco em investimento e compensação. Países acima da linha diagonal gastam mais em investimento social do que em compensação: todos os países nórdicos e anglo-saxões priorizam investimentos sobre compensação, enquanto todos os países continentais, do Leste e do Sul da Europa e da América Latina avançada priorizam compensação sobre investimentos (com exceção de Luxemburgo).

Uma análise mais detalhada revela quatro constelações:

  1. Alto investimento e alta compensação (canto superior direito): países nórdicos, Bélgica, França, Áustria. Assemelha-se à compreensão escandinava de investimentos e compensação se complementando.
  2. Alto investimento e compensação abaixo da média (canto superior esquerdo): Reino Unido, Nova Zelândia, Irlanda, Luxemburgo, Islândia, Noruega. Mais próximo do modelo anglo-saxão da “Terceira Via”.
  3. Baixo investimento e alta compensação (canto inferior direito): Itália (exemplo ideal-típico), outros países do sul da Europa, Alemanha, Suíça, Japão, Eslovênia e a maioria dos países avançados da América Latina.
  4. Baixo investimento e baixa compensação (canto inferior esquerdo): América do Norte, Chile, Costa Rica, México, Israel, Países Baixos e vários países do Grupo de Visegrad.
Tip

Esse agrupamento se assemelha, em certa medida, às características dos regimes de welfare state (Esping-Andersen 1990), mas também revela variações importantes e interessantes que merecem atenção adicional.

3.2 Avaliação qualitativa detalhada: dez clusters regionais [§23–§32]

Uma visão qualitativa aprofundada permite um olhar mais detalhado sobre os tipos de políticas de investimento social estabelecidas ao redor do globo. Os autores identificam dez clusters regionais com base em material de mais de cinquenta especialistas:

1. Europa nórdica: Pioneiros e “fundadores” de uma estratégia de investimento social inclusiva. Desenvolveram políticas muito cedo (desde os anos 1930) em estilo inclusivo. Oferecem uma gama de serviços universais de investimento social — de ECEC a políticas ativas e aprendizagem ao longo da vida — que funcionam em conjunto com políticas compensatórias. Recentemente desafiados por partidos populistas de direita radical, mas a abordagem inclusiva permaneceu sólida.

2. Europa continental: Tradicionalmente focada em um modelo baseado em seguros, com ênfase compensatória. Investimentos sociais permaneceram subdesenvolvidos. Recentemente, no entanto, vários países começaram a desenvolver investimentos sociais, particularmente expandindo ECEC e reformando políticas familiares (Häusermann 2018). Diferentemente da Escandinávia, as políticas resultantes dificilmente são inclusivas, mas sim estratificadas em benefício das (novas) classes médias, contribuindo para o chamado “Efeito Mateus” (Bonoli et al. 2017).

3. Europa meridional: Investimentos sociais permanecem geralmente subdesenvolvidos, com política social focada em compensação (especialmente de pensionistas e insiders do mercado de trabalho), enquanto o cuidado infantil continua sendo tarefa familiar. A Itália é o exemplo ideal-típico. Algumas mudanças recentes ocorreram (mais na Espanha), mas muitas tentativas de reforma foram revertidas durante a Grande Recessão (León et al. 2019).

4. Países bálticos (Estônia, Letônia, Lituânia): Desde os anos 1990, estabeleceram um caminho em direção ao capitalismo intensivo em conhecimento e habilidades. Por fim, assumiram uma direção de investimento social parcial: investimentos consideráveis na criação de habilidades, mas a ativação assume um caráter mais “workfare”. Desenvolveram algumas políticas inclusivas de pré-escola e esquemas generosos de licença parental.

5. Países do Grupo de Visegrad (Polônia, Hungria, República Tcheca, Eslováquia): Política social permanece fortemente focada em compensação, particularmente de insiders do mercado de trabalho no setor manufatureiro. Investimentos sociais são mesmo contrabalançados, pois a compensação promove familialismo e dualização. As poucas expansões — especialmente em políticas ativas de mercado de trabalho — podem ser rastreadas até o envolvimento do Fundo Social Europeu e têm pouco apoio doméstico (Szelewa e Polakowski forthcoming).

6. América do Norte (com exceção de Quebec, mais inclusivo): Estados historicamente investiram consideravelmente — e mais cedo do que outros países — em educação primária, secundária e (parcialmente) superior; todas as outras áreas de investimento social permaneceram subdesenvolvidas. ECEC pública está entre as mais baixas da OCDE, esquemas de licença parental são ausentes ou pouco generosos, e políticas ativas oferecem apenas oportunidades de curto prazo. Investimentos privados em habilidades são consideráveis.

7. América Latina economicamente avançada (Brasil, Chile, Argentina, Costa Rica, Uruguai, México): Expansão do investimento social nas últimas duas a três décadas, principalmente em criação de habilidades (educação pós-secundária acadêmica e vocacional), programas de transferências condicionais de renda (que oferecem dinheiro sob condições como frequência escolar e check-ups de saúde) e, mais recentemente, ECEC. A maioria dessas políticas tem forma focalizada, mas há instâncias de programas universais.

8. América Latina economicamente menos avançada: Implementação de programas de investimento social é mais fortemente dificultada por problemas de capacidade estatal, falta de provisão de serviços e clientelismo.

9. Nordeste Asiático (Japão, Coreia, Taiwan): Tradicionalmente welfare states desenvolvimentistas (ou produtivistas), subordinando a política social a objetivos econômicos. As atuais políticas de investimento social estão nessa tradição. Gastos públicos com bem-estar permanecem limitados, mas investimentos sociais foram recentemente expandidos (primeiro na Coreia, depois nos outros dois), com o principal objetivo de mobilizar o emprego feminino em um contexto de rápido envelhecimento da sociedade. O foco está em políticas de cuidado infantil e licença parental muito mais do que em políticas ativas e de treinamento.

10. Países de baixa e média renda menos desenvolvidos (especialmente no Sudeste Asiático e África): Políticas sociais expandiram-se, mas permanecem focadas no alívio da pobreza e na sustentação do crescimento econômico, em vez de investimento social. Governos de esquerda, crescimento econômico e desenvolvimento estrutural (terciarização) são correlatos de uma orientação de investimento da assistência social aumentada (Barrientos forthcoming).

4 O investimento social funciona? Efeitos dos investimentos sociais (pp. 9–10)

4.1 Promessas e críticas [§33–§38]

Proponentes da agenda de investimento social (Esping-Andersen et al. 2002; Hemerijck 2017) elogiam e anunciam os investimentos sociais por seus retornos econômicos e sociais positivos, tanto no nível do país quanto do indivíduo. Argumenta-se que aumentam simultaneamente o crescimento, aliviam a pobreza e as desigualdades, sustêm a fertilidade, aumentam as oportunidades de emprego e a qualidade dos empregos, e contribuem para o bem-estar econômico e social dos cidadãos.

Críticos objetam que isso pode ser verdade em teoria e até intenção, mas que na prática os investimentos sociais muitas vezes não correspondem a essas promessas (Nolan 2013). Cantillon e Van Lancker (2013), por exemplo, argumentaram que os investimentos sociais frequentemente não beneficiam os mais precários (i.e., famílias pobres sem trabalho e seus filhos), mas são usados pelas classes médias (educadas). Argumentos semelhantes foram feitos para o ensino superior (Fernandez e Rogerson 1995). Esse chamado “Efeito Mateus” poderia, portanto, contribuir para as desigualdades em vez de aliviá-las.

Important

Os autores argumentam que essa conclusão ignora que, como qualquer outra política pública (social), os efeitos econômicos, sociais e políticos dos investimentos sociais dependem do desenho institucional das respectivas políticas, de sua implementação e da capacidade e vontade dos cidadãos de acessá-las e usá-las.

Três exemplos ilustram que os efeitos distributivos precisam ser estudados empiricamente: Heckman (2006) mostrou que investir em ECEC de alta qualidade tem efeitos benéficos sociais e econômicos de longo prazo. Card et al. (2018) encontraram, em uma grande meta-análise microeconométrica de políticas ativas de mercado de trabalho (ALMPs), que estas têm efeitos mais favoráveis no longo prazo do que no curto prazo e que os efeitos diferem entre programas (ALMPs orientadas para habilidades são as mais bem-sucedidas). Rawlings e Rubio (2005) revisaram efeitos de programas de transferências condicionais de renda em vários resultados, como desempenho educacional, saúde, nutrição e consumo, revelando vários efeitos positivos, mas também mostrando que os efeitos são condicionais ao desenho da política e aos processos de implementação.

Os autores veem pouco valor em tentar julgar os efeitos do investimento social tout court. Em vez disso, argumentam que as dinâmicas (re)distributivas do investimento social dependem das características das respectivas políticas. Assim como a compensação social varia em efeitos distributivos, o investimento social também varia. Portanto, é preciso prestar muita atenção ao desenho das políticas.

4.2 Tipologia de perfis distributivos [§38]

Os autores propõem distinguir três tipos de política de investimento social, dependendo de seu respectivo perfil distributivo (Garritzmann et al. forthcoming a, forthcoming b):

  • Políticas de investimento social inclusivas: visam fornecer direitos e provisão de serviços a (quase) todos os cidadãos, supostamente reduzindo desigualdades e contribuindo para a coesão social.
  • Políticas de investimento social estratificadas: visam fornecer (novos) direitos e serviços explicitamente à classe média, ou implicitamente sem definir os beneficiários pretendidos. Dados efeitos complexos de socialização, informação e normas, esses benefícios são mais provavelmente utilizados por cidadãos da (nova) classe média, contribuindo para desigualdades.
  • Políticas de investimento social focalizadas (targeted): visam fornecer direitos e serviços explicitamente às classes baixas, pobres, outsiders ou outros grupos de risco, combatendo a transmissão intergeracional da pobreza.
Tip

Esses perfis distributivos são o resultado de diferentes políticas — questão abordada a seguir.

5 A política do investimento social (pp. 10–13)

5.1 Fatores explicativos e um modelo integrado [§39–§49]

Como explicar a variação no desenvolvimento e nos perfis distributivos das políticas de investimento social nos países? Por que as políticas diferem entre os dez clusters regionais?

Uma literatura recente e em rápido crescimento aponta para o papel crucial da política, discutindo vários fatores: alguns destacam o papel de organizações internacionais (Banco Mundial, ONU, OCDE) no desenvolvimento de uma agenda de investimento social (Jenson 2010; Morel et al. 2012). Outros veem a mudança estrutural socioeconômica (desindustrialização, mudança tecnológica) e as consequentes mudanças nas estruturas de classe como explicação principal (Häusermann e Kriesi 2015; Häusermann e Palier 2017). Outros ainda focam em como a opinião pública (Busemeyer et al. 2020) ou os partidos políticos (Gingrich 2011; Abou-Chadi e Immergut 2019) afetam as políticas de investimento social. Nenhuma dessas explicações consegue explicar individualmente a grande variedade empírica identificada.

5.2 O modelo dos autores: fatores estruturais, legados e coalizões de reforma [§41–§49]

Os autores, com uma ampla rede de especialistas, buscaram integrar e expandir as contribuições existentes em um modelo teórico mais amplo que pode explicar a variação nas políticas de investimento social. Identificam três conjuntos de fatores: (1) fatores estruturais socioeconômicos, (2) legados de políticas e (3) coalizões de reforma. Argumentam e mostram que a interação de fatores estruturais e legados molda quais funções de investimento social são mais prováveis de serem politizadas (criação, preservação ou mobilização de habilidades), enquanto o perfil distributivo das políticas é moldado pelas respectivas coalizões de reforma.

Fatores estruturais socioeconômicos (e seus correlatos ideacionais) fornecem o pano de fundo contra o qual a politização do investimento social ocorre. Vários desenvolvimentos estruturais pressionam os welfare states ao redor do globo: desindustrialização, mudança tecnológica, transformação do capitalismo, emergência e difusão da economia do conhecimento, e mudanças demográficas e nos padrões familiares. Essas pressões ajudam a explicar por que um foco em habilidades, educação e aprendizagem ao longo da vida emergiu à medida que as sociedades testemunharam enorme crescimento da classe média e do setor de serviços, bem como declínio extensivo do emprego industrial. No entanto, esses fatores estruturais sozinhos não podem explicar por que certos países adotaram políticas de investimento social enquanto outros não.

Legados de políticas — particularmente as provisões de política social pré-existentes — importam porque escolhas políticas anteriores afetam diagnósticos de problemas, restrições estruturais, configurações de preferências e agendas políticas. Os autores argumentam que os legados de bem-estar social, particularmente a combinação pré-existente de políticas compensatórias e de investimento, ajudam a explicar em que grau e forma os investimentos sociais se tornam politizados. Esquematizam quatro cenários (Figura 11.2):

  • Alta compensação + alto investimento (e.g., Europa nórdica): desafio da sustentabilidade financeira e política da abordagem inclusiva e expansiva.
  • Baixa compensação + alto investimento (e.g., tradição anglo-saxã, Nordeste Asiático): países com acento na formação de capital humano, mas alta desigualdade devido à falta de rede de segurança compensatória. A politização do investimento social tende a focar na melhoria da igualdade de oportunidades e proteção mínima.
  • Alta compensação + baixo investimento (e.g., maioria continental, sul e leste europeu): países desafiados por baixas taxas de emprego, baixa fertilidade e dificuldades de adaptação da força de trabalho às economias do conhecimento. O principal desafio é facilitar transições no mercado de trabalho e mobilização de habilidades.
  • Baixa compensação + baixo investimento (e.g., América Latina, África, Sudeste Asiático): economias não tão próximas das estruturas de economia do conhecimento, com pobreza mais prevalente. Espera-se que o investimento social seja politizado de forma mais modesta, em termos de expansão residual para aliviar a pobreza ou visando especificamente grupos de outsiders.

Coalizões de reforma constituem o terceiro conjunto de explicações. Legados sozinhos não podem explicar as reformas efetivamente adotadas (e.g., Espanha, Itália e Portugal compartilham legados semelhantes, mas diferem crucialmente em suas reformas). Os autores distinguem entre protagonistas (que pressionam por reformas de investimento social), antagonistas (que se opõem) e consentidores (posição neutra), adaptando o vocabulário de Korpi (2006).

Protagonistas: a principal protagonista é a nova classe média expandida e educada (Garritzmann et al. 2018; Häusermann e Kriesi 2015; Häusermann e Palier 2017), que favorece o investimento social por razões racionais e ideológicas. No nível dos atores coletivos, os partidos de (nova) esquerda (Verdes e sociais-liberais) são os principais protagonistas, pois subscrevem a agenda social econômica e orientada para o futuro associada aos investimentos sociais.

Antagonistas: os grupos que menos se beneficiam da mudança estrutural para uma economia do conhecimento, principalmente a classe trabalhadora industrial tradicional, que favorece a compensação social para atender às suas necessidades (Häusermann et al. 2019). Relacionadamente, os eleitores de partidos populistas de direita radical são antagonistas cruciais do investimento social (Garritzmann et al. 2018). No nível coletivo, os partidos populistas de direita são os principais antagonistas, tendendo a se opor à mudança social e econômica progressista e a defender o status quo da era industrial.

Consentidores/atores contingentes: os democratas-cristãos e conservadores têm sido frequentemente consentidores taciturnos, mas em alguns casos (e.g., CDU/CSU alemã) também principais protagonistas da expansão do investimento social (estratificado). Os parceiros sociais (sindicatos e empregadores) desempenham um papel crucial, mas sua posição é altamente contingente: um sindicato com trabalhadores tradicionais de colarinho azul (masculino) terá preferências muito diferentes de um sindicato composto por funcionários de colarinho branco altamente qualificados (femininos).

Tip

A principal explicação para a variação nas políticas de investimento social é política. É preciso prestar muita atenção aos legados de políticas e às coalizões de reforma, bem como aos seus antecedentes socioeconômicos e ideacionais.

6 Lacunas na literatura e caminhos futuros (pp. 13–14)

Os autores destacam cinco importantes pontos cegos que aparecem como caminhos para pesquisas futuras:

Primeiro, ainda faltam boas visões gerais descritivas sistemáticas e comparativas e dados sobre políticas de investimento social, particularmente quando se trata de indicadores de provisão de serviços. Isso é especialmente verdadeiro quando se olha além dos welfare states ocidentais europeus e ao adotar uma perspectiva histórica anterior aos anos 1990.

Segundo, ainda faltam análises sistemáticas, comparativas e abrangentes da política do investimento social como um tipo distinto de reforma do welfare state. Muitos estudos investigaram a política de políticas individuais (ECEC, ALMPs, educação superior, transferências condicionais, políticas familiares), mas poucos tentaram teorizar e estudar a política do investimento social como um todo.

Terceiro, a maior parte da literatura existente ainda parece focada na (Europa Ocidental) ou nas democracias avançadas da OCDE. Políticas de investimento social (e sua política e efeitos) são muito menos estudadas comparativamente em outras regiões do mundo (América Latina, Sudeste Asiático, África). Análises comparativas dessas regiões são muito necessárias.

Quarto, é necessário o estudo dos investimentos sociais em sistemas complexos de governança multinível. Em muitos países, uma grande variedade de níveis governamentais está envolvida na formulação e implementação de políticas. Investimentos sociais, especialmente serviços, tendem a ser moldados por uma complexa teia de níveis de governança nacionais, subnacionais e supranacionais. Essa teia dificilmente é desembaraçada teórica ou empiricamente em análises comparativas.

Quinto, apesar de numerosos estudos, ainda se sabe muito pouco sobre os efeitos distributivos dos investimentos sociais, especialmente no nível macro, no longo prazo e em relação à sua respectiva interação complexa e efeitos cumulativos. Não se sabe o suficiente sobre como desenhos específicos de políticas (inclusivas, estratificadas e focalizadas) afetam esses e outros resultados, também no longo prazo.

7 Argumento Sintético

Note

Tese central: O investimento social é um paradigma de política social focado na criação, mobilização e preservação de habilidades e capacidades humanas, que visa simultaneamente objetivos econômicos e sociais. No entanto, seus efeitos distributivos e sua viabilidade política variam significativamente conforme o desenho institucional das políticas (inclusivo, estratificado ou focalizado) e dependem da interação entre fatores estruturais, legados de políticas e coalizões de reforma protagonistas, antagonistas e consentidores.

Natureza do argumento: Conceitual, descritivo e explicativo. Os autores propõem uma definição analítica clara de investimento social, mapeiam sua difusão diferenciada em dez clusters regionais globais, avaliam suas promessas e críticas, e oferecem um modelo explicativo baseado em legados, estruturas e coalizões.

O que o texto demonstra vs. hipótese: Demonstra empiricamente (via dados de gastos e análises qualitativas de especialistas) a existência de variação sistemática nos perfis de investimento social entre países e regiões, e que essa variação não se reduz a explicações monocausais. O modelo teórico proposto (fatores estruturais + legados + coalizões) é apresentado como uma agenda de pesquisa, não como uma hipótese testada exaustivamente no capítulo. O que fica como hipótese são as proposições causais específicas sobre como cada combinação de legados e coalizões produz determinados perfis distributivos.

Contribuição para o debate mais amplo: O capítulo integra a literatura fragmentada sobre investimento social, oferecendo uma definição que distingue o conceito de compensação social e de mercantilização neoliberal, propõe uma tipologia de perfis distributivos (inclusivo, estratificado, focalizado) que permite a “normalização” da pesquisa sobre investimento social no cânone da análise de welfare state, e estende o escopo geográfico para além da Europa e OCDE, identificando dez clusters regionais. A principal contribuição teórica é o modelo de três fatores (estrutura, legados, coalizões) que conecta a literatura de economia política comparada com a análise de reformas de welfare state.

Ficha Analítica Crítica

Note

Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v13.0.

Dimensão Raciocínio analítico Conteúdo
Questão de Pesquisa O capítulo não explicita uma pergunta única, mas a reconstrução a partir da introdução e das seções subsequentes aponta para uma pergunta central de natureza descritiva-explicativa: como explicar a variação no desenvolvimento, nas formas e nos perfis distributivos das políticas de investimento social entre países e regiões do mundo? A premissa subjacente é que o investimento social é uma resposta necessária aos novos riscos sociais e que sua variação é politicamente determinada. Uma interpretação alternativa seria que a variação reflete diferenças nas necessidades estruturais (e.g., estágio de desenvolvimento econômico) mais do que escolhas políticas. O ponto mais vulnerável dessa reconstrução é que o capítulo dedica mais espaço ao mapeamento descritivo do que ao teste causal das explicações propostas. Pergunta reconstruída: Como explicar a variação entre países e regiões no desenvolvimento, nas formas e nos perfis distributivos das políticas de investimento social? Natureza: predominantemente descritiva e explicativa, com elementos normativos na defesa da necessidade de prestar atenção ao desenho das políticas.
Questões Secundárias Derivadas da estrutura do capítulo: (1) O que é investimento social e como defini-lo analiticamente? (2) Até que ponto e de que formas os países implementaram políticas de investimento social? (3) Quais são os efeitos socioeconômicos dos investimentos sociais? (4) Quais fatores explicam a variação nas políticas de investimento social? (5) Quais são as principais lacunas na pesquisa e caminhos futuros? Essas perguntas são hierarquicamente ordenadas, com a definição conceitual e o mapeamento descritivo servindo de base para a explicação causal e a agenda de pesquisa. (1) Definição conceitual do investimento social, distinguindo-o de compensação e mercantilização. (2) Mapeamento descritivo da variação em dez clusters regionais. (3) Avaliação dos efeitos (promessas vs. críticas, ênfase no desenho institucional). (4) Explicação baseada em fatores estruturais, legados e coalizões. (5) Lacunas: dados fora da OCDE, política do investimento social como um todo, governança multinível, efeitos distributivos de longo prazo.
Puzzle-Type O puzzle central é explicativo: por que há tanta variação nas políticas de investimento social (grau, timing, formas) entre países e regiões, apesar de todos enfrentarem desafios estruturais semelhantes (desindustrialização, economia do conhecimento, novos riscos sociais)? É um puzzle genuíno porque a literatura existente oferece explicações parciais (organizações internacionais, mudança estrutural, partidos, opinião pública) que não dão conta da variação empírica documentada. O capítulo propõe um modelo integrador, mas não o testa. A generalizabilidade além dos casos da OCDE é limitada pelos dados, embora os autores incluam América Latina, Ásia e África descritivamente. Puzzle explicativo (com elementos de gap descritivo). O fenômeno a ser explicado é a variação cross-national e cross-regional nas políticas de investimento social. O puzzle é genuíno porque a literatura prevê convergência (e.g., via difusão de ideias ou pressões estruturais similares), mas os autores documentam persistente divergência. A generalizabilidade é limitada pelo viés geográfico dos dados disponíveis (OCDE).
Conclusão / Argumento Central O argumento central é que a variação nas políticas de investimento social é explicada pela interação de três fatores: (a) fatores estruturais socioeconômicos (desindustrialização, mudança tecnológica, economia do conhecimento), (b) legados de políticas pré-existentes (combinação de compensação e investimento), e (c) coalizões de reforma (protagonistas: nova classe média e partidos de nova esquerda; antagonistas: classe trabalhadora tradicional e populistas de direita; consentidores contingentes). O claim of discovery é a tipologia de três perfis distributivos (inclusivo, estratificado, focalizado) e a identificação de dez clusters regionais. O que sustenta esse claim são os dados de gastos da OCDE e a análise qualitativa de especialistas, mas o modelo causal não é testado empiricamente no capítulo. Tese: A variação nas políticas de investimento social é explicada pela interação entre fatores estruturais, legados de políticas e coalizões de reforma, produzindo perfis distributivos distintos (inclusivo, estratificado ou focalizado). Natureza do argumento: conceitual-descritivo e causal-explícito (embora não testado). O claim de descoberta é a tipologia de perfis distributivos e a identificação dos dez clusters regionais.
Métodos O capítulo é um artigo de handbook, portanto combina revisão de literatura, proposta conceitual, análise descritiva de dados secundários (gastos públicos da OCDE e dados do Banco Mundial) e síntese de resultados de um projeto de pesquisa comparativa internacional (WoPSI) com mais de cinquenta especialistas. Não há método de inferência causal identificável para o modelo explicativo; a relação entre legados, coalizões e perfis distributivos é postulada teoricamente, não testada. As limitações de identificação são reconhecidas indiretamente pelos autores quando apontam a falta de dados e a necessidade de pesquisas futuras. Tipo de estudo: teórico-conceitual com análise descritiva comparativa. Fontes: dados OECD Stats (2017), World Bank (2017), Huber & Stephens (2012) para América Latina, além de revisão da literatura secundária. Técnicas: análise de gastos agregados, descrição qualitativa de clusters regionais com base em expertise de especialistas. Limitação relevante: ausência de teste causal do modelo de três fatores.
Data Generation Process (DGP) O DGP subjacente aos dados quantitativos (Figura 11.1) é: gastos públicos reais → reportados à OCDE/Banco Mundial → agregados por país → classificados pelos autores em categorias “investimento social” (educação + ALMP + famílias) e “compensação” (pensões + desemprego). Unidade de análise: país. Nível de agregação: nacional. Tipo de inferência: descritiva (posicionamento de países em um espaço bidimensional). Para os dados qualitativos (clusters regionais), o DGP é: literatura existente + julgamento de especialistas → síntese dos autores. A inferência é tipológica, não causal. Fenômeno real: políticas públicas de investimento social. Observação: gastos públicos (proxy imperfeita) e descrições de políticas. Coleta: bases de dados internacionais. Operacionalização: investimento social = soma de gastos em educação, ALMP e famílias (fortes suposições). Análise: gráfico de dispersão e descrição textual. Inferência: descritiva e tipológica. Unidade de análise: país (35 economias avançadas na Figura 11.1; global nos clusters).
Achados e Contribuições Contribuições empíricas: (1) documentação da variação cross-national nos gastos com investimento vs. compensação, identificando quatro constelações; (2) identificação de dez clusters regionais com perfis distintos de investimento social; (3) constatação de que não há convergência para um único modelo. Contribuições teórico-metodológicas: (1) definição analítica do investimento social baseada em objetivos e funções (criar, mobilizar, preservar); (2) tipologia de perfis distributivos (inclusivo, estratificado, focalizado); (3) modelo explicativo de três fatores (estrutura, legados, coalizões); (4) agenda de pesquisa para a “normalização” do estudo do investimento social no cânone da análise de welfare state. O que é especulativo: a relação causal entre coalizões de reforma e perfis distributivos não é demonstrada, apenas hipotetizada. Empíricos: (a) mapeamento quantitativo de 35 economias avançadas mostrando quatro constelações de gastos; (b) descrição qualitativa de dez clusters regionais (Nórdico, Continental, Sul da Europa, Bálticos, Visegrad, América do Norte, América Latina avançada, América Latina menos avançada, Nordeste Asiático, países de baixa/média renda). Teórico-metodológicos: definição tripartite de funções (criação, mobilização, preservação); tipologia inclusivo/estratificado/focalizado; modelo estrutura-legados-coalizões.
Análise Crítica dos Achados O capítulo responde adequadamente às perguntas de definição e mapeamento descritivo, mas não responde causalmente à pergunta explicativa central. O ponto mais vulnerável é a desconexão entre o modelo causal proposto (estrutura + legados + coalizões) e a evidência apresentada: a análise quantitativa mostra apenas correlações descritivas; a análise qualitativa de clusters é tipológica, não rastreia mecanismos causais. A ameaça à identificação é que os autores não conseguem distinguir os efeitos de legados vs. coalizões vs. fatores estruturais. A adequação do DGP ao claim causal é baixa: são necessários desenhos de process-tracing ou análises longitudinais com dados de política mais finos. As scope conditions declaradas são implícitas: países democráticos (clusters excluem regimes autoritários?). Scope conditions omitidas: capacidade estatal, qualidade da governança, cultura política, sistema eleitoral. A generalizabilidade para países não-OCDE é limitada pela disponibilidade de dados. Os autores respondem adequadamente à pergunta descritiva (“o que existe?”), mas não à explicativa (“por que a variação?”). Pontos mais fortes: definição conceitual e tipologia de perfis distributivos. Pontos mais fracos: o modelo causal é postulado, não testado; a evidência apresentada não permite discriminar entre explicações concorrentes. Ameaças à identificação: endogeneidade (coalizões podem ser produto dos legados, não independentes); variáveis omitidas (instituições políticas, cultura). O DGP é inadequado para inferência causal. Scope conditions declaradas: foco em democracias (implícito). Omitidas: estágio de desenvolvimento, regime de bem-estar, abertura comercial.
Limitações Reconhecidas pelos autores: (a) dados de gastos são proxies imperfeitas e não informam sobre perfis distributivos; (b) falta de dados comparativos para países fora da OCDE; (c) escassez de análises da política do investimento social como um todo; (d) necessidade de estudar governança multinível; (e) desconhecimento dos efeitos distributivos de longo prazo. Não reconhecidas ou subestimadas: (a) a tipologia de coalizões (protagonistas/antagonistas) é derivada de contextos europeus e pode não se aplicar à América Latina ou Ásia; (b) a suposição de que a “nova classe média educada” é universalmente protagonista ignora variações em sistemas educacionais e mercados de trabalho; (c) o papel de atores internacionais (Banco Mundial, UE) é mencionado, mas não integrado ao modelo; (d) não há discussão sobre como medir e operacionalizar “coalizões de reforma” em pesquisas futuras; (e) a análise ignora a possibilidade de que investimentos sociais possam ter efeitos perversos não antecipados (e.g., aumento da precarização). Reconhecidas: falta de dados fora da OCDE, proxies imperfeitas, ausência de análises sistemáticas da política do investimento social, governança multinível negligenciada, efeitos distributivos de longo prazo desconhecidos. Não reconhecidas: generalização da tipologia de coalizões a partir da Europa, desconsideração da integração de atores internacionais no modelo, ausência de estratégia de mensuração para “coalizões de reforma”, negligência de efeitos perversos potenciais.
Perspectiva Teórica A perspectiva teórica é uma síntese da economia política comparada (welfare state regimes, power resources theory) com a análise de políticas públicas e atores coletivos. A ontologia implícita é realista estrutural: fatores estruturais e legados criam constrangimentos e oportunidades, mas coalizões de atores agem estrategicamente. A moldura é adequada à pergunta descritiva, mas para a pergunta causal seria necessário um compromisso mais claro com uma teoria de mudança institucional (e.g., path dependence, critical junctures, gradual transformation). A coerência entre ontologia e método é frágil: ontologia que privilegia atores e coalizões, mas o método usado é agregado (gastos nacionais) e tipológico, não rastreia preferências e ações de coalizões. Tradições teóricas: economia política comparada do welfare state (Esping-Andersen 1990, 1999), power resources theory (Korpi 2006), análise de partidos políticos (Gingrich 2011), teoria dos novos riscos sociais (Bonoli 2007). Adequação: a moldura é adequada para o mapeamento descritivo, mas para explicação causal seria necessário um modelo mais fino de mudança institucional. Coerência: ontologia de atores racionais em contextos institucionais; método agregado (gastos nacionais, clusters) não captura adequadamente a agência.
Principais Referências Os diálogos centrais são com: Gosta Esping-Andersen (1990, 1999, 2002) — regime theory e novos riscos sociais; Anton Hemerijck (2017) — funções stock/flow/buffer; Nathalie Morel, Bruno Palier e Joakim Palme (2012) — definição original do conceito; Giuliano Bonoli (2007, 2010) — novos riscos e políticas ativas; Jane Jenson (2010) — difusão de ideias. Diálogo pobre ou desequilibrado: (a) há pouca interação com a literatura crítica do “Matthew effect” além de Cantillon e Lancker (2013); (b) a literatura sobre welfare state na América Latina (Huber, Stephens) é citada, mas não integrada teoricamente; (c) ausência de diálogo com teorias de desenvolvimento e “developmental state” na Ásia, embora mencionem “productivist welfare state”. A literatura sobre gênero e políticas familiares é citada (Morgan 2006, Bothfeld & Rouault 2015), mas não central ao modelo. Diálogo forte: Esping-Andersen, Hemerijck, Morel/Palier/Palme, Bonoli, Jenson. Diálogo fraco ou ausente: literatura crítica sobre efeitos perversos das políticas ativas (e.g., Peck & Theodore); teorias de path dependence e mudança institucional gradual (e.g., Streeck & Thelen, Mahoney & Thelen); literatura sobre governança multinível (mencionada como lacuna, mas não dialogada).
Observações Vulnerabilidade adicional: o capítulo define investimento social amplamente (criação, mobilização, preservação), mas essa definição pode incluir quase todas as políticas sociais, enfraquecendo a distinção analítica que os autores buscam — ironicamente, o mesmo problema que apontam em Hemerijck. Lacuna teórica: não há discussão sobre trade-offs entre investimento e compensação em contextos de recursos fiscais limitados (especialmente pós-crise). Validade externa: os dez clusters regionais são plausíveis, mas a classificação de países como “América Latina avançada” (incluindo Chile e México) e “América Latina menos avançada” é vaga e não especificada em termos de critérios de corte. Relação com pesquisa do leitor: para pesquisadores interessados em reformas de welfare state, a tipologia de perfis distributivos (inclusivo/estratificado/focalizado) oferece ferramentas úteis para desagregar o conceito de investimento social e analisar variação intra-caso. Omissão significativa: o capítulo não aborda a relação entre investimento social e políticas macroeconômicas (e.g., austeridade fiscal), embora mencione a Grande Recessão. Vulnerabilidades adicionais: definição ampla do conceito pode levar à estiramento conceitual (conceptual stretching). Lacuna teórica: ausência de discussão sobre fontes de financiamento e sustentabilidade fiscal. Validade externa: a classificação dos clusters regionais depende de julgamentos de especialistas que não são transparentemente reportados (critérios de inclusão/exclusão de países). Omissão: relação entre investimento social e regimes de política macroeconômica. Para leitores que estudam América Latina, a distinção entre países “avançados” e “menos avançados” é útil, mas carece de especificação empírica.