Fichamento: Going Where the Money Is: Strategies for Taxing Economic Elites in Unequal Democracies
Tasha Fairfield (2013)
Fairfield, T. (2013). Going where the money is: Strategies for taxing economic elites in unequal democracies. World Development, 47, 42–57. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2013.02.009
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1 Introdução (pp. 1–2)
1.1 Contexto, Questão Central e Contribuição [§1–§4]
Fairfield inicia o artigo situando a tributação como uma questão política premente, que ganhou destaque no debate público global devido às crises financeiras do Norte. No entanto, ela argumenta que esse é um desafio antigo e particularmente crítico para os países em desenvolvimento, onde a fraca capacidade tributária compromete a disciplina fiscal e o investimento social. A autora identifica um problema central para a América Latina: a receita tributária baseia-se excessivamente em impostos sobre o consumo, enquanto a renda e os lucros, altamente concentrados nos percentis superiores, permanecem como uma base fiscal subexplorada. Para aumentar a arrecadação de forma significativa, argumenta-se, é necessário tributar diretamente as elites econômicas. Contudo, tais iniciativas impõem perdas concentradas e previsíveis justamente sobre os contribuintes com maior capacidade de influenciar as decisões políticas.
Diante desse cenário, Fairfield formula a questão de pesquisa que orienta o trabalho: “Como os empreendedores de políticas podem contornar os obstáculos para tributar as elites econômicas? E quanto espaço para reforma eles podem criar?” A autora observa que, apesar do crescente interesse prático e político por esse tema, a literatura emergente sobre reforma tributária em países em desenvolvimento carece de uma análise sistemática dessas estratégias e de suas dimensões políticas. A literatura sobre policy muitas vezes negligencia a política, enquanto a ciência política foca em reformas como a do IVA ou em explicações históricas de longo prazo, como guerras e legados coloniais, que oferecem pouca orientação para os formuladores de políticas contemporâneos. A literatura sobre barganha fiscal é considerada insuficiente, pois propõe concessões que podem ser contraproducentes em contextos de extrema concentração de renda.
Para preencher essa lacuna, Fairfield propõe uma contribuição teórica central: a identificação e análise de seis estratégias que facilitam a promulgação de aumentos modestos de impostos ao mobilizar apoio popular e/ou moderar o antagonismo das elites. A autora fundamenta seu trabalho em literatura diversa e pesquisa de campo extensiva, utilizando estudos de caso do Chile, Argentina e Bolívia para ilustrar o efeito dessas estratégias. Sua ambição é construir teoria sobre a política tributária (tax politics) e gerar implicações para a pesquisa sobre coalizões de reforma e mudança institucional gradual.
1.2 O Novo Consenso e a Relevância do Estudo [§5–§6]
A autora contextualiza seu foco na tributação direta como um contraponto ao consenso político das décadas de 1980 e 1990, que a julgava administrativamente impossível e inerentemente ineficiente. Um novo consenso emerge, especialmente para a América Latina, em favor do fortalecimento da tributação direta por duas razões principais. Primeiro, a administração tributária melhorou significativamente com inovações como unidades de auditoria para grandes contribuintes e acesso a informações bancárias, tornando a tarefa mais factível, especialmente se combinada com a eliminação de brechas legais. Segundo, pesquisas recentes indicam que os custos de eficiência da tributação direta não são proibitivos e que ela pode ser ótima para arrecadar receita em distribuições de renda muito distorcidas, como as latino-americanas.
2 Arcabouço Teórico (pp. 2–5)
2.1 Objetivos e Estrutura da Seção [§7–§10]
Fairfield dedica a Seção 2 a construir seu arcabouço teórico, começando por delinear os dois tipos de poder — político e de investimento — que as elites econômicas utilizam para influenciar os resultados de políticas e que constituem os obstáculos centrais à reforma tributária progressiva.
Fairfield estabelece que, quando as elites possuem um poder forte de qualquer um dos tipos, aumentar impostos diretos progressivos será difícil. Todavia, ela argumenta que governos astutos podem legislar por aumentos modestos mesmo nesses contextos, usando estratégias que moderam o antagonismo das elites e/ou mobilizam o apoio público. A maioria dessas estratégias está intimamente ligada ao desenho da reforma (policy design), mas muitas também exigem esforços de enquadramento (framing). A autora classifica as seis estratégias em dois domínios de política fiscal: estratégias do lado do tributo (tax-side strategies), que exploram características do instrumento tributário escolhido, e estratégias do lado do benefício (benefit-side strategies), que desviam o debate da tributação ao focar nos benefícios associados.
A Figura 1 do artigo organiza essas estratégias em uma tipologia com base no mecanismo primário que acionam (moderar antagonismo ou mobilizar apoio) e seu domínio fiscal. Fairfield argumenta que cada estratégia possui limitações e desvantagens; algumas são complementares, outras incompatíveis, e várias são aplicáveis apenas em circunstâncias específicas. No entanto, cada uma delas já facilitou reformas que de outra forma não teriam sido possíveis.
2.2 Estratégias do Lado do Tributo [§11–§13]
Fairfield detalha as três estratégias que se baseiam nas características do próprio imposto. A primeira, atenuar o impacto, baseia-se na observação de que as elites resistirão menos a um aumento tributário quanto menor for seu impacto financeiro. As técnicas incluem a implementação gradual (phase-ins), aumentos incrementais ao longo do tempo e a legislação de tributos com prazo de vigência limitado, vistos como estratégias de “pé na porta”. A principal desvantagem é o custo fiscal, pois a arrecadação imediata é menor.
A segunda estratégia é ofuscar a incidência, que reduz a consciência dos contribuintes sobre quem realmente arca com o ônus do imposto. Isso é feito selecionando tributos de baixa visibilidade, explorando o fenômeno da transferência de ônus (burden-shifting), como no caso das contribuições previdenciárias dos empregadores, cujo custo é repassado aos salários de forma pouco perceptível. Fairfield aponta duas limitações críticas: a ofuscação pode gerar incerteza real sobre a incidência, provocando resistência de atores empresariais avessos a custos imprevisíveis. E, mais importante, ela raramente é viável para tributar elites, pois, ao contrário dos cidadãos comuns, as elites têm motivação e recursos para entender exatamente como uma reforma as afeta, recorrendo a contadores. A autora cita Hacker e Pierson (2005) para reforçar que “os muito ricos são diferentes […] em seu nível de conhecimento sobre várias dimensões desta complexa questão”.
Fairfield distingue dois tipos de apelos. O de equidade vertical baseia-se no princípio de que quem ganha mais ou possui mais deve pagar uma parcela maior de impostos, ou seja, a tributação deve ser progressiva. Reformas que não apenas são progressivas, mas também altamente direcionadas às elites, são as mais adequadas para esse apelo. O direcionamento estreito dificulta que as elites enquadrem o aumento como um ataque à “classe média”. Contudo, mesmo em sociedades desiguais, as elites podem, com sucesso, moldar a opinião pública usando outros princípios, como fizeram os proponentes da revogação do imposto sobre herança nos EUA ao chamá-lo de “imposto da morte”. O apelo de equidade horizontal, por sua vez, implica que contribuintes com meios similares devem arcar com ônus similares, independentemente da fonte de sua renda. Exemplos incluem eliminar benefícios fiscais setoriais e tributar rendimentos de capital. Essa estratégia é valiosa porque pode tanto mobilizar apoio público quanto moderar o antagonismo das elites, gerando apoio de firmas que cumprem a lei e se sentem prejudicadas pela concorrência desleal dos sonegadores.
2.3 Estratégias do Lado do Benefício [§14–§18]
As estratégias do lado do benefício buscam desviar a atenção do aumento tributário em si. Elas são classificadas de acordo com quem recebe os benefícios. A primeira, vinculação a benefícios populares, mobiliza apoio público ao associar o aumento de impostos a gastos sociais que beneficiam a maioria, mas não as elites. O Executivo pode culpar os legisladores que se opõem à reforma por bloquearem programas populares. As técnicas para fortalecer esse vínculo incluem: incluir aumentos de impostos e benefícios no mesmo pacote de reforma, tornar os benefícios contingentes à aprovação do aumento tributário (se o executivo tem iniciativa exclusiva em política fiscal), e a vinculação formal de receitas (earmarking). A eficácia dessa estratégia é maior se os benefícios forem visíveis, imediatos e universais. A autora argumenta que essa estratégia pode ser mais eficaz do que os apelos legitimadores, pois os benefícios sociais atraem mais atenção do que os tributos em si e o desenho da reforma ajuda os eleitores a identificar facilmente quem são os opositores.
A segunda estratégia é enfatizar a estabilização, que modera o antagonismo das elites ao convencê-las de que uma crise econômica iminente ou real é mais custosa do que uma carga tributária maior. Para ter sucesso, três condições devem ser atendidas: as elites devem perceber a instabilidade como iminente (favorecido por um histórico de crises); devem percebê-la como custosa (ameaçando modelos econômicos ou governos que apoiam); e devem estar convencidas de que a disciplina fiscal não pode ser alcançada sem aumentar impostos (excluindo alternativas como privatizações ou empréstimos).
A terceira estratégia é a compensação, que oferece benefícios diretos às elites, como cortes em outros impostos, subsídios ou reformas desejadas em outras áreas políticas. A literatura sobre barganha fiscal e sobre reformas de mercado ilustra como “pagamentos laterais” podem mitigar a oposição. O conceito de “empacotamento de políticas” (policy bundling) de Kingstone (2001) é citado como um tipo de compensação. O tipo e o escopo da compensação dependem das fontes de poder das elites: setores coesos exigem compensações inclusivas, enquanto setores fragmentados podem ser aplacados com benefícios a poucos grupos-chave. A compensação também pode contornar o poder de investimento, pois acordos pró-crescimento podem compensar os custos de impostos mais altos. A desvantagem central é o custo fiscal indesejado, particularmente se a receita se destina a fins redistributivos.
3 Estudos de Caso (pp. 5–10)
3.1 Seleção de Casos e Método [§19–§23]
Fairfield introduz a seção empírica observando que Chile, Argentina e Bolívia implementaram amplas reformas tributárias orientadas para o mercado durante o ajuste estrutural, mas enfrentaram necessidades recorrentes de aumentar impostos diretos nas décadas seguintes. Argentina legislou aumentos mais substanciais do que Chile e Bolívia, contrariando argumentos que ligam instabilidade institucional a baixa tributação direta. A autora afirma que o poder das elites econômicas explica grande parte dessa variação agregada, mas argumenta que as estratégias de reforma são cruciais para explicar quando governos conseguiram legislar por aumentos modestos mesmo em contextos de forte poder empresarial.
Quatro reformas de imposto de renda são analisadas em profundidade a partir de um conjunto maior de 26 pacotes de reforma, selecionadas para ilustrar uma variedade de estratégias e resultados, mantendo o poder empresarial aproximadamente constante. O método central é o process tracing, utilizando evidências de entrevistas em profundidade, documentos primários e artigos de notícias para avaliar como as estratégias afetaram os resultados. A autora formaliza a inferência como uma sequência de testes, explicada detalhadamente no Apêndice A para a reforma chilena de 2005, contrastando-a com hipóteses rivais. Além do process tracing, Fairfield utiliza análise contrafactual para avaliar o que teria acontecido se a estratégia tivesse sido diferente. O poder causal da análise, ela enfatiza, vem da análise interna ao caso (within-case analysis), não das comparações entre países, que servem para demonstrar a importância das estratégias em diferentes contextos políticos.
3.2 Chile: Sucessos Modestos com Apelos de Equidade [§24–§36]
Fairfield descreve como o forte poder político do empresariado chileno, baseado em sua organização e fortes vínculos partidários com a direita, tornou muito difícil para os governos de centro-esquerda legislarem aumentos de impostos nos anos 1990 e 2000. A direita, essencialmente empatada com a centro-esquerda no Senado, frequentemente agia sob instrução direta do empresariado, montando uma oposição coordenada a qualquer tentativa de aumentar a baixa carga tributária direta das elites.
Os governos de centro-esquerda empregaram múltiplas estratégias, com destaque para os apelos de equidade, que criaram espaço político para avanços incrementais, minando a oposição empresarial-de-direita de forma mais eficaz em períodos eleitorais, especialmente quando a desigualdade se tornava uma questão de campanha saliente.
A primeira reforma analisada é a Reforma Anti-Evasão de 2001, que garantiu cerca de 1% do PIB ao ano. A estratégia do governo Lagos foi centrada em um apelo de equidade poderoso, enquadrando a evasão fiscal como um privilégio dos ricos que prejudica os pobres. Verticalmente, o Presidente Lagos discursava que os pobres pagam IVA sobre cada compra, sem mecanismos para escapar, enquanto os ricos sonegam. Horizontalmente, o governo argumentou que a evasão criava desigualdade entre os que cumprem e os que não cumprem a lei. Uma manobra crucial foi equiparar a elisão (tax avoidance, legal) à evasão (tax evasion, ilegal) em termos de improbidade. Ao enquadrar as medidas de ampliação da base do imposto de renda como um combate a um comportamento imoral, em vez de um aumento de impostos, o governo colocou a direita em uma posição defensiva, forçando-a a explicar a sutil diferença entre elisão e evasão para um público que não tinha experiência com essas práticas.
Evidências do process tracing sustentam que essa estratégia pressionou a direita. Senadores de direita admitiram que se abstiveram em vez de votar contra a reforma porque seria difícil opor-se a alguém que propõe “ir atrás de criminosos”. Contudo, o efeito foi limitado, pois não quebrou totalmente as fileiras da direita, que ainda exigiu e obteve concessões. Fairfield atribui essa limitação à natureza dos vínculos partidários: o partido de direita UDI, embora defendesse sua base rica por meio de políticas programáticas, atraía eleitores de baixa renda via clientelismo, permitindo-lhe ignorar a opinião pública sobre equidade tributária sem sofrer grandes custos eleitorais. Ademais, a eleição estava distante, dando tempo para os eleitores esquecerem.
A segunda reforma, a eliminação do subsídio tributário a acionistas (artigo 57 bis) em 2005, demonstra o poder dos apelos de equidade vertical em um contexto de alta saliência eleitoral. O gatilho foi a competição eleitoral: o candidato da direita, Lavín, culpou o governo Lagos pela persistência da desigualdade, tornando-a o tema central da campanha presidencial. Lagos prontamente desafiou a direita a eliminar o 57 bis, um benefício que chamou de “um tremendo apoio à desigualdade”. Dados da agência tributária mostravam que 0,5% dos adultos recebiam 72% do gasto tributário do benefício, tornando impossível para a direita argumentar que se tratava de um imposto sobre a classe média. Lavín aceitou o desafio, e a direita aprovou a medida quase por unanimidade, abandonando o empresariado.
O process tracing revela que conselheiros de Lavín atribuíram sua derrota em 1999 à rejeição de um projeto popular de direitos trabalhistas, e a direita não estava disposta a “cair na armadilha de 1999 novamente”. Essa evidência, classificada como um smoking-gun test, demonstra de forma decisiva que a preocupação com o custo eleitoral, e não a convicção, motivou a aprovação da reforma, validando a hipótese central de Fairfield sobre o impacto dos apelos de equidade.
3.3 Argentina: Sucesso Temporalmente Limitado com Ofuscação [§37–§41]
O caso argentino ilustra o uso da estratégia de ofuscar a incidência para contornar um problema duplo: o poder de investimento dos depositantes bancários (temor de fuga de capitais) e o poder político do setor financeiro (fortes laços com o governo). Havia um consenso generalizado entre economistas e políticos de que os rendimentos de juros deveriam ser tributados e que a isenção existente era regressiva e um subsídio estatal. No entanto, eliminar diretamente a isenção era considerado inviável, pois poderia provocar desinvestimento nos bancos, desestabilizando a economia do país, que estava atrelada ao dólar.
A solução dos tecnocratas do Ministério da Economia foi criar um imposto sobre a dívida corporativa, em vez de tributar os juros recebidos por pessoas físicas. O argumento técnico era que a incidência seria a mesma: as empresas pagariam o imposto ao contrair dívidas, o que aumentaria as taxas de juros de empréstimos, que seriam compensadas por taxas de retorno mais altas aos depositantes, tal como ocorreria se os juros fossem tributados diretamente. A beleza da estratégia de ofuscação foi tornar a tributação dos juros menos visível para os investidores, reduzindo o risco de fuga de capitais e a oposição do setor financeiro.
A estratégia funcionou na fase legislativa: o setor financeiro aceitou o novo imposto com pouca resistência, preferindo-o à alternativa de eliminar a isenção. Legisladores que temiam a fuga de capitais também se acalmaram, e muitos sequer entendiam que o ônus seria transferido para os juros. O imposto foi aprovado em 1998. No entanto, a principal desvantagem da ofuscação levou à sua revogação um ano depois. A técnica de burden-shifting criou incerteza sobre a real incidência: os economistas da coalizão de oposição que assumiu o poder não acreditavam que as premissas econômicas da equivalência se sustentavam, argumentando que o imposto onerava indevidamente as pequenas empresas. O imposto foi eliminado. A análise contrafactual de Fairfield é forte: sem a ofuscação, não teria havido tributação alguma dos juros.
3.4 Bolívia: Fracasso Estrondoso por Erro Estratégico [§42–§47]
O caso boliviano demonstra como a falta de apelos de equidade vertical e um desenho de reforma ruim podem não só levar ao fracasso, mas também gerar uma oposição inesperada e fatal. Em 2003, o Presidente Sánchez de Lozada, sob pressão de elites econômicas poderosas e setores populares altamente mobilizados que rechaçavam o modelo neoliberal, propôs um imposto de renda para cobrir o déficit fiscal. O imposto teria uma alíquota fixa de 12,5%, mas com um limiar de isenção que o tornaria progressivo na prática, afetando menos de 6% dos bolivianos no minúsculo setor formal.
O erro estratégico fatal ocorreu quando Sánchez de Lozada enviou a proposta ao Congresso com um limiar de isenção equivalente a apenas dois salários mínimos, em vez do valor recomendado pelos tecnocratas (quatro a seis). Isso fez com que o imposto parecesse amplo e regressivo, e não um tributo sobre uma elite. A mídia e os opositores ecoaram essa percepção, com manchetes como “Todos pagarão 12,5% do seu salário”. O próprio governo contribuiu para a confusão ao afirmar que a “classe média” arcaria com o sacrifício, quando na realidade se tratava de um grupo minúsculo de profissionais bem remunerados.
O resultado foi uma explosão de protestos populares, liderados por sindicatos e organizações indígenas, que forçaram a retirada da proposta antes mesmo que a oposição empresarial ganhasse força. Fairfield argumenta que um imposto visivelmente progressivo e mais estreitamente direcionado às elites, combinado com apelos de equidade concertados, poderia ter evitado que a proposta se tornasse alvo de oposição em massa. Um imposto sobre a riqueza em 2004, que atendia a esses critérios, não provocou condenação popular, corroborando o contrafactual. O fracasso de 2003 foi tão traumático que nenhum governo posterior ousou propor um imposto de renda pessoal, por mais restrito que fosse, por medo de novos protestos.
3.5 Visão Geral Comparativa [§48–§50]
Fairfield sintetiza os casos, reiterando que o poder empresarial era forte em todos eles, mas as estratégias de reforma foram cruciais para moldar os resultados. No Chile, apelos de equidade bem elaborados, embora com impacto limitado pelos vínculos partidários, abriram espaço para aumentos incrementais, especialmente quando a equidade se tornou saliente nas eleições. Na Argentina, a ofuscação da incidência permitiu contornar o poder do setor financeiro, mas a incerteza gerada levou à revogação. Na Bolívia, apelos de equidade insuficientes e um direcionamento inadequado precipitaram um fracasso dramático. Um tema comum que emerge é a importância das percepções de incidência e as dificuldades e trade-offs em gerenciá-las.
4 Conclusão (pp. 10–11)
4.1 Sumário da Contribuição Teórica [§51–§53]
A conclusão reafirma a importância teórica e prática de construir capacidade de tributação direta em países desiguais. Fairfield resume sua contribuição para a teoria da reforma tributária: a explicitação de dois tipos de poder das elites (político e de investimento); a identificação de dois mecanismos para contorná-los (mobilizar apoio público e moderar antagonismo); a relação desses mecanismos com seis opções de estratégias; e a avaliação de quando cada estratégia é mais apropriada e efetiva. O arcabouço complementa abordagens estruturais e históricas ao focar em uma variável que os formuladores de políticas podem manipular. A autora defende que, embora o espaço de manobra criado seja estreito, as modestas receitas geradas podem ser cruciais para governos com dificuldades fiscais.
4.2 Implicações para Políticas, Framing vs. Design e Mudança Institucional [§54–§60]
Para os formuladores de políticas, três implicações gerais são extraídas: reformas incrementais tendem a ser mais bem-sucedidas do que as ambiciosas; quanto mais estratégias um governo puder aplicar simultaneamente, melhores as perspectivas de sucesso; e “um tamanho não serve para todos”: o desenho e as estratégias devem ser adaptados ao contexto.
Sobre o debate entre enquadramento (framing) e desenho de políticas (policy design), Fairfield conclui que ambos são importantes e, frequentemente, se reforçam mutuamente. Os casos chileno e boliviano mostram que o enquadramento de equidade teria sido menos eficaz se o desenho da política não estivesse em conformidade com esse princípio. O caso argentino é um exemplo em que o desenho por si só foi suficiente para promulgar (mas não sustentar) a reforma.
Em diálogo com a literatura sobre reforma de mercado, Fairfield argumenta que a política de tributação não pode ser categorizada de forma agregada simples (como “impor perdas”), pois suas dinâmicas variam enormemente dependendo do desenho específico da política e das estratégias empregadas. Por fim, o artigo contribui para a literatura sobre mudança institucional gradual. Ao analisar o quadro de Mahoney e Thelen (2010), Fairfield observa que tanto modos de mudança por “sobreposição” (layering, como criar novos impostos) quanto por “substituição” (displacement, como eliminar isenções) ocorreram em contextos de forte veto pelas elites, algo que o quadro teórico original não captaria bem. Isso sugere a necessidade de incorporar mais complexidade e especificidade contextual nos modelos de mudança institucional.
5 Argumento Sintético
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v12.0.