Fichamento: Redistribution Under the Right in Latin America
Fairfield, T., & Garay, C. (2017). Redistribution Under the Right in Latin America: Electoral Competition and Organized Actors in Policymaking. Comparative Political Studies, 1–36. https://doi.org/10.1177/0010414017695331
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v17.4.
Mapa Argumentativo
| Seção | Título / Tema | Função argumentativa | Contribuição para a tese central |
|---|---|---|---|
| Introdução | Redistribuição sob a direita na América Latina | Apresentação do puzzle | Estabelece a anomalia empírica (Fox, Calderón, Piñera, Uribe) e antecipa o argumento integrado sobre competição eleitoral + atores organizados |
| Seção 1 | Prevailing Explanations of Redistribution | Revisão de literatura crítica | Refuta sucessivamente mediano-votante, recursos econômicos e partidarismo como explicações suficientes; abre espaço analítico para a moldura própria |
| Seção 2 | Electoral Competition and Organized Actors | Fundamento teórico | Constrói a moldura de três fatores (competição eleitoral, empresariado organizado, movimentos sociais) e articula sua interação via disciplina fiscal |
| Seção 3 | Mexico | Estudo de caso “típico” | Mostra que competição eleitoral motivou expansão social (Seguro Popular, Oportunidades, pensões) e indiretamente promoveu o IETU; empresariado obteve concessões mas aceitou a reforma — caso ilustrativo dos mecanismos centrais |
| Seção 4 | Chile (2010–2011) | Estudo de caso de competição eleitoral | Mostra como Piñera, sob competição eleitoral apertada e crise de legitimidade pós-terremoto, propôs reformas modestas; empresariado aceitou por cálculo estratégico |
| Seção 5 | Chile (2011–2014) — Mass Protest | Estudo de caso de mobilização social | Mostra como o movimento estudantil de 2011 forçou reformas educacionais e tributárias muito além da agenda original do governo; caso central para diferenciar mobilização de mera competição eleitoral |
| Conclusão | Implicações teóricas | Síntese e agenda | Sintetiza a contribuição (integração das duas arenas via fiscal discipline) e abre agenda sobre o dilema dos partidos conservadores em sociedades altamente desiguais |
1 Introdução (pp. 1–4)
1.1 Apresentação do puzzle e da agenda analítica [§1–§6]
Fairfield e Garay abrem o artigo formulando um problema empírico que desafia a teorização dominante sobre redistribuição em democracias desiguais. Os governos de Fox (2000–2006) e Calderón (2006–2012) no México, bem como o de Piñera (2010–2014) no Chile — todos representando partidos conservadores com forte vínculo com o empresariado —, promoveram simultaneamente políticas sociais pró-pobres e aumentos tributários sobre as elites econômicas. Dinâmica semelhante teria ocorrido sob Uribe (2002–2010) na Colômbia. Esse padrão escapa às explicações de maior tração na literatura comparada: dominância de partidos de esquerda, preferências do eleitor mediano e abundância de recursos.
A proposta teórica que organiza o artigo opera sobre dois eixos. O primeiro é a competição eleitoral por eleitores de baixa renda, que afetaria incumbentes de qualquer matiz ideológico, ainda que com magnitudes distintas — sob a direita, as iniciativas tendem a ser mais modestas, condicionadas pelo poder do empresariado organizado. O segundo eixo é a mobilização de movimentos sociais, capaz de contrabalançar o poder das elites empresariais e de redirecionar a agenda dos governos para reformas que se afastam significativamente das preferências conservadoras.
A contribuição que as autoras reivindicam não é apenas empírica mas integrativa: enquanto Garay (2016) tratou separadamente da expansão de políticas sociais e Fairfield (2015a) da tributação progressiva, o artigo unifica analiticamente os dois domínios. Essa integração é teorizada por meio do mecanismo da disciplina fiscal: preocupações com sustentabilidade orçamentária transmitem pressões da arena do gasto para a arena da receita e vice-versa.
Pergunta central reconstruída: sob que condições governos de direita em democracias altamente desiguais iniciam políticas redistributivas — expansão de programas sociais não-discricionários e tributação direta sobre rendas e patrimônios elevados?
O escopo do explanandum é deliberadamente circunscrito. As autoras focam em (i) programas sociais não-discricionários voltados a populações em pobreza — em contraste com a vasta literatura sobre benefícios clientelistas — e (ii) tributos diretos (renda e patrimônio) sobre o decil superior, justificando a opção pela concentração extrema de renda no topo da distribuição latino-americana (39% do total no decil mais alto contra 3,8% no quinto inferior, dados CEPALSTAT 2010) e pelo fato de que tributos diretos respondem pela maior parte do déficit de arrecadação da região em comparação com democracias avançadas.
O método declarado é o process tracing, fundamentado em trabalho de campo, análise sistemática de jornais e fontes primárias e secundárias, com avaliação formal de hipóteses rivais em apêndice online. O foco é a variação within-country ao longo do tempo, com ilustração de que processos causais similares operam transversalmente.
2 Explicações dominantes da redistribuição (pp. 4–7)
2.1 Desigualdade e o eleitor mediano [§7–§9]
A primeira corrente revisada é a tradição mediano-votante, que prediz que maior desigualdade leva a maior redistribuição. Trabalhos mais recentes refinam essa formulação atentando para a estrutura da desigualdade: Lupu e Pontusson (2011) sustentam que eleitores medianos apoiam partidos de esquerda redistributivos quando a distribuição de renda é altamente assimétrica, posicionando o eleitor mediano mais próximo dos pobres do que dos ricos.
Fairfield e Garay rejeitam tanto a versão clássica quanto as refinadas no contexto latino-americano. Apesar da desigualdade notoriamente elevada e da distribuição “top driven” — no Chile, o 1% mais rico capta mais de 22% da renda e lucros, segundo dados de Fairfield e Jorratt de Luis (2015) —, a redistribuição efetiva via tributos e gastos é surpreendentemente baixa. A correlação entre níveis ou variações de desigualdade e adoção de políticas progressivas é fraca: o Chile, mais desigual que Brasil e Argentina, expandiu menos a política social e aumentou menos a tributação direta. E embora a desigualdade chilena tenha caído ligeiramente desde 2000, as demandas societais por redistribuição cresceram, evidenciadas em ondas de protesto sob Piñera.
Duas razões fundamentam a crítica: (i) nem o nível nem a estrutura da desigualdade são bons preditores das preferências dos eleitores (Haggard, Kaufman, & Long, 2013; Lieberman & McClendon, 2013); (ii) preferências do eleitor mediano não determinam necessariamente os outputs políticos, porque atores organizados — peça central da moldura das autoras — desempenham papel crucial no policymaking (Hacker & Pierson, 2010; Korpi, 2006).
A moldura proposta deslocará o foco do eleitor mediano para a dinâmica da competição eleitoral e para os esforços dos políticos em oferecer pacotes que atraiam constituências específicas, sem assumir que as posições programáticas se ajustam mecanicamente às preferências medianas estruturalmente predeterminadas.
2.2 Recursos econômicos [§10–§12]
A segunda corrente revisada associa redistribuição à disponibilidade de recursos. Argumenta-se que a escassez de capital, em contexto de integração econômica internacional, pressionou os governos latino-americanos a limitar tributação e gasto social nas décadas de 1980 e 1990 (Haggard & Kaufman, 2008; Kaufman & Segura-Ubiergo, 2001), enquanto os booms de commodities dos anos 2000 sustentaram a redistribuição sob governos de esquerda em países ricos em recursos (Levitsky & Roberts, 2011).
As autoras reconhecem que riqueza de recursos e crescimento econômico ampliam a capacidade de gasto social, especialmente onde os setores de recursos estão sob controle estatal, permitindo aos governos contornar o problema politicamente custoso de tributar elites econômicas. Contudo, recursos por si só não explicam adequadamente o timing, o desenho e o escopo das inovações redistributivas. No lado do gasto, os políticos precisam ter incentivos para priorizar grupos de baixa renda em vez de alocar receitas a outros setores; e há casos em que governos motivados expandiram programas sociais mesmo sob restrição de recursos (McGuire, 2010). No lado tributário, reformas podem responder a preocupações distintas de necessidade de receita — justiça, eficiência econômica, estabilidade fiscal de longo prazo — e produzir efeitos redistributivos próprios.
O caso chileno é mobilizado como contra-evidência: a crescente receita do cobre (estatal e privado) não se traduziu em expansão social proporcional. Os governos institucionalizaram regras de disciplina fiscal que vedam o uso de superávits do cobre em despesas correntes. Parte do superávit foi alocada à reforma previdenciária de 2008, e, sob o argumento de que a posição econômica chilena tornava desnecessário elevar tributos, tecnocratas governistas resistiram a reformas tributárias — exatamente como o argumento de recursos preveria. Os aumentos tributários posteriores de Piñera, no entanto, seriam surpreendentes para essa tradição, que no máximo preveria maior taxação dos setores extrativistas. No México, o timing da expansão social não correlaciona com crescimento econômico — algumas inovações se deram em anos de crescimento modesto ou negativo —, e o boom de commodities foi de magnitude limitada (commodities representaram em média apenas 23% das exportações entre 2002 e 2013).
2.3 Partidarismo [§13–§15]
A terceira corrente vincula a redistribuição à dominância de partidos de esquerda. Huber e Stephens (2012, p. 240) argumentam que a ascensão das esquerdas latino-americanas reduziu pobreza e desigualdade, e que a variação na força das esquerdas explica diferenças cross-nacionais nesses indicadores.
Fairfield e Garay concordam que o partidarismo importa: partidos buscam imprimir suas preferências nas políticas públicas, e o poder relativo de cada um ajuda a explicar o escopo e o desenho das reformas. Mas o partidarismo é insuficiente para explicar a decisão de adotar essas políticas em primeiro lugar. Partidos de direita ocasionalmente iniciam políticas redistributivas, ao passo que partidos de esquerda e laboristas em sociedades fragmentadas latino-americanas frequentemente priorizaram trabalhadores do setor formal relativamente privilegiados em detrimento de setores socialmente excluídos.
Atores societais que perseguem objetivos baseados em interesses, e não em metas eleitorais — movimentos sociais e associações empresariais —, exercem papéis decisivos em desencadear ou bloquear redistribuição. Esses atores podem influenciar o policymaking via laços com partidos, mas também mobilizar recursos de poder não-partidários: organização, recursos financeiros, capacidade de protesto em larga escala. Movimentos sociais chilenos contemporâneos, por exemplo, evitam afiliação partidária mesmo quando suas demandas se alinham ideologicamente com a esquerda. A força relativa desses atores não é capturada por medidas partidárias clássicas como participação de assentos de esquerda/direita no Congresso.
A conclusão da revisão é que afiliação partidária molda preferências dos políticos, mas não determina se essas preferências serão priorizadas, traduzidas em propostas ou adotadas.
3 Competição eleitoral e atores organizados (pp. 7–12)
3.1 Arquitetura geral da moldura analítica [§16–§19]
A pergunta orientadora da seção é: quando incumbentes — particularmente os de partidos conservadores com constituências centrais em setores de alta renda (Gibson, 1996) — iniciam políticas redistributivas? A resposta articula três fatores: competição eleitoral, empresariado organizado e movimentos sociais.
A análise conjunta de empresariado e movimentos sociais é apresentada como contribuição central da moldura, uma vez que a maioria dos estudos foca em apenas um desses atores. Tradições clássicas de power resources enfatizaram sindicatos e partidos de esquerda sem analisar explicitamente atores empresariais; pesquisas subsequentes (Mares, 2003; Swenson, 1991) por vezes superestimaram o papel do empresariado na promoção da proteção social (cf. Hacker & Pierson, 2002; Korpi, 2006). Atores da sociedade civil distintos dos sindicatos do setor formal foram relativamente negligenciados na literatura de bem-estar em democracias desiguais.
A integração de atores organizados e incentivos eleitorais contribui também para um debate mais amplo. Beramendi e colegas (2015) priorizam a accountability eleitoral. Hacker e Pierson (2010) contra-argumentam que atores organizados são mais consequentes, com frequente dominância dos interesses empresariais. Trumbull (2012) sustenta que o empresariado frequentemente perde nos debates de política pública. Fairfield e Garay buscam avançar essa discussão (Culpepper, 2011) em três frentes: (i) distinguindo dinâmicas típicas das arenas tributária e social e teorizando suas interações; (ii) enfatizando cálculos estratégicos e avaliações de poder relativo que afetam tanto policymakers quanto atores organizados; (iii) destacando que atores organizados podem elevar ou reduzir a saliência de questões, alterando os incentivos eleitorais.
3.2 Competição eleitoral [§20–§23]
Incumbentes buscam continuidade no poder via reeleição ou sucessão por aliados partidários. A competição intensa afeta as chances de continuidade e motiva decisões de política voltadas a melhorar o desempenho eleitoral. A competição pode levar os incumbentes a adotar políticas que maximizam os interesses de suas constituências centrais, se a disputa é por elas, ou a cortejar um eleitorado mais amplo, se a competição se dá por outros setores.
Quando a competição envolve eleitores de baixa renda não-alinhados, partidos de todo o espectro promovem políticas redistributivas para construir apoio. Partidos populistas e de esquerda promovem políticas que extrapolam suas constituências sindicais organizadas; partidos de direita podem, contraintuitivamente, promover políticas redistributivas que se afastam das preferências de suas bases de alta renda. Essa dinâmica é particularmente provável quando desafiantes têm reputação de promover políticas redistributivas populares, ou quando podem alegar de modo crível que os incumbentes representam apenas os ricos. Sob essas condições, as constituências centrais da direita podem aceitar desvios modestos como estrategicamente imperativos. Como o caso mexicano ilustrará, a competição por eleitores de baixa renda pode motivar a direita a promover políticas progressivas mesmo quando a esquerda é fraca.
O tratamento da competição eleitoral pelas autoras difere de modelos mediano-votante e abordagens centradas em demanda. Em vez de assumir que políticos respondem a preferências preexistentes e manifestas, as autoras veem a competição como motivando políticos a oferecer proativamente políticas redistributivas que esperam atrair constituências específicas — não necessariamente o eleitor mediano. Pesquisas mostram que opinião pública sobre tributação é vaga e mal-formada nos EUA (Bartels, 2008; Graetz & Shapiro, 2005) e que esse achado se estende à América Latina (Fairfield, 2015a).
3.3 Empresariado organizado [§24–§27]
O empresariado em democracias desiguais pode não se opor à expansão social e ao combate à pobreza, mas geralmente prefere que o gasto social seja modesto e financiado por crescimento, não por tributos. Resiste particularmente a aumentos de tributos sobre renda corporativa e pessoal — que atingem seus recursos mais diretamente que tributos sobre consumo — sendo ator central da política tributária.
A organização é fonte fundamental de poder empresarial. Associações fortes e abrangentes (encompassing), em oposição a associações fragmentadas, sobrepostas ou rivais, ajudam o empresariado a avançar interesses por dois mecanismos. Primeiro, facilitam unidade e ação coletiva, legitimando as demandas — quando o empresariado é descoordenado, suas demandas podem ser desqualificadas como particularistas e contrárias ao bem público. Segundo, fortalecem a posição de barganha tornando mais difícil para os policymakers a estratégia de dividir para conquistar. Embora alguns argumentem que organização empresarial forte promove equidade em democracias avançadas (Martin & Swank, 2012), essa dinâmica raramente é observada na América Latina, onde a estrutura do capitalismo e a natureza das preferências empresariais são muito distintas (Schneider, 2013).
Múltiplos outros recursos de poder reforçam a influência empresarial: relações de constituência central com partidos conservadores (Chile e México), recrutamento direto para o governo (prática difundida no Chile sob Piñera) e instrução direta de políticos conservadores sobre matérias técnicas como tributação. Onde o empresariado tem múltiplas fontes de poder, decisões tributárias são fortemente constrangidas. Quando incentivos eleitorais motivam desvios das preferências empresariais, esses desvios tendem a ser pequenos. Governos negociam concessões (isenções, alíquotas menores), incluem compensações (eliminação de outros tributos que o empresariado rejeita) e/ou canalizam parte da receita para itens orçamentários que o empresariado apoia. Contextos extraordinários, contudo, podem alterar cálculos estratégicos e levar o empresariado a abster-se da oposição ativa.
3.4 Movimentos sociais [§28–§30]
Movimentos sociais não se formam facilmente e enfrentam dificuldades para sustentar ação coletiva; quando coalescem em torno de demandas específicas, contudo, influenciam policymaking por múltiplos mecanismos. As autoras concentram-se na capacidade de mobilização em larga escala, especialmente importante quando canais institucionais alternativos não estão disponíveis ou viáveis.
Três mecanismos são identificados: (i) protesto forte e sustentado desestabiliza governos ao disruptar atividades societais, econômicas e governamentais; (ii) mobilização social em torno de demandas redistributivas em sociedades desiguais pode obter apoio público e minar as perspectivas eleitorais do governo a menos que haja resposta política satisfatória; (iii) manifestações sobre um conjunto de questões podem catalisar protestos em torno de novos temas, gerando ciclo de contestação desestabilizadora.
Em contextos de mobilização sustentada, as respostas dos incumbentes costumam exibir desvios excepcionais das prioridades originais. Movimentos sociais podem definir a agenda, e propostas de reforma podem ser negociadas diretamente com líderes do movimento. A pressão de setores mobilizados tem impacto maior sobre decisões de política que incentivos eleitorais isolados. Mobilização social também motivou incumbentes a tributar elites econômicas — não apenas via criação de necessidade de receita, mas via demanda explícita por tributação redistributiva, como nos protestos estudantis chilenos de 2011. Protesto sustentado e disruptivo contrabalança o poder empresarial e motiva elites a aceitar reformas redistributivas com resistência mínima, em troca da restauração da paz social e do bloqueio de pressões por reformas mais radicais.
4 México (pp. 12–17)
4.1 Contexto político e competição eleitoral [§34–§36]
A competição eleitoral motivou as iniciativas redistributivas sob Fox e Calderón, ambos do PAN — partido conservador programático com vínculos estreitos ao grande empresariado (Lujambio, 2001). A disputa entre os três grandes partidos (PRI, PAN, PRD) intensificou-se no final dos anos 1990. Embora o PRI tradicionalmente mobilizasse eleitores de baixa renda em larga escala, o PAN avançou significativamente nessa constituência em 2000 às custas do PRI.
Dados ecológicos apresentados pelas autoras mostram que, em 2000, 39% dos municípios de baixa renda experimentaram competição eleitoral — definida como margem de vitória inferior a 10 pontos percentuais e/ou vitória do candidato desafiante (PAN). Em 2006, com o PAN defendendo a presidência contra o PRD, 71% dos municípios de baixa renda experimentaram competição. Municípios de baixa renda são definidos como aqueles em que pelo menos 55% da população carece de seguro de saúde do setor formal segundo o censo de 2000.
Essa intensa competição produziu, na arena social, expansão significativa de benefícios para populações antes não cobertas — embora limitada em níveis de benefício e papel do Estado, em linha com as preferências da direita. Na arena tributária, a competição inviabilizou aumentos impopulares de tributos sobre consumo, compelindo Calderón a propor um tributo modesto sobre as empresas para fechar uma crescente brecha fiscal.
4.3 Tributação direta [§43–§49]
Ao tomar posse, Calderón buscou receita para promover estabilidade fiscal de médio prazo diante de queda das reservas de petróleo, desaceleração econômica e do persistente problema da arrecadação extremamente baixa do México. Embora a reforma tributária não tenha sido formalmente acoplada à política social, os novos compromissos de gasto — em particular expansão de pensões e saúde — contribuíram para pressões orçamentárias e preocupação com inflação e déficits.
Como esperado da direita, a administração desejava arrecadar via tributos sobre consumo, em linha com as preferências empresariais. A competição eleitoral, contudo, motivou Calderón a propor tributos diretos progressivos indiretamente, retirando alternativas regressivas da agenda. Dado o protesto contínuo do PRD contra a eleição de 2006, Calderón precisava não apenas consolidar apoio entre constituências de baixa renda mas legitimar sua presidência de modo mais amplo. Aumentar o IVA era manifestamente impopular e percebido como prejudicial aos lares pobres — até 91% se opunham a aplicá-lo a alimentos e medicamentos (Elizondo, 2014, p. 21). Os partidos de oposição haviam rejeitado a iniciativa de Fox em 2001 de elevar o IVA, e até alguns legisladores do PAN votaram contra.
Tributar elites econômicas era a única opção viável. A reforma de 2007 atingiu a própria constituência empresarial do PAN. A peça central foi o Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) — tributo corporativo mínimo destinado a coibir evasão. A reforma incluiu também tributo sobre depósitos em espécie, outra medida anti-evasão dirigida a empresas do setor informal.
O governo buscou equilibrar os interesses do eleitorado mais amplo contra os de sua constituência empresarial alternando os objetivos de gasto enfatizados. Em linha com a necessidade de construir legitimidade, a administração enquadrou a iniciativa como “reforma fiscal para os que menos têm”. Quando o empresariado levantou objeções ao IETU, a administração deslocou a ênfase do gasto social para a promessa de que metade da receita financiaria infraestrutura — apelando mais ao setor privado. Os vínculos retóricos com gasto social e redução da pobreza retomaram destaque no final de julho enquanto a Câmara baixa avaliava o projeto: Calderón asseverou que “a reforma fiscal para os que menos têm abre a possibilidade de equalizar as terríveis brechas no México entre ricos e pobres, norte e sul, cidade e campo.”
O presidente da CMHN afirmou que “o IETU como qualquer tributo não é perfeito, mas é melhor do que não fazer nada”. O chefe do Grupo Bimbo apoiou publicamente a reforma. As associações de cúpula concentraram-se em assegurar que o IETU fosse “o menos oneroso possível” — sobretudo lobby coordenado por alíquota menor. O think tank da CCE (CEESP, 2007a) produziu um relatório notavelmente positivo sobre o IETU, sinal adicional de aquiescência. Provavelmente, o interesse estratégico em estabilizar Calderón também desencorajou o empresariado de mobilizar seus recursos de poder — incluindo organização, vínculo de constituência central com o PAN e ligações informais com o PRI forjadas na reforma de mercado dos anos 1990 — para obstruir o IETU.
O governo conseguiu aprovar a reforma com apoio do PRI, apesar da oposição do PRD. Enquanto o PRD enquadrou o projeto como regressivo e exigiu tributos sobre elites mais visíveis, o PRI condonou a reforma por afetar setores privilegiados em vez dos pobres. O PRI, contudo, advogou modificações alinhadas com as demandas empresariais — alíquota menor do IETU, deduções para maquiladoras e escolas privadas. Apesar das concessões, o governo estimou a arrecadação do IETU em 1% do PIB — aumento modesto mas significativo no contexto mexicano, de magnitude similar a outras iniciativas arrecadatórias entre 1983 e 2013 (Magar et al., 2009; Unda-Gutierrez, 2015).
Nota [1]: A passagem do PRI por estas negociações é instrutiva para o argumento das autoras. Embora ideologicamente próximo do PAN em matéria econômica nos anos 1990, o PRI apoia o IETU porque ele atinge setores privilegiados — não os pobres. Isso ilumina o ponto teórico de que partidarismo não captura adequadamente a dinâmica: o PRI não é “de esquerda” mas concorre por eleitores de baixa renda e por isso comporta-se diferentemente do que uma análise partidária linear preveria.
5 Chile (pp. 17–28)
5.1 Contexto: competição eleitoral e reformas modestas (2010–2011) [§50–§52]
As políticas redistributivas nos primeiros dois anos de Piñera foram impulsionadas por competição eleitoral apertada entre a Coalición por el Cambio (RN-UDI) e a opositora Concertación, em contexto de crescente dealinhamento partidário. A proporção de eleitores que não se identificavam com nenhuma das grandes coalizões cresceu acentuadamente após 2005, alcançando cerca de 50% (Luna & Altman, 2011, p. 150).
Eleitores de baixa renda tornaram-se especialmente importantes para a expansão eleitoral da direita desde o final dos anos 1990, quando Lagos enfrentou Lavín (UDI) em disputa apertada. A competição em distritos de maioria de baixa renda foi limitada nos primeiros anos da democracia mas cresceu drasticamente a partir de 1999 (Figura 3 do artigo). Cortejar eleitores de baixa renda passou a moldar a agenda do Executivo e as respostas dos legisladores.
5.3 Tributação direta sob competição eleitoral [§59–§64]
O terremoto de fevereiro de 2010 — dias antes da posse — causou danos estimados em US$30 bilhões. Economistas afiliados à direita sustentaram que a forte posição macroeconômica permitiria financiar a reconstrução via endividamento internacional e fundo de estabilização do cobre. Argumentos baseados em recursos preveriam medidas similares e/ou maior tributação do setor extrativista. Piñera surpreendeu ao incluir não apenas aumento do royalty do cobre mas também aumento geral do imposto corporativo — iniciativas que empresariado e direita haviam por muito tempo se oposto.
Como na política social, a preocupação com consolidar apoio público em contexto de competição eleitoral foi crucial. Opinião pública geralmente importava marginalmente para a tributação no Chile, dominada por elites políticas e empresariado. Mas as críticas ao status problemático de Piñera como o homem mais rico do país e ao mesmo tempo presidente ameaçavam minar sua legitimidade. Diferentemente da reforma de Calderón em 2007, os efeitos indiretos da competição eleitoral foram aqui sobrepujados por um papel direto menos típico: a administração antecipou ganhos diretos de opinião pública com o próprio aumento tributário. Como em 2006 no México, a relativa força da coalizão de esquerda também moldou as decisões.
Ao longo da campanha de 2009, a Concertación buscou desacreditar Piñera pela mistura de dinheiro e política. A Forbes estimou seu patrimônio em US$2 bilhões; suas participações incluíam o canal Chilevisión e 26% das ações da LAN. Para precluir conflitos de interesse, Piñera prometeu vender suas ações da LAN, mas reteve 11% ao tomar posse. A forma de desinvestimento — venda da holding inteira — foi acusada de minimizar tributos. Senador Zaldívar acusou Piñera de evadir US$50 milhões e de incorrer em conflito de interesse ao nomear o diretor da agência tributária responsável pela operação. Críticas vieram inclusive da própria direita: o presidente da RN afirmou que a lenta desinvestidura provavelmente custou ao governo mais de meio milhão de votos.
Nesse contexto, assessores governamentais propuseram elevar temporariamente o imposto corporativo de 17% para 20% para minar a percepção de associação estreita entre Piñera e o grande empresariado. Pesquisa do Mercurio de abril de 2010 indicou 74% de apoio entre respondentes santiaguinos ao aumento; pesquisas confidenciais do Executivo confirmaram a popularidade. Trata-se, portanto, de caso em que o governo esperava que a tributação progressiva em si elevaria apoio público.
A Concertación aceitou a maior parte do projeto apesar de defender que os aumentos diretos deveriam ser permanentes, espelhando a dinâmica observada na política social. Atrasar fundos para reconstrução era politicamente custoso. Além disso, elevar o imposto corporativo a 20% havia sido objetivo da Concertación desde 1990 — poucos governos haviam tentado, dada a resistência esperada de empresariado e direita. Ao co-optar esse objetivo, o governo desarmou moralmente a oposição. Como afirmou um legislador da UDI entrevistado: “O governo tirou uma bandeira de batalha da Concertación, porque este governo ousou fazer o que a Concertación talvez quisesse fazer mas nunca ousou tentar.”
Legisladores da direita aceitaram a reforma apesar de queixas de membros mais ortodoxos. Em primeiro lugar, os aumentos diretos eram explicitamente temporários e o pacote incluía outras medidas que apelavam à direita e ao empresariado — redução do stamp tax e créditos tributários para doações. Após arrecadação média de 0,25% do PIB nos dois primeiros anos, a reforma produziria perda permanente anual de cerca de 0,2% do PIB. Informantes da direita identificaram esses cortes de longo prazo como críticos para o apoio. Em segundo lugar, legisladores ou conceberam que financiar a reconstrução justificava os aumentos ou tinham dificuldade em argumentar diferentemente publicamente. A UDI, mais neoliberal das duas vertentes, reconheceu que opor-se incorreria em custos políticos potencialmente comprometedores das chances do segundo mandato.
O empresariado refreou-se de leveragear suas múltiplas fontes de poder — organização, vínculos partidários com a direita. Informantes identificaram a natureza temporária como crítica e elogiaram os benefícios tributários como passo correto. Como afirmou um informante da SNA, “eventos extraordinários exigiam medidas extraordinárias”. Informantes empresariais que defendiam não serem necessários aumentos reconheciam estar em posição fraca para resistir: a rejeição implicaria condenação social e demanda por aumentos mais radicais. “Decidimos não mostrar os dentes… era o nosso governo”, sintetizou informante de associação empresarial.
5.4 Protesto de massa e inovações mais amplas (2011–2014) [§65–§67]
O protesto em massa, deflagrado pelo movimento estudantil, transformou dramaticamente a dinâmica política da redistribuição. Enquanto competição por votos e opinião pública foram os fatores primários nas propostas iniciais de Piñera, o protesto popular — em escala e duração sem precedentes — tornou-se o driver-chave de propostas em educação e tributação a partir de 2011. A administração respondeu iniciando reformas que se desviaram marcadamente da agenda estabelecida da direita. Reformas educacionais constituíram afastamento dramático do status quo. Medidas tributárias permaneceram moderadas em perspectiva cross-national em termos de receita arrecadada, mas mesmo assim foram o maior aumento direto desde a renomada reforma de 1990. Mais ainda: os protestos abriram um debate sobre educação e tributação que excedia em muito os limites do considerado apropriado nas duas décadas anteriores, pavimentando reformas mais ambiciosas quando a centro-esquerda retornou ao poder em 2014.
O fator primário motivando reformas foi o imperativo de alcançar paz social. Em contexto eleitoral competitivo, a opinião pública — que se posicionou junto aos estudantes — também desempenhou papel; a direita reconhecia não ter futuro presidencial sem resolver o conflito. A desestabilização produzida pela mobilização foi fundamental.
5.5 Emergência da contestação [§68–§71]
As mobilizações de 2011 tiveram antecedentes nos protestos de 2006 sobre tarifas de transporte e a Ley General de Educación (LOCE) promulgada pela ditadura de Pinochet. Os mecanismos de mercado introduzidos por Pinochet — incluindo extenso sistema de vouchers que estimulou crescimento do setor privado for-profit — eram vistos como reforço de iniquidades flagrantes no acesso e qualidade da educação entre estudantes de baixa e alta renda. Reformas sob a Concertación pouco haviam feito para reduzir essas iniquidades, dada a força dos interesses conservadores. Em resposta aos protestos de 2006, nova lei foi aprovada, mas manteve as principais características da LOCE (Pribble, 2013, p. 105). A mobilização secundarista rapidamente arrefeceu por divisões internas e limitado sucesso, mas deu aos futuros líderes experiência valiosa. Quando esses ativistas ingressaram na universidade, melhoraram a coordenação entre as múltiplas federações estudantis e expandiram a base de filiação.
Após protestos isolados sobre tarifas e bolsas no início de 2010, a mobilização estudantil intensificou-se mais tarde naquele ano quando Piñera iniciou reformas educacionais que conflitavam com a agenda dos estudantes. O projeto presidencial, focado sobretudo no ensino médio, aumentava incentivos financeiros baseados em desempenho e promovia mudanças institucionais que dariam mais autonomia aos diretores. Reformas adicionais eram planejadas para a educação superior, que os estudantes anteciparam favoreceriam universidades privadas. Como afirmou Georgio Jackson, líder estudantil: “Todos tivemos que deixar de lado nossas diferenças internas para lutar contra um inimigo comum, que eram essas reformas com as quais ninguém concordava. Esse cenário de risco nos fez deixar diferenças de lado e atuar como bloco mais unitário.”
A CONFECH e a FECH mobilizaram-se por financiamento, qualidade e juros mais baixos nos créditos estudantis. Os protestos começaram em abril e escalaram em maio. Em 12 de maio, manifestações coordenadas trouxeram 100 mil pessoas às ruas. Líderes estudantis desafiaram Piñera a responder durante o discurso presidencial anual de 21 de maio. A falha de Piñera em endereçar decisivamente as demandas motivou os estudantes a escalar o protesto, que continuou em massa até outubro. Uma jornada nacional em junho mobilizou 400 mil pessoas, e uma greve nacional foi convocada em agosto.
As demandas estudantis se expandiram, desafiando os fundamentos da educação chilena: recentralização das escolas municipais, restabelecimento das escolas públicas como pilar central, fim do “lucro” no ensino superior, e educação gratuita e de qualidade para todos. Mais ainda, o movimento abriu terreno novo ao levantar questões mais amplas de desigualdade e tributação progressiva, enquadrando os problemas educacionais como sintomas de um modelo de desenvolvimento que perpetuava desigualdade extrema. Quando o governo desqualificou as demandas como custosas demais, os estudantes contra-argumentaram que empresariado e ricos deveriam pagar mais tributos.
Pesquisas do CEP indicaram 82% de apoio às demandas estudantis, 64% aprovavam greves e manifestações e cerca de 70% rejeitavam o uso da polícia para desocupar prédios. A aprovação do Ministro Lavín — um dos políticos mais populares da direita — caiu de 70% em maio para 46% em junho. Em setembro, 76% desaprovavam o tratamento governamental do conflito. Em novembro, a aprovação afundou para 22% e a desaprovação atingiu 62% — os piores índices desde a transição democrática.
5.6 Política educacional [§72–§76]
Manifestações incessantes empurraram o governo a propor reformas que se afastavam marcadamente da agenda tradicional da direita. Piñera buscou inicialmente aumentar financiamento pré-escolar e melhorar qualidade mantendo o sistema existente largamente intocado. Os protestos, contudo, instigaram debate sobre educação superior gratuita, reformas em créditos estudantis, bolsas, universidades sem fins lucrativos (acusadas de abrigar negócios for-profit) e reformas estruturais como recentralização do sistema. O Chile tinha mensalidades surpreendentemente elevadas e baixo gasto público em educação superior, focado desproporcionalmente em empréstimos em vez de bolsas (OCDE, 2009). Grande parcela dos graduados não conseguia pagar a dívida.
Em julho de 2011, após a primeira onda massiva de protestos, Piñera anunciou o Gran Acuerdo Nacional para la Educación (GANE) com apelo público para “acabar com tomadas e protestos”. Além de expandir educação infantil para famílias de baixa renda, o GANE buscava endereçar demandas estudantis incluindo fundo educacional de US$4 bilhões, nova agência para fiscalizar lucro em universidades, mais bolsas com financiamento por estudante mais elevado, e melhores termos de crédito. Estudantes e aliados rejeitaram o GANE, argumentando que não satisfazia as demandas por gratuidade.
Protesto contínuo elevou a saliência do debate — que os estudantes ajudaram a tornar amplamente acessível à sociedade — e danificou a popularidade de Piñera. Em resposta, o governo estabeleceu novos canais de comunicação, nomeou novo ministro da Educação para facilitar diálogo, e concedeu ao movimento acesso aprimorado a policymakers de alto nível. No conjunto, o protesto estudantil produziu respostas importantes apesar de ficarem aquém das demandas: em 2012, o governo submeteu dois projetos para melhorar os termos do crédito estudantil e refinanciar dívida. Os juros caíram de 6% para 2%, e os estudantes agora pagariam no máximo 10% da renda após a graduação. O governo efetuou também aumento massivo de bolsas — de cerca de 120 mil em 2009 para 400 mil em 2014, alcançando cerca de 35% dos estudantes — e o gasto público saltou de 14,6% para 34,6% do gasto total em educação superior entre 2010 e 2014.
A mobilização sustentada pavimentou reformas mais ambiciosas quando a centro-esquerda voltou ao poder sob Bachelet (2014–presente). Após extenso debate, o Congresso aprovou ensino superior gratuito para estudantes elegíveis dos 60% mais pobres (condicionado a desempenho acadêmico) e medidas de recentralização parcial do sistema.
5.7 Tributação direta sob pressão da mobilização [§77–§82]
O protesto estudantil não apenas compeliu reforma educacional substancial mas empurrou Piñera a perseguir aumentos tributários adicionais. A mobilização forçou a tributação direta progressiva de volta à agenda, apesar da promessa do Executivo de que o aumento de 2010 seria temporário. Como em 2010, considerações políticas prevaleceram sobre conselhos de tecnocratas conservadores — o próprio Ministro das Finanças resistiu à reforma de 2012 com base em que poderia minar o crescimento.
A mobilização social criou simultaneamente novas necessidades de receita e impediu recurso a tributos de base ampla. Em julho de 2011, ficou claro que restaurar paz social e melhorar os índices de aprovação abismais exigiria assistência pública mais generosa para estudantes. Embora muitos membros da Coalición sustentassem que as iniciativas educacionais não exigiam mais tributos, a preocupação com disciplina fiscal prevaleceu — compromissos sociais dos primeiros anos contribuíram para pressões orçamentárias. Como afirmou um assessor do Executivo entrevistado: “diante da demanda social por mais financiamento público da educação superior, a única possibilidade era ir para o tributo corporativo.” Dada a denúncia do movimento ao nível “escandaloso” de desigualdade chileno, qualquer outra proposta provavelmente exacerbaria conflito e opróbrio público.
Os incentivos eleitorais operaram primariamente no lado do gasto da equação fiscal, em contraste com a reforma menos típica de 2010, em que o Executivo antecipou ganho de apoio do aumento do imposto corporativo em si. Com atenção pública focada na educação, a lógica eleitoral operou “não com a reforma tributária [em si], mas com a reforma tributária como instrumento para [financiar] a reforma educacional”. O engajamento direto e notável do movimento estudantil em tributação, contudo, intensificou esses incentivos — ao demandar que o governo tributasse os ricos para financiar a educação, os estudantes elevaram a saliência pública da tributação progressiva, pressionando políticos do centro do espectro — minoria dentro da Coalición e conservadores da Concertación até então relutantes — a apoiar as iniciativas. Como sintetizou o legislador Pepe Auth: “Todos os atores modificaram seu posicionamento, sob a pressão de representar a sociedade — o que acontece em matéria tributária se deve à mobilização social.”
Mais importante: o chamado dos estudantes por tributar os ricos rompeu o teto do debate tributário chileno. Enquanto elevar o imposto corporativo a 20% era a demanda máxima vocalizada pelos atores políticos mainstream nos anos anteriores, a Concertación e dois partidos de oposição à esquerda emitiram proposta conjunta que incluía reformar a peça pró-empresariado central do sistema chileno: a tributação diferida sobre rendimento de capital reinvestido.
A administração e o setor empresarial recalibraram seus cálculos diante dessas evoluções e da capacidade de mobilização contínua. Em vez de tentar segurar a linha contra aumentos tributários — julgada batalha perdida —, perseguiram a segunda melhor opção: minimizar o escopo da reforma e encerrar o debate rapidamente para precluir demandas mais radicais. Como afirmou um informante industrial da SOFOFA: “O que teríamos preferido é que a discussão não se abrisse. Dado que se abriu, gostaríamos de fechá-la rapidamente.” Após extenso debate interno e consultas com o empresariado, o Executivo anunciou em maio de 2012 a decisão de fixar permanentemente o imposto corporativo em 20%, junto com múltiplas medidas para reduzir elisão, como parte do projeto para financiar a reforma educacional.
A mobilização, assim, pressionou a direita a iniciar o maior aumento tributário direto desde a reforma de 1990. Essencialmente toda a receita esperada — 0,4% do PIB — provinha de tributos que atingiam a constituência empresarial central da Coalición. Informantes de todos os tipos concordaram que Piñera nunca teria proposto aumentos para além das medidas temporárias de 2010 se o movimento estudantil não houvesse orquestrado mobilização sustentada e construído apoio público para suas demandas. O impacto sobre a política tributária foi profundo no longo prazo, expandindo dramaticamente o escopo do debate e pavimentando a reforma tributária ambiciosa de Bachelet em 2014.
Nota [2]: As autoras observam, em movimento que reforça a tese central, que a evolução sob Bachelet é consistente com a teorização típica de que política social envolve engajamento maior com setores populares que a tributação. O movimento estudantil manteve mobilização sobre educação mas não permaneceu ativo em matéria tributária. A tributação retornou ao reino da política de elite, permitindo a empresariado e direita ganhar concessões importantes na reforma de 2014 (Fairfield, 2015b). Esse contraste interno aos casos chilenos pós-2011 dá força adicional ao argumento das autoras sobre as assimetrias entre as arenas — embora também sugira que os ganhos arrancados via mobilização podem ser parcialmente reversíveis.
6 Conclusão (pp. 28–29)
6.1 Síntese e implicações [§83–§85]
As medidas adotadas por governos conservadores em Chile e México sustentam a moldura proposta. De modo sintético: competição eleitoral levou incumbentes a expandir programas sociais; empresariado organizado e poderoso respondeu a tentativas de elevar tributos diretos buscando reduzir seu escopo e aceitando reformas modestas quando preocupações com disciplina fiscal prevaleceram ou quando cálculos estratégicos sobre interesses de longo prazo encorajavam apoio ao incumbente; mobilização popular impôs pressões mais fortes para expandir simultaneamente política social e elevar tributos progressivos, produzindo reformas que se afastaram mais marcadamente da agenda da direita.
Duas implicações principais emergem para a pesquisa futura. Em primeiro lugar, a moldura destaca a importância de analisar simultaneamente dinâmicas eleitorais e interesses organizados — empresariado e movimentos sociais — ao estudar redistribuição. Enquanto estudos anteriores tendem a enfatizar um ou outro fator, as autoras advogam integrá-los explicitamente. Examinar cálculos estratégicos feitos por policymakers e atores organizados em resposta tanto a incentivos eleitorais quanto a avaliações do balanço de poder entre atores societais é crítico, assim como compreender como incentivos eleitorais e pressões de atores operam diferentemente nas arenas social e tributária, e como interagem.
Segunda implicação: analisar expansão social e tributação progressiva por governos de direita contribui para compreender o dilema dos partidos conservadores ao construir coalizões eleitorais com setores de baixa renda sem alienar constituências centrais de alta renda (Gibson, 1996). Uma literatura comparada crescente descreve estratégias para resolver esse dilema sem redistribuição substancial: provisão de serviços rudimentares via organizações não-estatais indiretamente ligadas a partidos conservadores (Thachil, 2014), e estratégias de linkage segmentado em que partidos conservadores oferecem benefícios clientelistas baratos a eleitores de baixa renda que não conflitam com representação programática para constituências de alta renda (Luna, 2014). Em contraste, o artigo observa programas sociais não-discricionários e baseados no Estado abraçados por governos conservadores após vencerem eleições, financiados em alguns casos por tributação de suas próprias constituências, com o objetivo de consolidar apoio eleitoral entre os pobres ou manter paz social sob mobilização. Analisar quando partidos conservadores escolhem promulgar benefícios não-discricionários e como reconciliam essas iniciativas com as preferências não-redistributivas das constituências de alta renda — e sob que condições estas veem o compromisso como desejável — é fundamental para entender a política redistributiva em sociedades altamente desiguais.