Fichamento: Introduction to The Political Economy of Welfare in Latin America
Ferre, J. C. (2024)
Ferre, J. C. (2024). Introduction to The Political Economy of Welfare in Latin America. In The political economy of welfare in Latin America (pp. 1–36). Edward Elgar Publishing. https://doi.org/10.4337/9781035371341
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1 Introdução: O Problema e o Livro (pp. 1–2)
1.1 Desigualdades, welfare e a experiência latino-americana [§1–§4]
O texto abre situando o crescimento incessante das desigualdades de renda e riqueza nos últimos cinquenta anos como o problema central de nosso tempo. Lacunas crescentes de renda condenam a maioria das pessoas à insegurança econômica ou à pobreza direta, desafiando as narrativas de mobilidade ascendente. As políticas de bem-estar social são apresentadas como instrumentos concebidos para suavizar disparidades, oferecer uma rede de segurança para os excluídos pelo mercado e garantir segurança de renda às famílias trabalhadoras. Paradoxalmente, em paralelo ao aumento da desigualdade nas últimas décadas, os estados de bem-estar foram drasticamente enfraquecidos. Nesse contexto, argumenta-se que a experiência recente dos países de renda baixa e média da América Latina oferece lições valiosas na busca por uma sociedade mais equitativa.
Na primeira década e meia do século XXI, os países latino-americanos vivenciaram uma redução tardia das desigualdades de renda e uma significativa expansão da política social. Transferências condicionadas de renda (TCRs) e pensões não contributivas (PNCs) se espalharam pela região, proporcionando uma renda modesta a vastos segmentos da população anteriormente excluídos de qualquer benefício social. Condições econômicas favoráveis, competição eleitoral em contexto democrático liberal e a chegada ao poder de coalizões de centro-esquerda — a chamada Maré Rosa ou “Giro à Esquerda” — são apontados como os fatores mais citados para explicar essas mudanças.
A expansão da política social na América Latina assumiu uma forma particular: incorporou principalmente indivíduos anteriormente excluídos (outsiders) em uma nova camada de política social. O subproduto desse processo foi o aumento da fragmentação institucional e, na maioria dos casos, maior disparidade na generosidade e qualidade dos benefícios. Por essa razão, até recentemente não ficava claro se essas mudanças representavam um passo em direção ao universalismo ou se o progresso era limitado por inequidade persistente ou crescente.
No final da segunda década do século XXI, muitos países experimentaram uma desaceleração econômica, com elevação do desemprego e da pobreza. Uma onda de protestos varreu a região em 2019, atingindo Colômbia, Chile, Bolívia e Equador. O caso mais emblemático foi o levante chileno de 2019, denominado Chile despertó, que exigia reformas nos sistemas de previdência, saúde e educação.
1.2 A pergunta motivadora e o preenchimento da lacuna [§5–§6]
A pandemia de Covid-19, que atingiu a região em 2020, evidenciou a precariedade das condições de vida. Embora a pandemia tenha sido um evento extraordinário, crises econômicas cíclicas profundas são endêmicas à região. A pergunta que emerge é direta e empírica: as transformações políticas do início do século estabeleceram uma base de direitos sociais capaz de amortecer o impacto social devastador das crises periódicas? Apesar da abundante literatura sobre o tema, inexistia até então uma medida precisa do progresso dos países em direção a uma política social universal no período pós-2000. O livro preenche essa lacuna propondo uma metodologia original para mensurar exatamente esse resultado.
O autor declara dois objetivos centrais, perseguidos por meio de métodos mistos: (1) determinar em que medida a política social na região avançou em direção ao universalismo — entendido como um regime de política social caracterizado por benefícios generosos e equitativos que cobrem toda a população; (2) investigar as condições, forças sociais e circunstâncias históricas que favoreceram, dificultaram ou bloquearam o progresso rumo ao universalismo. O desenho de pesquisa é de análise sequencial: avaliação quantitativa seguida de análise qualitativa histórico-comparativa.
2 Contexto Histórico (pp. 3–5)
2.1 O desenvolvimento do welfare na era da ISI [§7–§9]
A consolidação das políticas de bem-estar na América Latina coincidiu com um período de rápido desenvolvimento econômico baseado na Industrialização por Substituição de Importações (ISI). Esse modelo foi adotado pelas maiores economias da região após a Grande Depressão e, de forma mais intensa, durante a Segunda Guerra Mundial, tendo sido relativamente bem-sucedido na construção de um setor industrial doméstico (Harris, 2008). O crescimento industrial gerou capacidade estatal para arrecadar maior receita e, ao mesmo tempo, fomentou o surgimento de uma classe trabalhadora urbana que, por sua vez, se mobilizou por direitos sociais. Após décadas de política puramente repressiva em relação ao movimento operário, muitos governos reconheceram os sindicatos como atores legítimos e estabeleceram marcos legais para a resolução de conflitos entre capital e trabalho (Collier & Collier, 2002).
A incorporação do trabalho nesses países se deu de cima para baixo, sob a liderança de figuras populistas como Juan D. Perón ou Getúlio Vargas, ou por meio de concessões de líderes governamentais a uma classe trabalhadora mobilizada. Como consequência, a maioria dos regimes de política social na América Latina se desenvolveu de forma altamente estratificada, seguindo um modelo bismarckiano. Analisando os países industrializados ocidentais, Esping-Andersen denominou esse tipo de regime como “conservador” ou “corporativista”, enquanto Huber e Stephens (2001) o chamaram de “democracia cristã”, para enfatizar a tradição política que dominou a representação da classe trabalhadora nesses países — sobretudo na Europa continental.
Um problema persistente desse tipo de regime, tal como implementado na América Latina, é que os altos níveis de trabalho informal deixaram um grande setor da classe trabalhadora permanentemente excluído dos benefícios sociais. Trabalhadores informais geralmente carecem de acesso a seguro-saúde e pensões contributivas. Apesar disso, ao final do período ISI (décadas de 1970), um punhado de países possuía regimes de bem-estar relativamente generosos: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica e Uruguai (Cruz-Martínez, 2014; Huber & Stephens, 2012; Segura-Ubiergo, 2007). No restante da América Latina, os gastos e a cobertura social permaneciam muito limitados, direcionados apenas à parcela formal e urbana da classe trabalhadora (Filgueira, 2005).
2.2 O desmonte neoliberal e o legado para o século XXI [§10–§11]
O fim do período ISI representou uma mudança no padrão de acumulação capitalista, alterando consigo a estrutura de classes, a força da classe trabalhadora e sua relação com o Estado. Em termos de política social, as políticas pró-mercado produziram uma erosão dos regimes de bem-estar conservadores-corporativos, transformando-os ou adicionando características típicas de um modelo liberal (seguindo as categorias propostas por Esping-Andersen, 1990). A mudança de política seguiu um padrão distinto, conforme recomendado pelas Instituições Financeiras Internacionais (IFIs): os governos desfundamentaram serviços públicos, iniciaram e impulsionaram a privatização de setores inteiros e descentralizaram saúde e educação sem a transferência adequada de recursos, resultando em graves déficits financeiros para os governos locais. Em paralelo, programas focalizados nos mais pobres tornaram-se o novo foco da política social. Barrientos (2004) descreve persuasivamente essa tendência como uma mudança de regime de bem-estar, de um modelo bismarckiano para um “liberal-informal”.
O ajuste estrutural e a erosão dos direitos trabalhistas provocaram o declínio no tamanho e na força do trabalho organizado (Patroni, 2018). A repressão estatal e o alto desemprego enfraqueceram os poderes estrutural e organizacional dos sindicatos em toda a América Latina. Em muitos casos, foram justamente os partidos políticos de base trabalhista que aprovaram políticas antitrabalhistas (Murillo, 2001). Como resultado, ao final do século XX, grandes parcelas da população estavam excluídas dos benefícios sociais, apesar de vários anos de crescimento econômico e do retorno à democracia, gerando forte pressão popular por expansão da política social.
4 Marco Teórico (pp. 6–24)
4.1 Teorias do Estado capitalista [§16–§20]
O autor percorre as principais correntes teóricas sobre o Estado durante as décadas de 1970 e 1980. As teorias pluralistas entendem a política pública como resultado de uma disputa entre “grupos de interesse” da sociedade civil que competem em um campo nivelado para influenciar as decisões governamentais (Dahl, 1971). Para Ferre, essa visão apresenta um quadro idealizado da democracia sob o capitalismo, ignorando a influência desproporcional da classe capitalista sobre a política estatal e as barreiras estruturais que impedem a classe trabalhadora de influenciar as decisões governamentais (Block, 1977; Lindblom, 1977; Poulantzas, 1980).
Outra corrente atribui papel predominante aos burocratas estatais. As teorias centradas no Estado propõem que “funcionários administrativos podem exercer efeitos diretos e indiretos abrangentes sobre o conteúdo e o desenvolvimento das principais políticas governamentais” (Skocpol, 1985, p. 12). Essas contribuições destacam o que apresentam como ação autônoma do Estado na iniciação e consolidação de mudanças na política social, enfatizando os diferentes marcos institucionais que expandem ou restringem essa autonomia.
Os estudiosos da tradição marxista conceptualizam as sociedades sob o capitalismo como divididas em classes com interesses conflitantes. A luta de classes é entendida como uma característica imanente das sociedades capitalistas, onde a maioria da população — a classe trabalhadora — é despossuída dos meios de produção e subsistência. Porque o Estado mantém e reforça o arcabouço legal que possibilita e assegura a acumulação capitalista, ele possui um caráter de classe. Poulantzas e Miliband buscaram na autonomia relativa do Estado capitalista em relação à classe capitalista a explicação para políticas que beneficiam a classe trabalhadora; Fred Block propôs uma solução diferente: a conceptualização dos “state managers” (gestores de Estado) como atores com interesses próprios, investidos tanto na preservação do Estado e sua legitimidade quanto em sua própria posição à frente dele.
O ponto de partida do arcabouço conceitual do autor é que a classe capitalista exerce influência desproporcional sobre a forma e o alcance das políticas governamentais — proposição reconhecida por alguns autores no campo da política pública na América Latina (Fairfield, 2015a; Huber & Stephens, 2001). Os pensadores marxistas tradicionalmente distinguem entre o poder instrumental e o poder estrutural da classe capitalista (Miliband, 1969; Poulantzas, 1969). O poder instrumental é exercido por meio de ação política, quando atores empresariais moldam o conteúdo de uma dada política ou fazem lobbying. O poder estrutural funciona como um “dispositivo de sinalização” que não dita escolhas políticas per se, mas requer que gestores de governo calculem quais políticas sustentarão o investimento privado (Hacker & Pierson, 2002).
4.2 O poder estrutural do capital e os limites ao bem-estar [§21–§22]
Para explicar o poder estrutural capitalista, Block enfatizou a necessidade dos funcionários eleitos de gerar e manter a confiança dos negócios (business confidence). O investimento privado contínuo é crucial não apenas porque a receita do Estado depende de uma atividade econômica saudável, mas também porque gera empregos, aumenta o consumo geral e promove o crescimento econômico (Block, 1977). Nas palavras de Charles Lindblom (1977, p. 175), “qualquer funcionário governamental que entenda os requisitos de sua posição concederá aos homens de negócios uma posição privilegiada” no processo de elaboração de políticas. Uma medida que afete significativamente a capacidade dos negócios de gerar lucros pode ser respondida com desinvestimento de capital, levando à queda de popularidade do partido no poder.
Há razões para crer que os funcionários governamentais em países dependentes têm mais restrições sobre o que podem conceder à classe trabalhadora sem afetar a acumulação capitalista. Isso ocorre porque, por um lado, há um setor maior da economia composto por empresas de baixa produtividade com pequena margem de lucro. Por outro, a maior competição por investimento estrangeiro em uma economia globalizada trouxe pressão descendente sobre salários e custos trabalhistas associados. O Banco Mundial articulou claramente esse imperativo de criar um “clima de investimento sólido”, enfatizando a necessidade de manter impostos baixos e um ambiente de negócios estável (World Bank, 2004). Os benefícios de bem-estar são financiados por contribuições previdenciárias ou outros tipos de impostos, ambos representando custos adicionais para os empregadores (Casanova et al., 2016; Fairfield, 2015a). Portanto, há um teto baixo para a expansão da política social antes que ela comece a minar a capacidade de atração de capital estrangeiro.
4.3 Teorias do welfare e tradições explicativas [§23–§30]
Em The Three Worlds of Welfare Capitalism, Gøsta Esping-Andersen (1990) expôs uma teoria do desenvolvimento do Estado de bem-estar baseada no conflito de classes e na força da classe trabalhadora e da esquerda. Ele descreveu três “regimes de bem-estar” (social-democrático, conservador e liberal) de acordo com o design predominante das políticas sociais, e propôs que, para comparar adequadamente os regimes, é preciso avaliar não apenas os gastos sociais, mas também os graus de decommodificação e estratificação que o regime produz.
A teoria dos recursos de poder (power resources theory), integral ao arcabouço dos regimes de bem-estar, propõe que as políticas sociais refletem o equilíbrio de poder entre as classes. Ao mesmo tempo, a classe trabalhadora se torna mais forte quando obtém certas prerrogativas que decommodificam parcialmente aspectos de suas vidas, tornando os trabalhadores menos dependentes do mercado para sobreviver. Esses direitos sociais se tornam um “recurso de poder”, especialmente quando conferidos de forma universal, reduzindo a competição entre os trabalhadores. Ferre equipara esses direitos sociais à noção gramsciana de “trincheiras da classe trabalhadora” (Gramsci, 1971): estruturas que cumprem um duplo papel — por um lado, previnem um ataque frontal ao Estado capitalista fomentando o conformismo; por outro, permitem bolsões de solidariedade e proteção da classe trabalhadora dentro de uma sociedade regida pelas forças do mercado.
As políticas de bem-estar também podem ser fontes poderosas de estratificação ou diferenciação dentro da classe trabalhadora. Os diferentes tipos de regime podem fortalecer ou enfraquecer a capacidade da classe trabalhadora de defender conquistas passadas. As políticas criam suas próprias constituencies que defendem seus benefícios: isso pode ser uma força poderosa contra o retrocesso, mas também pode representar um obstáculo no caminho ao universalismo quando atores coletivos se organizam para defender privilégios corporativistas às custas de benefícios universais. Esses mecanismos institucionais estão englobados no conceito de legados de políticas (policy legacies) (Huber & Stephens, 2001, 2012; Pierson, 1996).
Regimes conservadores-corporativistas concedem tratamento preferencial a certos setores sociais para assegurar sua lealdade (judiciário, militares, funcionários públicos etc.), resultando em um regime estratificado com benefícios diferenciados por grupo. A política social liberal, por sua vez, busca encorajar o mercado ao fornecer assistência mínima e focalizada para os já excluídos do mercado, subsidiando ou impulsionando a provisão privada de bem-estar para os demais. Isso resulta em um duplo resultado: programas públicos de assistência social residuais para os pobres e serviços privados de alta qualidade para quem pode pagar.
Os padrões de acumulação capitalista exercem grande impacto sobre a expansão e o desenvolvimento da política social. Wibbels (2006) destaca a importância das condições internacionais e dos ciclos de negócios no desenvolvimento da política social: países latino-americanos enfrentam ciclos de negócios negativos mais severos devido à sua posição dependente na economia global, e as IFIs tipicamente recomendam ou impõem políticas de austeridade nessas situações (Henisz, Zelner & Guillén, 2005), restringindo ainda mais a autonomia dos funcionários estaduais para implementar políticas progressistas (Campello, 2015; Murillo, Oliveros & Vaishnav, 2011).
4.5 Obstáculos ao universalismo [§39–§44]
A literatura identifica três causas básicas pelas quais os países falham em alcançar o universalismo. A primeira são as barreiras dos legados de políticas: as políticas sociais do passado criaram estruturas institucionais e atores sociais que se opõem a mudanças que possam prejudicá-los. Um exemplo citado é o caráter restrito da reforma previdenciária no Chile, devido ao forte poder de lobby dos fundos de pensão privados (Pribble, 2013). Contudo, houve casos em que essas barreiras foram superadas, como na reforma previdenciária argentina de 2008, na qual todos os fundos de pensão privados foram nacionalizados e convertidos novamente em planos de repartição (PAYG) (Gallego-Díaz, 2008).
Uma segunda teoria identifica tecnocratas de política habilidosos e as arquiteturas de políticas que podem conceber como o fator determinante. Martinez Franzoni e Sánchez-Ancochea argumentam que democracia e políticos de esquerda são ingredientes necessários, mas não suficientes por si sós, para entregar política social universal; a arquitetura das políticas sociais é fundamental para facilitar ou bloquear o caminho ao universalismo, e um tecnocrata especializado com influência no processo de elaboração de políticas é ator-chave nessa busca (Martinez Franzoni & Sánchez-Ancochea, 2016). Christina Ewig (2016) também argumenta que a expertise tecnocrática, em combinação com a competição eleitoral, foi determinante para tornar os sistemas de saúde mais equitativos desde os anos 1990. O autor critica as teorias centradas no Estado por tenderem a subestimar a influência da classe capitalista na moldagem das políticas e o papel que o conflito de classes desempenha na abertura ou fechamento de oportunidades para mudança.
A terceira teoria explicativa para a falta de progresso em direção ao universalismo recorre à teoria da escolha racional da economia mainstream. Holland e Schneider enfatizam a divisão no mercado de trabalho entre trabalhadores formais e informais, e sustentam que os pobres muitas vezes agem politicamente para manter seu status de outsider devido à incerteza dos benefícios do sistema estatal (Holland & Schneider, 2017). Essa afirmação alimenta uma literatura maior sobre a teoria insider-outsider, que propõe que trabalhadores informais buscam ou escolhem manter esse status (Berens, 2020; Perry et al., 2007). Ferre é explicitamente crítico dessa abordagem funcionalista: ela “culpa as vítimas por sua própria miséria” e há pouca ou nenhuma evidência empírica para sustentar essas afirmações, com literatura crescente refutando a teoria (Carnes & Mares, 2015; Ronconi et al., 2019).
Largamente ausente da literatura sobre política social, a pressão do mercado é identificada como um mecanismo-chave para o aumento ou persistência da inequidade: o imperativo dos gestores de Estado de criar e manter um bom clima de negócios, mantendo baixos impostos e custos trabalhistas associados, para incentivar a expansão do mercado. O arcabouço teórico do autor destaca como a política social sob o capitalismo é inerentemente constringida pela necessidade de fomentar o crescimento econômico, gerar oportunidades de lucro, encorajar o investimento de capital doméstico e atrair capital estrangeiro. A expansão do mercado privado nas áreas de educação, saúde e previdência — o que o autor denomina “privatização por omissão” (privatization by default) — inevitavelmente aumenta a inequidade.
4.6 Uma perspectiva histórico-materialista [§45–§52]
A perspectiva teórica do livro enfatiza os interesses das classes sociais e sua expressão política, o papel dos gestores de Estado e a influência desproporcional do capital doméstico e estrangeiro sobre a política pública. O foco na luta de classes permite entender eventos históricos e atores sociais tratados de forma isolada por outros autores como fatores que deslocam o equilíbrio do poder de classe em uma direção ou outra. Huber e Stephens (2012) oferecem uma análise do desenvolvimento do welfare na América Latina da metade do século XX usando um arcabouço similar, assim como Tasha Fairfield em seu estudo sobre política tributária (Fairfield, 2015a), e McCarthy em seu estudo sobre reformas da política previdenciária nos EUA. Porém, não há estudo da política social latino-americana do século XXI que utilize essa ferramenta conceitual aplicada ao período recente.
O poder da classe capitalista varia entre setores da economia e pode flutuar ao longo do tempo. Anglade e Fortin (1990) apontam que a coesão da classe capitalista organizada em torno de uma fração burguesa dominante reduz a autonomia do Estado — isto é, a capacidade dos atores estatais de implementar políticas contra os interesses imediatos dos capitalistas. Quando o “bloco de poder” está fragmentado, a autonomia estatal é maior. Fairfield (2015b) aponta que quanto maior a importância dos proprietários de capital na economia, mais forte é seu poder sobre o Estado; contrariamente, quando o Estado desempenha um papel maior na economia, a alavancagem do capital é diminuída.
Em países dependentes, o Estado está sob pressão severa para agradar também ao capital estrangeiro, pois a capacidade de assegurar crescimento econômico depende do investimento estrangeiro tanto quanto — se não mais — do capital doméstico (Alavi, 1982; Hamilton, 2014). As IFIs atuam como emprestadores de última instância, usando sua alavancagem para exigir políticas de austeridade, muitas vezes aprofundando os efeitos das recessões. As IFIs continuaram a desempenhar papel relevante na moldagem das políticas públicas na região no século XXI, incluindo a implementação das TCRs e uma abordagem específica às reformas de saúde (Laurell & Giovanella, 2018).
4.7 Mensuração do poder da classe trabalhadora [§53–§57]
O autor argumenta que não é evidente como o poder da classe trabalhadora deve ser medido. Grande parte da literatura sobre welfare em países europeus usa como proxy o número de cadeiras no Congresso ou no gabinete ministerial — medida claramente inadequada para a América Latina. Para avaliar a força da classe trabalhadora, o autor propõe considerar: (1) aspectos estruturais, como o tamanho da classe trabalhadora urbana e o percentual de emprego industrial; (2) o nível de organização em sindicatos e outras organizações; e (3) a representação política, pois “os interesses de classe estão inevitavelmente sujeitos à construção social” (Rueschemeyer, Stephens & Stephens, 1992, p. 53).
O trabalho organizado tem sido identificado como um ator importante na moldagem das políticas públicas e na obtenção de concessões do governo. O forte apoio que o movimento trabalhista deu ao movimento pela reforma da saúde no Brasil nos anos 1980 é um exemplo primário da influência progressista que pode exercer (Garay, 2016; Niedzwiecki, 2014). Contudo, nem sempre os sindicatos desempenharam esse papel progressista: Murillo (2001) mostrou que partidos populistas ou de base trabalhista foram particularmente bem-sucedidos em evitar a mobilização trabalhista ao implementar políticas pró-mercado. Além disso, a mobilização social não necessariamente tem um clivagem de classe clara — por exemplo, a mobilização em favor dos direitos reprodutivos que surgiu em toda a América Latina em anos recentes não tinha caráter de classe nítido. No entanto, quando altos níveis de mobilizações populares empurram por direitos sociais, o equilíbrio de forças inevitavelmente se desloca em favor da classe trabalhadora.
4.8 A importância das crises [§58–§64]
A crise de legitimidade é o conceito-chave no arcabouço explicativo do autor para as transformações mais profundas na política social. Ela implica um enfraquecimento da classe capitalista e abre janelas para concessões estruturais que, em condições de estabilidade, o Estado não faria.
O conceito de crise denota um momento de dificuldade intensa que requer ação decisiva, mas também contém o potencial para transformações radicais. Anglade e Fortin argumentam que a influência do capital estrangeiro sobre o Estado se enfraquece em tempos de crise econômica — quando a ameaça de desinvestimento perde eficácia porque o investimento já está no fundo. Pesquisas recentes, contudo, constataram que é durante o afrouxamento das restrições econômicas externas — necessariamente, na ausência de crise econômica — que os governos latino-americanos encontraram mais margem para implementar políticas de esquerda (Campello, 2015; Murillo, Oliveros & Vaishnav, 2011). Mas nem todas as crises econômicas são iguais: quando são profundas e prolongadas, podem levar a crises políticas; quando isso evolui para uma falta significativa de confiança nas instituições do Estado, temos uma crise de legitimidade (Zelditch, 2001).
Dentro da tradição marxista, o conceito de crise de legitimidade implica um enfraquecimento da classe capitalista (Habermas, 1992). Gramsci descreveu o que chamou de “crise orgânica” como uma “crise de autoridade” ou “crise do Estado como um todo”, em que “os partidos tradicionais … já não são reconhecidos por sua classe (ou fração de classe) como sua expressão”. O conceito gramsciano de crise orgânica está próximo à noção leninista de “situação revolucionária”, caracterizada por: (1) a impossibilidade da classe dominante de continuar seu domínio; (2) o agravamento do sofrimento das classes subalternas; e (3) um aumento considerável na atividade das massas.
A política social é o principal instrumento à disposição dos funcionários eleitos para conceder benefícios e serviços à classe trabalhadora e aos pobres. O welfare desempenha um papel fundamental na legitimação do Estado aos olhos das classes subalternas — aspecto central nas teorias de gestão de crise do Estado de bem-estar dos anos 1970, mas relegado a segundo plano ou mesmo esquecido nos debates mais recentes (McCarthy, 2017). Frances Fox Piven e Richard Cloward (1972) inauguraram uma tradição que colocou o protesto e a perturbação no centro da mudança da política social; o arcabouço teórico de Ferre compartilha com essa perspectiva a ideia de que episódios de luta de classes intensificada são ingrediente necessário para eliciar reformas sociais, mas se diferencia em três pontos: (1) a expansão das políticas não se limita a transferências monetárias; (2) a perspectiva de Piven e Cloward é “espontaneísta”, desconsiderando a importância do organização política independente da classe trabalhadora; e (3) eles operam implicitamente em uma visão instrumentalista do Estado.
Finalmente, o arcabouço teórico do autor tem muitos pontos de contato com o de Huber e Stephens (2001, 2012), particularmente na conceptualização dos interesses de classe e dos resultados da política social como reflexo do equilíbrio de poder entre classes. Porém, difere deles em pelo menos dois outros aspectos: (1) Huber e Stephens empregam uma caracterização weberiana do Estado, não necessariamente com caráter de classe, combinada com uma visão excessivamente otimista da democracia liberal; e (2) sua prescrição de um “universalismo básico” (basic universalism) fica muito aquém do que Ferre conceptualiza como universalismo — que inclui uma consideração de equidade entre grupos populacionais.
5 O Significado do Universalismo (pp. 24–27)
5.1 Debates conceituais sobre universalismo [§65–§70]
A literatura sobre política social na América Latina debateu intensamente o grau de progresso em direção ao universalismo desde a virada do século. Alguns estudiosos exaltam as mudanças recentes, em particular as implementadas pelos governos da Maré Rosa, como transformadoras e avançando marcadamente em direção ao universalismo (Midaglia, Barba & Lomelí, 2018; Pribble, 2013; Riesco, 2009). Holland e Schneider (2017) oferecem uma nota cautelar: embora tenha havido progresso impressionante na esfera das transferências monetárias e pensões não contributivas (o que chamam de “redistribuição fácil”), o progresso em outras áreas fundamentais como saúde, educação ou moradia (“redistribuição difícil”) foi muito mais evasivo. Uma literatura mais crítica propõe uma “dualização” dos regimes mais avançados, com a criação de um pilar de “assistência social” ao lado dos programas existentes de seguro social (Barrientos, 2019).
A controvérsia decorre em parte de diferenças na conceptualização do universalismo. A versão minimalista proposta pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) propõe um “piso de proteção social”, posteriormente reduzido, na Recomendação 202 da OIT, a cuidados essenciais de saúde e segurança de renda (OIT, 2012). Uma concepção alternativa e similarmente minimalista de estudiosos de política social na América Latina propugna um “universalismo básico” — um conjunto de serviços básicos disponíveis a todos (Filgueira et al., 2006; Huber & Stephens, 2012). Essas definições, embora atentas às restrições fiscais dos países latino-americanos, enfatizam cobertura em detrimento de equidade, desconsiderando um componente crucial das políticas universais (Martinez Franzoni & Sánchez-Ancochea, 2016).
Martinez Franzoni e Sánchez-Ancochea argumentam de forma convincente que “as políticas sociais produzem resultados universais quando alcançam toda a população com transferências igualmente generosas e serviços de alta qualidade”, destacando a importância das arquiteturas de políticas para alcançar o universalismo (Martinez Franzoni & Sánchez-Ancochea, 2016, p. 31). É essa definição mais abrangente — que incorpora equidade como dimensão central — que o autor adota. A distinção é importante porque a segurança econômica real, o acesso à saúde e o bem-estar geral das pessoas trabalhadoras dependem não apenas de ter acesso a um conjunto mínimo de direitos de bem-estar, mas de desfrutar de benefícios equitativos e de alta qualidade.
O autor diferencia ainda os conceitos de inequidade/segmentação (diferenças nos benefícios de política social entre grupos) e fragmentação (diferenças nos critérios de elegibilidade e nos mecanismos institucionais de acesso). A fragmentação geralmente impacta a qualidade ou a generosidade dos benefícios, ou seja, causa segmentação ou inequidade — mas enquanto o primeiro se refere à arquitetura da política, o segundo se refere aos resultados sociais. Por meio do processo de “layering” (sobreposição de camadas), muitos países incorporaram outsiders em programas sociais separados, tornando-se nova fonte de inequidade (Arza, 2018; Thelen, 2009). Essa estrutura em dois níveis frequentemente resulta em “benefícios de segunda classe para cidadãos de segunda classe” e representa um obstáculo para o progresso futuro em direção ao universalismo.
6 O Argumento em Síntese (pp. 27–30)
6.1 Falência do universalismo e privatização por omissão [§71–§75]
Apesar de melhorias significativas em inclusão e na generosidade dos benefícios, nenhum país avançou em equidade; isto é, em tornar os benefícios sociais mais equitativos entre os diferentes grupos populacionais. Uma oportunidade de ouro para transformar as arquiteturas de política social na região foi perdida.
A razão principal para a falta de progresso — e de fato, uma tendência de queda em termos de equidade — é a crescente penetração do mercado em áreas de política social como educação, saúde e previdência. O padrão comum na região combina expansão das transferências e outros programas de assistência social, fortalecimento dos serviços públicos (aumentos na cobertura e nos gastos públicos com saúde e educação) e crescimento do setor privado em quase todas as áreas da política social.
Os determinantes da mudança de política social são avaliados de duas formas complementares: por meio de análise de regressão (Capítulo 3) e por meio de análise histórico-comparativa de saúde e previdência na Argentina, Chile e Uruguai (Capítulos 4, 5 e 6). O crescimento econômico, uma crise de legitimidade recente e o número de anos sob um governo de esquerda (Maré Rosa) estão associados a maiores aumentos na decommodificação no período estudado. A competição eleitoral também está associada a melhorias em alguns resultados de política social.
6.2 O arcabouço causal central [§76–§80]
No centro da análise estão gestores de Estado (funcionários eleitos) que, no interesse de manter popularidade e financiar a política governamental, são compelidos a facilitar a acumulação de capital — o crescimento e os lucros dos negócios (ver Figura 1.1 no original). A razão é que a receita do próprio Estado depende de uma atividade econômica saudável e, portanto, um fluxo contínuo de investimento (doméstico e estrangeiro) é fundamental para manter as funções estatais, manter o desemprego baixo e impulsionar a opinião pública favorável ao governo.
O autor propõe que a luta de classes desempenha um papel central em forçar concessões para a classe trabalhadora, particularmente quando questiona a legitimidade do Estado. Nessas circunstâncias, os funcionários eleitos são mais compelidos a fazer concessões significativas, mesmo que essas vão contra os interesses imediatos da classe capitalista. Consequentemente, a força das instituições estatais tem grandes implicações para as mudanças na política social. Em particular, um partido que assume o poder no meio ou imediatamente após uma crise de magnitude — que coloque em questão as instituições estatais — será mais propenso a se engajar em reformas políticas progressistas, mesmo que estas prejudiquem os interesses empresariais. Como uma crise de legitimidade afeta profundamente as instituições governamentais e a arena política, seus efeitos podem ser sentidos por vários anos após o pico da crise.
O único exemplo neste estudo de uma reforma estrutural claramente contrária aos interesses de uma seção concreta da classe capitalista foi a reforma previdenciária de 2008 na Argentina — em um contexto determinado por uma profunda crise de legitimidade que marcou as próprias origens da coalizão governante (Frente Para la Victoria, FPV). Em contrapartida, a estabilidade do regime político e um equilíbrio de forças favorável à classe capitalista são centrais para explicar os resultados de política no Chile, onde tanto a reforma previdenciária quanto a de saúde mantiveram ou mesmo aumentaram as oportunidades de lucro empresarial nesses setores.
O caráter do partido no poder é avaliado em dois aspectos: se possui laços orgânicos com o trabalho e se tem mecanismos democráticos institucionalizados. O Frente Amplio uruguaio possui ambas as características; a Concertación chilena não tem nenhuma; o Frente para la Victoria argentino tem laços com o trabalho organizado, mas carece de sistemas democráticos internos de tomada de decisão. A competição eleitoral é importante para trazer questões sociais e reformas progressistas para a agenda, mas o autor constata que não desempenha papel em eliciar reformas estruturais progressistas.
Além dessas variáveis, os legados de políticas e a pressão do mercado são os principais fatores que estabelecem limites à mudança progressiva e, em particular, bloqueiam o progresso em direção a políticas sociais mais equitativas na ausência de uma crise de legitimidade. O crescente processo de privatização dos serviços sociais — denominado “privatização por omissão” — inevitavelmente traz maior inequidade, pois a liberalização da política social apenas exacerba as desigualdades geradas pelo mercado de trabalho.
7 Métodos e Dados (pp. 30–34)
7.1 A lógica da análise aninhada [§81–§84]
A pergunta que motivou originalmente a pesquisa é: os regimes de política social na América Latina avançaram em direção ao universalismo nas primeiras duas décadas do século XXI? Na última década, uma literatura crescente descreveu as reformas recentes como caracterizadas por “expansão segmentada” — progresso em inclusão, mas com inequidade persistente ou aumentada (Arza, 2018; Arza et al., 2022; Barrientos, 2019; Martinez Franzoni & Sánchez-Ancochea, 2018). Contudo, essa literatura coexiste com numerosas publicações que afirmam que os regimes de bem-estar fizeram progresso — embora incompleto — em direção ao universalismo durante a primeira década e meia do século.
Para investigar essas questões, o autor empregou o que Lieberman (2005) chama de “análise aninhada” (nested analysis): uma estratégia de pesquisa em dois estágios que combina análise quantitativa e qualitativa de forma coerente e articulada, em que a seleção de casos para a análise histórico-comparativa é baseada nos resultados da análise quantitativa. A lógica é que, para captar tendências e padrões em grande escala, a análise não pode ser circunscrita a um punhado de países; mas uma análise puramente quantitativa é inadequada para absorver a complexidade dos fenômenos de nível nacional ou contabilizar a multiplicidade de variáveis envolvidas num processo causal de mudança de política social. A análise qualitativa pode “preencher as lacunas na inferência causal” deixadas pela análise quantitativa (Collier et al., 2004).
7.2 A análise quantitativa dos regimes de welfare [§85–§89]
A avaliação quantitativa (Capítulos 2 e 3) consiste em uma análise de mudanças de política na América Latina no período 2000–2020, abrangendo todos os países latino-americanos não caribenhos de língua espanhola ou portuguesa (17 países ao total). Com base na literatura anterior sobre regimes de bem-estar, o autor identifica três dimensões da política de welfare: inclusão, generosidade e equidade. Essas três dimensões são avaliadas em quatro áreas de política: transferências contributivas, transferências não contributivas, saúde e educação. O grau de decommodificação é a soma dessas três dimensões; o universalismo é reservado para os casos em que há inclusão plena com altos níveis de generosidade e equidade.
A originalidade da abordagem está na classificação combinada dessas dimensões e na comparação longitudinal dos países ao longo de duas décadas, permitindo avaliar não só expansão, mas também qualidade distributiva e grau de segmentação das políticas sociais. O texto enfatiza que a novidade metodológica não está apenas em medir mais indicadores, mas em articular o tipo de proteção social oferecido com sua distribuição desigual entre grupos sociais.
Os dados vêm de uma ampla gama de fontes regionais e internacionais, incluindo BID, CEPAL, OIT, AIOS e outras bases especializadas, combinadas para produzir um painel comparável entre países. O autor também explica que a estratégia metodológica busca corrigir uma limitação recorrente da literatura: a tendência de tratar cobertura como sinônimo de universalismo, sem capturar a equidade dos benefícios nem a fragmentação institucional que os organiza.
7.3 Resultados da medição [§90–§93]
Os resultados quantitativos mostram que nenhum país latino-americano avançou de modo significativo em direção ao universalismo no período analisado. Houve, sim, expansão de cobertura e aumento de certos benefícios, mas sem convergência substantiva em direção a regimes mais equitativos; em vários casos, a expansão ocorreu junto com segmentação persistente ou ampliada.
O texto sustenta que os ganhos observados são mais bem descritos como incorporação parcial de outsiders em camadas paralelas de política social do que como construção de cidadania social universal. Nesse sentido, o dado central não é a inexistência de mudança, mas a direção limitada e assimétrica dessa mudança: mais inclusão formal, porém sem equalização consistente dos benefícios.
A análise também indica que o avanço da política social conviveu com uma crescente presença do setor privado nas áreas de educação, saúde e previdência, o que o autor chama de privatização por omissão. Esse movimento ajuda a explicar por que a ampliação estatal não se converteu em universalismo: o mercado passou a organizar, paralelamente, uma parte crescente da provisão social.
7.4 Variáveis explicativas [§94–§98]
Na etapa explicativa, o autor testa a associação entre mudanças na decommodificação e fatores como crescimento econômico, anos sob governo de esquerda, crise de legitimidade e competição eleitoral. A hipótese geral é que essas variáveis criam janelas políticas e fiscais para expansão da política social, mas em graus distintos e com efeitos limitados pela estrutura de poder e pelos legados institucionais.
Os resultados apontam que crescimento econômico, crise de legitimidade e mais anos sob governos da Maré Rosa se associam a maiores aumentos na decommodificação, enquanto a competição eleitoral também aparece ligada a melhorias em alguns indicadores. Ainda assim, o texto insiste que esses efeitos não bastam para produzir universalismo, pois o avanço quantitativo em cobertura não elimina a segmentação nem a privatização crescente.
Em termos de interpretação, o padrão empírico confirma o argumento geral do livro: a expansão social é real, mas sua qualidade distributiva é travada por restrições estruturais e políticas. O capítulo, portanto, não apresenta a mudança como fracasso absoluto, mas como transformação parcial, heterogênea e insuficiente para redefinir os regimes de bem-estar da região.
8 Análise histórico-comparativa (pp. 34–36)
8.1 Seleção dos casos [§99–§102]
A parte qualitativa do livro recorre à análise histórico-comparativa de saúde e previdência na Argentina, Chile e Uruguai, escolhidos com base nos resultados da análise quantitativa. A lógica é a de uma análise aninhada: usar os padrões estatísticos para orientar uma investigação mais densa dos mecanismos causais e das conjunturas políticas que explicam diferenças entre casos.
Esses três países funcionam como casos estratégicos por condensarem combinações distintas de legados de bem-estar, relações entre capital e trabalho, força organizativa da classe trabalhadora e trajetória política recente. O autor pretende, com isso, distinguir entre efeitos de crescimento, ideologia partidária, competição eleitoral, pressão do mercado e crise de legitimidade.
O desenho comparativo não busca apenas confirmar a associação entre variáveis, mas mostrar como diferentes configurações históricas produzem resultados distintos mesmo sob pressões regionais semelhantes. A comparação, portanto, é usada para identificar mecanismos e não simplesmente para ilustrar padrões já conhecidos.
8.2 Argentina, Chile e Uruguai [§103–§108]
No caso argentino, o autor destaca a combinação entre crise de legitimidade profunda e reconfiguração política aberta pelo colapso da ordem anterior, o que ampliou a margem para reformas mais estruturais, especialmente na previdência. A reforma de 2008 é apresentada como o único exemplo claro de medida que contrariou diretamente interesses de uma fração do capital, o que reforça o papel das conjunturas críticas na abertura de oportunidades para mudanças redistributivas.
No Chile, em contraste, a estabilidade institucional e a força do setor privado ajudaram a preservar um arranjo fortemente pró-mercado, inclusive nas reformas sociais. O caso chileno ilustra o argumento de que, mesmo quando há expansão de cobertura, ela pode ocorrer preservando ou ampliando oportunidades de lucro empresarial, o que bloqueia a transição ao universalismo equitativo.
O Uruguai aparece como caso em que a presença de laços orgânicos entre a esquerda governante e o trabalho organizado, somada a maiores capacidades de coordenação política, favoreceu avanços mais consistentes do que em outros contextos. Ainda assim, o livro não sugere que o país tenha alcançado o universalismo pleno, mas sim que sua trajetória permite observar maior convergência entre expansão social e redução parcial de segmentação.
8.3 Mecanismos causais [§109–§112]
A análise comparativa reforça que os gestores de Estado não agem em vazio institucional: eles respondem à necessidade de preservar a acumulação de capital e a confiança dos negócios. Por isso, mesmo governos à esquerda enfrentam limites severos para conceder benefícios que ameacem a lucratividade privada, a menos que uma crise de legitimidade altere o equilíbrio de forças.
O texto também mostra que legados de políticas e estruturas de privatização prévias moldam o campo das possibilidades futuras. Onde os benefícios já foram privatizados ou segmentados, as reformas tendem a ser incrementais e compatíveis com a reprodução do mercado; onde há ruptura política e crise de autoridade, as oportunidades para reversões mais profundas aumentam.
Nesse quadro, a competição eleitoral é tratada como mecanismo relevante para trazer o tema social à agenda, mas não como força suficiente para produzir reformas estruturais. O fator decisivo permanece sendo a relação de forças entre classes, especialmente quando a mobilização social e a crise política corroem a capacidade do capital de impor seus limites usuais.
9 Conclusão do capítulo (pp. 36–37)
9.1 Retorno à tese [§113–§116]
O capítulo conclui retomando a tese de que a América Latina avançou em inclusão social, mas não em universalismo equitativo. A transformação do início do século XXI foi real, porém parcial: ampliou acesso e benefícios mínimos, sem romper de forma consistente com a segmentação e com a expansão da provisão privada.
A contribuição do livro é dupla. Primeiro, oferece uma mensuração comparativa inédita do progresso regional em direção ao universalismo após 2000. Segundo, propõe uma explicação histórico-materialista centrada na relação entre classe, Estado, crise de legitimidade e pressão do mercado.
O argumento final é que o universalismo exige mais do que crescimento econômico ou alternância eleitoral; requer deslocamentos na correlação de forças capazes de impor concessões ao capital e reestruturar a arquitetura da política social. Na ausência dessas condições, o resultado tende a ser uma expansão social segmentada, frequentemente acompanhada de privatização por omissão.
10 Argumento Sintético
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v12.0.