Fichamento: A Política Educacional do Governo Fernando Henrique Cardoso: Uma Visão Comparada
Eunice Ribeiro Durham (2010)
Durham, E. R. (2010). A política educacional do governo Fernando Henrique Cardoso: Uma visão comparada. Novos Estudos CEBRAP, (88), 153–179.
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Testo descoberto pesquisado textos relevantes sobre politica educacional do FHC após um dia no final de Abril na biblioteca da FSP e jantando no bandejão da medicina.
1 Introdução e Premissas Analíticas (pp. 153–155)
1.1 Premissas sobre responsabilidades federativas e tendências históricas [§1–§3]
A autora inicia estabelecendo uma premissa fundamental para sua análise: a responsabilidade pelo desempenho educacional não pode ser atribuída exclusivamente ao governo federal. A educação básica é de responsabilidade de estados e municípios, e o desempenho diferencial entre regiões, estados e mesmo municípios sob uma mesma política nacional comprova a importância das administrações subnacionais. Como exemplo, Durham aponta que Minas Gerais e os estados do Sul apresentam desempenho melhor que São Paulo, apesar do maior PIB deste, e que o Ceará se destaca no Nordeste. Avanços nos indicadores paulistas durante o governo estadual de José Serra também são citados para reforçar a relevância das políticas locais.
Em paralelo, a autora sublinha a existência de tendências sociais de longo prazo que permeiam diferentes governos, sendo a principal delas a pressão pela ampliação do acesso a todos os níveis de ensino. Ela descreve uma evolução cronológica dessa demanda: até a década de 1980, o foco era o acesso às séries iniciais do ensino fundamental e o combate ao analfabetismo; no final da década, a preocupação se deslocou para as séries finais; e, nos anos 1990, emergiram as questões da ampliação do ensino médio e, crucialmente, da qualidade do ensino.
1.2 Fatores extraescolares e a dinâmica cumulativa do desenvolvimento educacional [§4–§6]
Durham destaca que o desempenho escolar também é condicionado por variáveis socioeconômicas como o nível de renda e a escolaridade dos pais, fatores nos quais o Brasil apresenta desvantagens em comparação com países que possuem sistemas educacionais de alto desempenho. Países bem-sucedidos são aqueles muito ricos, com baixa desigualdade social ou onde a geração dos pais já completou os níveis iniciais de ensino — nenhuma dessas condições plenamente presente no Brasil.
A natureza do desenvolvimento educacional é descrita como um processo de longo prazo e cumulativo, no qual políticas de um governo frequentemente só apresentam resultados no período subsequente. Durham exemplifica essa dinâmica de encadeamento: a expansão do ensino médio depende da conclusão do ensino fundamental, que por sua vez depende da redução da repetência e do abandono nas séries iniciais. Similarmente, a expansão do ensino superior depende do aumento de egressos do ensino médio.
Relação causal cumulativa: O sucesso de uma política de expansão em um nível de ensino está intrinsecamente ligado ao desempenho do nível anterior, criando uma cadeia de dependência que transcende mandatos presidenciais.
Para ilustrar essa dinâmica de longo prazo, a autora se vale do Gráfico 1 (elaborado pela Fundação Lemann), que demonstra um crescimento consistente das matrículas em todos os níveis entre 1970 e 2000. Entre 1970 e 1980, o crescimento se concentrou nas séries iniciais; na década de 1990, nas séries finais e no ensino médio. Uma ruptura é identificada no período 2000-2007, sob o governo Lula, com redução de matrículas no ensino fundamental, estagnação no ensino médio e crescimento significativo apenas na pré-escola e, principalmente, no ensino superior, onde a expansão foi maior que nos governos anteriores.
1.3 A herança histórica do sistema educacional brasileiro [§7–§10]
Durham identifica três tradições históricas do sistema educacional brasileiro que moldam o patamar institucional de sua época e que remontam ao Império. A primeira é a tradição de atribuir a responsabilidade pela educação básica a estados e municípios, enquanto o governo federal se encarregou das instituições de “topo” — as mais caras e de melhor qualidade, que tendem a absorver a totalidade do orçamento do Ministério da Educação (MEC). Citando Maria Helena Guimarães de Castro, a autora aponta que, devido ao custo, a rede federal permaneceu pequena e voltada para as faixas de renda superiores, incapaz de absorver a demanda massiva por educação básica e superior, que recaiu sobre estados, municípios e o setor privado.
A segunda tradição é a tendência do governo federal de controlar o sistema por meio de uma profusão de leis, normas e decretos nacionais que estados e municípios devem executar e financiar, mesmo sem condições para tal. Isso gerou um sistema descrito como “extremamente burocrático, ao mesmo tempo centralizador, fragmentado e desigual”. A terceira tradição histórica é a malversação de recursos destinados à educação, uma constante que envolve as três esferas de governo.
2 Os Marcos Estruturais do Sistema de Ensino (pp. 155–158)
2.1 A Constituição de 1988 e as reformas do Regime Militar [§11–§14]
A autora recua até as reformas promovidas pelo Regime Militar (1964-1970), que definiram o modelo universitário, reorganizaram o ensino básico unindo ginásio e colégio no então chamado 1º grau e criaram o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), financiado pelo Salário-Educação. A primeira grande mudança nesse marco veio com a Constituição de 1988, que introduziu quatro medidas de alto impacto.
A primeira, e com efeito mais surpreendente, foi a inclusão da autonomia universitária como cláusula constitucional. Defendida pelo setor público, teve maior impacto sobre o setor privado, libertando as universidades particulares de controles do Conselho Federal de Educação (CFE). As universidades públicas, por outro lado, tiveram sua autonomia financeira limitada por leis orçamentárias e sua gestão de pessoal engessada pelo Regime Jurídico Único (RJU). A segunda medida foi a vinculação constitucional de percentuais mínimos de receita para a educação: 18% para a União e 25% para estados e municípios.
A medida de maior repercussão, contudo, foi a alteração do pacto federativo que concedeu aos municípios a autonomia para organizar seus próprios sistemas de ensino, independentemente da supervisão estadual ou federal. Durham avalia que isso criou mais de 5,6 mil sistemas educacionais autônomos, dificultando enormemente a formulação e execução de uma política nacional para a educação básica.
2.2 A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 [§15–§17]
O segundo grande marco estrutural foi a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) em 1996. Embora não tenha sido uma iniciativa original do Executivo, a atuação do MEC, já sob Fernando Henrique Cardoso, foi decisiva para sua aprovação, após oito anos de tramitação. Durham caracteriza a LDB como uma lei que fortaleceu a descentralização normativa, executiva e financeira, repartindo competências entre as esferas de poder: a educação infantil foi atribuída aos municípios; o ensino fundamental, como responsabilidade compartilhada entre estados e municípios; e o ensino médio, aos estados.
A União manteve o papel de coordenadora do sistema, responsável pelo ensino superior público, pelo controle do ensino superior privado e por uma função redistributiva e supletiva para diminuir desigualdades regionais. No ensino superior, a LDB promoveu uma “profunda” reforma: ampliou a autonomia universitária, extinguiu a obrigatoriedade do currículo mínimo (substituído por diretrizes curriculares gerais) e criou os cursos sequenciais, tentando diversificar a oferta. Contudo, Durham observa que as universidades públicas “estranhamente” ignoraram grande parte dessa liberdade, enquanto o setor privado foi o que mais a aproveitou. Apenas no governo Lula surgiram tentativas de novos modelos de universidades públicas, como na UFBA e na UFABC, inspiradas pelo Protocolo de Bolonha, mas que encontraram dificuldades de implantação.
Paradoxo da autonomia: A flexibilidade curricular e organizacional concedida pela LDB foi majoritariamente capitalizada pelo setor privado, revelando uma resistência das universidades públicas à inovação institucional.
2.3 A LDB e a formação de professores [§18–§19]
A LDB também teve influência decisiva na formação de professores. A lei determinou que, no prazo de dez anos, somente docentes com curso superior seriam admitidos. Reconhecendo a “enorme deficiência das licenciaturas”, estabeleceu que elas deveriam ser cursos específicos de formação docente, e não meras habilitações de bacharelados ou cursos de Pedagogia. Para as séries iniciais, a raiz do problema, foi criado o Curso Normal Superior. Durham relata que essa foi a parte da lei que encontrou “maiores obstáculos para sua implantação”, em virtude da forte resistência corporativa dos cursos de Pedagogia das universidades públicas e dos sindicatos, e acabou sendo “descaracterizada no governo Lula”.
2.4 A exigência de avaliação [§20–§21]
Por fim, a LDB estabeleceu a obrigatoriedade de avaliações periódicas em todos os níveis de ensino, sob responsabilidade da União. Durham considera que uma das maiores realizações do governo FHC foi a montagem de um sistema nacional de avaliação, a partir do SAEB (Sistema de Avaliação da Educação Básica), que se tornou um instrumento fundamental para a formulação de políticas. No ensino superior, instituiu-se o Exame Nacional de Cursos (ENC), o “Provão”, como principal critério de avaliação. A autora defende a LDB como uma lei “modernizante e descentralizadora”, que foi inteiramente “descaracterizada” no governo Lula por mais de vinte emendas de interesses particularistas ou corporativos, que voltaram a “entupir” a estrutura curricular do ensino básico.
3 O Crescimento dos Sistemas de Ensino (pp. 158–162)
3.1 Análise quantitativa e evolução das taxas de matrícula [§22–§25]
Durham inicia a análise quantitativa tomando 1992 como ano de referência e utilizando como indicadores as taxas bruta e líquida de matrícula, que permitem avaliar o nível de inclusão do sistema, considerados superiores ao número absoluto de matrículas. Para comparar períodos de duração desigual (Itamar: 3 anos; FHC: 8 anos; Lula: 6 anos), ela calcula a média anual de crescimento das taxas.
O ensino fundamental, que já crescia vigorosamente, continuou a se expandir, com destaque para as séries finais (5ª a 8ª) durante o governo FHC. Isso indica que mais alunos estavam concluindo o 1º grau, ampliando a demanda pelo ensino médio. A autora pondera que a desaceleração do crescimento das séries iniciais é parcialmente explicada pela queda da natalidade e pela dificuldade de incorporar as populações mais marginalizadas, mas argumenta que isso não justifica a diminuição de matrículas nas séries finais e a estagnação no ensino médio observadas no governo Lula, o que considera “preocupante”.
Ao analisar a Tabela 1 (não reproduzida no texto, mas inferida de sua argumentação), a autora demonstra que, em todos os níveis, a média de crescimento anual das matrículas foi maior no governo FHC do que no governo Lula. O desempenho do governo Lula para o ensino fundamental e médio é descrito como “mediocre”. A autora reitera a lógica do encadeamento: o boom do ensino médio no governo FHC se beneficiou da expansão anterior do fundamental, e o crescimento do superior no governo Lula, do aumento de concluintes do médio. Contudo, ela adverte que este último crescimento será prejudicado no futuro pela pequena expansão do nível médio durante o próprio governo Lula.
3.2 A relação entre os setores público e privado no ensino superior [§26–§29]
A análise da relação público-privada no ensino superior revela um movimento cíclico. O predomínio do setor público até 1965 se inverte a partir de 1970, com uma expansão contínua do setor privado até 1980, uma pequena queda entre 1985 e 1995, e uma nova expansão a partir do governo FHC que continuou até 2008, no governo Lula. Durham apresenta a Tabela 2, reproduzida a seguir, para demonstrar essa evolução:
| Ano | Público Nº | Público % | Privado Nº | Privado % | Total |
|---|---|---|---|---|---|
| 1933 | 18,986 | 56,3 | 14,737 | 43,7 | 33,723 |
| 1965 | 182,696 | 56,2 | 142,386 | 43,8 | 352,096 |
| 1970 | 210,613 | 49,5 | 214,865 | 50,5 | 425,478 |
| 1980 | 492,232 | 35,7 | 885,054 | 64,3 | 1,377,286 |
| 1990 | 578,625 | 37,6 | 961,455 | 62,4 | 1,540,080 |
| 1995 | 700,540 | 39,8 | 1,059,163 | 60,2 | 1,759,703 |
| 2002 | 1,014,540 | 29,5 | 2,422,194 | 70,5 | 3,436,734 |
| 2008 | 1,273,965 | 25,1 | 3,806,091 | 74,9 | 5,080,056 |
Fonte: Censo e Sinopses Estatísticas MEC/INEP
A autora argumenta que esses ciclos de expansão do setor privado dependem pouco de estímulos federais diretos, sendo mais influenciados pela demanda do mercado, condicionada pela renda da população e pelo número de egressos do ensino médio. Ela refuta a acusação de que o governo FHC favoreceu o setor privado, apontando que as duas medidas de maior impacto foram, paradoxalmente, negativas para o setor. A primeira foi o reconhecimento da existência de instituições privadas com fins lucrativos, o que lhes retirou a isenção fiscal. A segunda foi o Provão, que, ao dar transparência sobre a qualidade dos cursos, penalizou as instituições mal avaliadas na disputa por alunos.
Em contrapartida, Durham aponta que a única medida que beneficiou diretamente o setor privado foi o PROUNI, criado no governo Lula. O programa “socorreu” instituições com dificuldades financeiras por meio de isenção fiscal, eliminando a distinção entre instituições lucrativas e não lucrativas que havia sido estabelecida anteriormente. A autora critica a perda de oportunidade de incentivar a qualidade, sugerindo que o PROUNI poderia ter sido restrito às instituições mais bem avaliadas, e questiona o alto custo fiscal do programa para o país. Por fim, ela reconhece o mérito do programa REUNI, do governo Lula, na expansão das universidades públicas federais, mas lamenta que essa expansão não tenha corrigido as desigualdades regionais de oferta nem diversificado o modelo único de universidade de pesquisa.
3.3 Democratização do acesso por faixa de renda [§30–§32]
Utilizando o Gráfico 2, que compara a taxa líquida de matrícula por faixa de renda entre 1995 e 2005, Durham demonstra que o crescimento quantitativo do sistema “beneficia primordialmente as camadas mais pobres”. Os dados mostram um “inegável movimento em direção à maior equalização do sistema”: o acesso dos 20% mais pobres às séries iniciais foi praticamente igualado ao dos 20% mais ricos; nas séries finais, a diferença diminuiu significativamente; e no ensino médio, houve um grande crescimento na participação dos mais pobres, embora ainda longe da universalização. É com base nesse progresso que a autora reitera como “preocupante” a desaceleração do crescimento observada no governo Lula, pois ela ameaça justamente o processo de equalização em curso.
4 A Qualidade do Ensino e os Sistemas de Avaliação (pp. 162–170)
4.1 O Ensino Básico: da pedagogia da repetência à mensuração do desempenho [§33–§39]
A qualidade do ensino, identificada como “o maior problema do sistema educacional brasileiro hoje”, foi a área em que o governo FHC encontrou suas maiores dificuldades. Até aquele governo, não havia indicadores que medissem a qualidade. Foi apenas com a institucionalização do SAEB, a partir de 1995, e a inclusão do Brasil no PISA, que o país passou a ter dados objetivos sobre o desempenho escolar. Durham afirma que a construção desse sistema de avaliação representa “uma mudança de patamar nas políticas educacionais do país”, sendo o governo FHC marcado não pelo início da queda da qualidade, mas pela “possibilidade de medi-la”.
A autora recorre ao conceito de “pedagogia da repetência”, cunhado por Sérgio Costa Ribeiro, para explicar a aparente contradição entre a expansão de matrículas e a queda na qualidade. Ela argumenta que o antigo sistema de ensino público, tido como de excelência, baseava-se em altíssimas taxas de reprovação e evasão, que funcionavam como um sistema de “peneiras cada vez mais finas”. Esse processo seletivo excluía precocemente a maioria dos alunos de famílias menos escolarizadas, fazendo com que apenas os melhores — e socialmente mais favorecidos — sobrevivessem até o final do percurso escolar. A qualidade do sistema era, portanto, uma ilusão criada pela exclusão. Para ilustrar esse mecanismo, Durham apresenta a Tabela 3, que demonstra o alto grau de exclusão escolar em 1985: de cada 100 alunos que ingressavam na 1ª série em 1978, apenas 18 concluíam a 8ª série.
::: | Ano | 1ª | 2ª | 3ª | 4ª | 5ª | 6ª | 7ª | 8ª | | :— | :— | :— | :— | :— | :— | :— | :— | :— | | 1978 | 650,223 (100%) | | | | | | | | | 1979 | | 359,748 (55,3%) | | | | | | | | 1980 | | | 300,522 (46,2%) | | | | | | | 1981 | | | | 241,798 (37,2%) | | | | | | 1982 | | | | | 250,390 (38,5%) | | | | | 1983 | | | | | | 188,603 (29%) | | | | 1984 | | | | | | | 150,988 (23,2%) | | | 1985 | | | | | | | | 119,091 (18,3%) | :::
Fonte: Goldemberg e Durham. “A educação no Brasil”, 1993.
A análise dos dados do SAEB de 1995 a 2005 (apresentados nos Gráficos 3 e 4) mostra a continuidade da queda no desempenho até o penúltimo ano do governo FHC. Os primeiros sinais de inversão dessa tendência ocorrem entre 2001 e 2003, com melhora em matemática e português em todas as séries (exceto uma pequena queda em português na 8ª série). Durham atribui essa melhora aos esforços do governo anterior, argumentando que a transição de 2003 foi muito tumultuada para que novas políticas eficazes fossem implementadas. Sua hipótese é reforçada pelo fato de que, no período subsequente (2003-2005), já com o governo Lula organizado, as séries finais e o ensino médio voltam a apresentar queda no desempenho.
4.2 O PISA e a dimensão internacional do problema [§40–§42]
A partir de 2000, com a inclusão no PISA, uma comparação internacional tornou-se possível, oferecendo “uma demonstração cabal da gravidade do problema”. A Tabela 4 (apresentada como Tabela 5 no original) expõe o fosso que separa o Brasil não só dos países desenvolvidos, mas também de outros latino-americanos.
| País | Abaixo de 1 | Nível 1 | Nível 2 | Nível 3 | Nível 4 | Nível 5 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Coréia do Sul | 1,4 | 4,3 | 12,5 | 27,2 | 32,7 | 21,7 |
| Canadá | 3,4 | 7,6 | 18,0 | 29,4 | 27,2 | 14,5 |
| … | … | … | … | … | … | … |
| México | 21,6 | 26,0 | 28,9 | 18,2 | 5,3 | 0,6 |
| Brasil | 27,8 | 27,7 | 25,3 | 13,4 | 4,7 | 1,1 |
Fonte: PISA 2006.
Em 2006, 55,5% dos alunos brasileiros de 15 anos estavam nos níveis crítico e abaixo do crítico (nível 1 e abaixo). Durham infere, a partir disso, que 75% dos concluintes do ensino fundamental não teriam condições de enfrentar o ensino superior com sucesso. Ela conclui que resultados tão desastrosos são uma “herança maldita bem mais antiga” e não podem ser atribuídos a falhas de um governo específico.
4.3 Modificações no SAEB: Prova Brasil e IDEB [§43–§46]
Já no governo Lula, duas modificações no sistema de avaliação são analisadas. A Prova Brasil, que substituiu o caráter amostral do SAEB por uma prova universal para a 4ª e 8ª séries, é considerada “positiva” por permitir avaliar o desempenho por município e escola, gerando um instrumento mais detalhado para políticas. Contudo, devido a ligeiras variações metodológicas, Durham adverte que a melhoria apresentada em 2007 pode ser “ilusória” em termos de comparabilidade.
O IDEB, que combina desempenho e fluxo escolar em um único índice, é criticado por sua ambiguidade. Como um aumento no índice pode refletir tanto a melhora do desempenho quanto a diminuição da repetência — e como a grande melhoria nos índices de reprovação ocorreu no governo FHC —, a autora argumenta que um cálculo retroativo do IDEB para o governo anterior mostraria resultados mais elevados do que os do SAEB isoladamente, enviesando a comparação entre governos. Os resultados do IDEB não podem ser diretamente comparados aos do SAEB.
4.4 O sistema de avaliação do ensino superior: do Provão ao SINAES [§47–§50]
No ensino superior, o governo FHC enfrentou a ausência de dados confiáveis sobre qualidade. O sistema então vigente, baseado no credenciamento e reconhecimento de cursos pelo CFE, não gerava comparabilidade nem reavaliava instituições já autorizadas. O Provão foi instituído como uma “quebra de paradigma”, pois, apesar de sua base amostral variável e da resistência que gerou por ranquear instituições, criou um sistema de avaliação baseado em resultados. Durham aponta que o Provão precisava de revisões, mas foi substituído no governo Lula por ser uma iniciativa politicamente inviável para o PT.
O substituto foi o SINAES, um sistema descrito como “extremamente complexo”. Ao combinar variáveis distintas em um único índice e ser feito por amostragem, o SINAES carece da clareza e da comparabilidade entre instituições que o Provão possuía. Durham observa que, na prática, o resultado do SINAES mais utilizado é o exame de concluintes, o ENAD — a parte mais semelhante ao antigo Provão —, e que o sistema enfrentou inúmeras dificuldades de implantação. A autora defende a criação de um novo sistema, aproveitando a experiência de ambos, mas com as virtudes do modelo anterior.
5 Ensino Técnico e Tecnológico (pp. 170–172)
5.1 A rede federal de escolas técnicas e sua elitização [§51–§53]
Durham aborda uma parte do sistema frequentemente ignorada: o ensino técnico e tecnológico. A rede federal de escolas técnicas, criada no regime militar, oferecia ensino de excelente nível, mas era pequena e muito cara. O problema central, já diagnosticado antes do governo FHC, era que, devido à qualidade do ensino propedêutico nelas ofertado, a disputa por vagas se tornou tão acirrada quanto a de vestibulares de universidades públicas de elite. Como resultado, a rede atendia majoritariamente alunos das classes médias, oriundos de escolas privadas, que as usavam como cursinhos pré-vestibulares, em vez de formarem técnicos para o mercado de trabalho, que era o objetivo da política pública.
5.2 A reforma do governo FHC e a reação do governo Lula [§54–§56]
Para corrigir essa distorção, o governo FHC iniciou uma reforma para separar a formação técnica da formação propedêutica regular. A medida permitiria ampliar o acesso e afastar a clientela focada no vestibular, mas encontrou enorme resistência das escolas, que “se orgulhavam da excelência de seu ensino” de elite. A reforma foi parcial. O governo Lula, por sua vez, cedeu à pressão e reintroduziu o modelo integrado, mantendo o elitismo. Como contraponto de sucesso, Durham cita o caso das escolas técnicas estaduais de São Paulo, onde a separação foi mantida, resultando no aumento de alunos da rede pública de 45% para mais de 70%, com alta empregabilidade.
Quanto ao ensino tecnológico superior, o governo Lula propôs um plano de expansão da rede federal em seus últimos anos, o que Durham considera um mérito, mas sem tempo hábil para implementação. No entanto, ela enfatiza que apenas essa formação é insuficiente; é preciso atender a população que não completou o ensino médio com cursos vocacionais de curta duração. Nesse ponto, a autora denuncia uma “drástica diminuição de recursos” no governo Lula: os gastos federais com qualificação profissional financiados pelo FAT caíram de uma média anual de 768 milhões de reais (1999-2003) para 97 milhões (2003-2008), um corte de cerca de oito vezes, que ela classifica como “muito estranho” para um partido de trabalhadores.
6 As Políticas e os Programas do Governo FHC (pp. 172–178)
6.1 FUNDEF: a criação de um novo marco no financiamento [§57–§62]
O FUNDEF é apresentado como uma das medidas “mais importantes” do governo FHC, estabelecendo um novo marco institucional. O diagnóstico prévio era de um sistema de financiamento “caótico” para o ensino fundamental, com um jogo de empurra entre estados e municípios. O FUNDEF criou, em cada estado, um fundo contábil composto por 15% das receitas de transferências vinculadas, redistribuído automaticamente conforme o número de matrículas no ensino fundamental das redes estaduais e municipais. Onde o valor por aluno resultante fosse menor que um piso nacional, a União faria a complementação. A autora destaca suas virtudes: transparência, automaticidade, e a eliminação do clientelismo, ao desvincular o repasse do partido do governante.
Mecanismo político do FUNDEF: Ao distribuir recursos com base no número de alunos e não em negociações políticas, o fundo criou um poderoso incentivo financeiro para a universalização do acesso ao ensino fundamental, ao mesmo tempo que despolitizou o repasse de verbas.
Além disso, 60% dos recursos do Fundo foram vinculados ao pagamento de salários de professores em efetivo exercício, o que gerou aumentos salariais significativos, chegando a 300% nos municípios mais pobres. Durham relata que o PT e sindicatos fizeram “oposição feroz” ao mecanismo, defendendo um piso salarial nacional que foi posteriormente implantado. Ela considera que o FUNDEF, ao contrário do piso, assegurava os recursos para os aumentos, respeitando as diferenças regionais, e sugere que o piso nacional cria despesas sem garantia de financiamento, o que poderia ser inconstitucional.
6.2 FUNDEB: a complexificação do modelo [§63–§64]
A autora vê o FUNDEB, substituto criado pelo governo Lula, como uma tentativa de estender o princípio para toda a educação básica, mas que resultou em um sistema “extremamente complicado”. Ao misturar responsabilidades que são exclusivas (educação infantil para municípios, ensino médio para estados) em um único mecanismo de redistribuição, o FUNDEB interfere na autonomia dos sistemas e pode prejudicar algum nível de ensino, como Durham exemplifica com o caso do ensino médio em São Paulo. Ela defende que o mais correto teria sido criar três fundos separados.
6.3 Bolsa Escola e Dinheiro Direto na Escola [§65–§67]
A Bolsa Escola, adotada e nacionalizada pelo governo FHC a partir da experiência de Cristóvão Buarque, é apresentada como uma inovação em políticas sociais. Tratava-se de uma transferência de renda condicionada à matrícula e frequência escolar mínima de 75%, com controle realizado pelos boletins. O programa, que auxiliava famílias e aumentava as matrículas, foi posteriormente ampliado e transformado na Bolsa Família pelo governo Lula, que expandiu a cobertura para famílias sem filhos em idade escolar, mas, na visão de Durham, afrouxou o controle da condicionalidade da frequência.
Já o Dinheiro Direto na Escola foi o primeiro programa a desburocratizar o repasse de recursos do FNDE diretamente para as unidades escolares, com base no número de alunos e sem interferência partidária. Isso dava autonomia para pequenas despesas e reformas, neutralizando o clientelismo antes necessário até para “consertar buracos no pátio”.
6.4 Programas de formação de professores e outros programas [§68–§72]
Os programas de formação continuada para professores, mantidos por ambos os governos, são descritos como de eficácia limitada. Durham cita pesquisas com base no SAEB que demonstram que tais cursos “pouco ou nada contribuíram para melhorar o desempenho dos alunos”, sendo a raiz do problema a formação inicial. O principal programa decorrente da LDB foi a criação do Curso Normal Superior para as séries iniciais, que gerou uma onda de programas especiais nos estados para titular docentes, mas que enfrentou a resistência já mencionada.
A seção é concluída com uma lista de outros programas do governo FHC, indicando seu destino no governo Lula: o Fundescola (substituído pelo PAR), a avaliação de livros didáticos (preservada), os Parâmetros Curriculares Nacionais (negligenciados) e as iniciativas de tecnologia educacional como a TV Escola (abandonada) e os programas de computadores e ensino a distância (ampliados). Durham expressa surpresa pela quantidade de programas que, embora tenham contribuído para a expansão do acesso, “nenhum deles pareça ter conseguido melhorar a qualidade do ensino”.
7 Conclusões: A Questão Inadiável da Qualidade do Ensino (pp. 178–180)
7.1 O fracasso na formação inicial de professores como causa central [§73–§76]
A conclusão retoma o paradoxo central: enquanto o objetivo da democratização do acesso foi “persistentemente perseguido e gradualmente atingido”, o da qualidade “está longe de ser alcançado”. Durham aponta o resultado “surpreendente” de que, mesmo com a maioria dos docentes diplomados, os concursos públicos para o magistério registram altíssimos índices de reprovação. Cita o exemplo de São Paulo em 2010, onde a reprovação chegou a 80% em algumas disciplinas, comprovando que “os licenciados não dominam sequer os conteúdos básicos das matérias”. A falha, portanto, não é de interesse dos governos, mas reside em não se ter atingido “a raiz do problema: a formação inicial de professores”. A melhoria salarial e de carreira, embora importantes, são insuficientes sem essa base.
7.2 A crítica ao modelo da Pedagogia e a defesa de um novo currículo [§77–§81]
O cerne do problema é localizado na formação para as séries iniciais. Durham critica duramente o curso de Pedagogia, que foi concebido para formar “especialistas em educação” (teóricos, pesquisadores, gestores), e não professores. Mesmo que hoje formalmente voltado à docência, o curso mantém sua “marca de origem”, com diretrizes curriculares que “mal mencionam esta tarefa”. Em contraponto, a tentativa de criar o Curso Normal Superior foi a mais relevante, mas foi desmontada pelo governo Lula, um ato classificado como um dos “maiores desserviços” na educação.
Problema estrutural: A causa principal do mau desempenho dos alunos é que os professores, recrutados entre jovens oriundos de um sistema de educação básica de baixa qualidade, não dominam os conteúdos que devem ensinar. A formação pedagógica oferecida é teórica, genérica e dissociada do conhecimento específico a ser transposto didaticamente.
Para ilustrar um modelo alternativo, Durham cita o exemplo de Cuba e da experiência brasileira dos CEFANs, escolas de nível médio que formavam bons professores. O “segredo” cubano é garantir, durante a formação, que o futuro professor domine os conhecimentos a transmitir e aprenda a realizar a “transposição didática”. Em oposição a isso, no Brasil predomina um discurso pedagógico que desvaloriza o conteúdo, centrado no jargão do “aprender a aprender” e no ensino de “competências” genéricas. A autora também critica a dissociação entre a formação pedagógica e a de conteúdo nas demais licenciaturas, onde um pedagogo sem formação em Física, por exemplo, é responsável pela formação pedagógica do futuro professor de Física. A tarefa “inadiável” para o próximo governo é uma reforma profunda na formação de professores, com revisão dos currículos e da concepção pedagógica.
8 Argumento Sintético
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v12.0.
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