Fichamento: O ensino superior no octênio FHC
Luiz Antônio Cunha (2003)
Citação APA7 Author-Date: Cunha, L. A. (2003). O ensino superior no octênio FHC. Educação & Sociedade, 24(82), 37–61.
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1 Introdução (pp. 37–40)
1.1 Contexto político e a proposta de governo FHC [§1–§8]
O artigo inicia-se com a lembrança do desfecho trágico do primeiro governo civil pós-ditadura, com o impeachment de Fernando Collor de Melo, apoiado por forte mobilização popular (§1). O sucesso do Plano Real, concebido pelo então ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso, impulsionou sua candidatura à presidência por uma frente de centro-direita em 1994, e sua reeleição em 1998. FHC ocupou a Presidência por dois mandatos consecutivos, o primeiro a fazê-lo desde a redemocratização (§2). O foco da análise são as políticas do governo federal para o ensino superior entre 1995 e 2002, deixando de lado políticas estaduais (§2). A proposta de governo de 1994 foi coordenada por Paulo Renato Souza, que se tornaria ministro da Educação durante todo o octênio (§3). A característica marcante dessa proposta era o destaque ao papel econômico da educação, concebida como “base do novo estilo de desenvolvimento”, cujo dinamismo viria do progresso científico e tecnológico (§3). Pretendia-se induzir a melhoria do sistema a partir do topo — a universidade —, promovendo uma “verdadeira parceria” entre setor privado e governo, e entre universidade e indústria, tanto na gestão quanto no financiamento da ciência e tecnologia (§3). A proposta criticava a rede federal de ensino superior, que consumiria de 70% a 80% do orçamento do MEC atendendo apenas 22% dos graduandos, considerando-a inaceitável, enquanto silenciava sobre o setor privado, majoritário e de qualidade inferior (§3). Defendia uma “revolução administrativa” para racionalizar recursos e usar a capacidade ociosa, aumentar matrículas noturnas, conceder “efetiva autonomia” condicionada a avaliações de desempenho e premiar a produtividade com aumentos salariais (§4).
A primeira grande decisão do MEC foi apoiar o projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) do Senado, de Darcy Ribeiro — menos minucioso e mais maleável — em detrimento do projeto da Câmara (§5). Em vez de incluir dispositivos específicos, o MEC preferiu que o projeto tratasse de modo genérico ou omitisse temas que depois seriam normatizados por projetos de lei específicos, decretos e emendas constitucionais, num processo de adaptação plástica durante a tramitação (§5). Assim, a LDB aprovada tornou-se minimalista: não contém todas as diretrizes e bases efetivas da educação nacional, que precisam ser buscadas também fora dela (§8). A estratégia ministerial foi de enfrentamento parcial, legislando “no varejo” por meio de medidas de nível hierárquico inferior que atropelaram reformas constitucionais mais amplas (§7). Cunha identifica uma linha de continuidade entre os governos Sarney, Collor, Itamar Franco e FHC que remonta ao Grupo Executivo para a Reformulação da Educação Superior (GERES), de meados dos anos 1980, graças à permanência de dirigentes e quadros técnicos no MEC (§6).
2 LDB: determinação e omissão (pp. 40–42)
2.1 Reconfiguração do poder estatal e definição de universidade [§9–§14]
A LDB de 1996 reassentou o poder do Estado sobre o ensino superior por meio do binômio reconhecimento/credenciamento vinculado à avaliação periódica, com prazos limitados e possibilidade de intervenção, suspensão da autonomia ou descredenciamento em caso de avaliação negativa (§9). A universidade é definida de modo genérico como instituição que desenvolve “produção intelectual institucionalizada mediante o estudo sistemático dos temas e problemas mais relevantes”, mas deve cumprir requisitos específicos: um terço do corpo docente com título de mestre ou doutor e um terço em regime de tempo integral (§10). A lei aboliu a exigência histórica de universalidade de campo, permitindo universidades especializadas por campo do saber, e estendeu a autonomia a instituições não universitárias que comprovem alta qualificação em ensino ou pesquisa mediante avaliação (§11). Diferentemente da LDB de 1961, a nova lei detalhou a autonomia universitária, garantindo às universidades a prerrogativa de criar e extinguir cursos e fixar vagas — elemento crucial para a sintonia das instituições privadas com o mercado (§12). Para as universidades públicas, previu um regime jurídico especial que permitiria flexibilidade administrativa e financeira, mas como esse regime nunca foi definido, elas permaneceram submetidas a regulamentos restritivos (§12).
A LDB estendeu às instituições estaduais e municipais a regra de composição dos colegiados das federais, estabelecendo que os docentes ocupariam 70% dos assentos em qualquer órgão colegiado deliberativo, inclusive os responsáveis por estatutos e escolha de dirigentes. A gestão democrática ficou assim subordinada a uma maioria docente fixada pela lei (§13).
2.2 Omissão sobre o vestibular e inovação dos cursos sequenciais [§15–§19]
Uma omissão estratégica da LDB foi a ausência de qualquer menção aos exames vestibulares, obrigatórios desde 1911. A lei menciona apenas “processos seletivos” e a exigência de conclusão do ensino médio, abrindo caminho para que as instituições adotassem mecanismos diversos de admissão (§15–§16). Outra inovação foi a introdução dos cursos sequenciais por campo de saber, destinados a egressos do ensino médio, com dois tipos: complementação de estudos (sem necessidade de autorização do MEC) e formação específica (sujeitos à regulação, com carga horária e duração mínimas) (§17–§18). A intenção original de Darcy Ribeiro era oferecer uma alternativa flexível aos currículos rígidos da graduação, permitindo trajetórias formativas curtas. Contudo, na prática, os cursos sequenciais foram apropriados por instituições privadas de baixo nível para absorver alunos que não conseguiam preencher vagas na graduação, funcionando como mecanismo de redução da capacidade ociosa e aumento da receita (§19).
3 Normatização fragmentada: o “varejo” das políticas (pp. 43–52)
3.1 Acesso aos cursos de graduação [§20–§27]
O ministro Paulo Renato anunciou a intenção de substituir o vestibular único por avaliações semestrais ao longo do ensino médio (§20). A Universidade de Brasília já adotara sistema similar, mas a grande inovação do MEC foi a criação do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) em 1998 — exame de Estado facultativo, com conteúdo interdisciplinar e aplicação nacional (§21–§22). O objetivo era que os empregadores valorizassem o resultado e, sobretudo, que as instituições de ensino superior o utilizassem como critério de seleção (§23). As instituições privadas aderiram rapidamente, incorporando o ENEM em seus processos seletivos, enquanto as universidades públicas resistiram; com o tempo, mesmo grandes universidades públicas passaram a usá-lo, seja substituindo a primeira fase do vestibular, seja integrando-o como parte da nota (§24). A procura crescente pelo exame reforçou sua aceitação, transformando o ENEM simultaneamente num exame de saída do ensino médio e de entrada no ensino superior, análogo, guardadas as diferenças, ao baccalauréat francês e ao Abitur alemão (§25). Apesar da pressão ministerial, algumas universidades públicas mantiveram o vestibular exclusivo até o fim do governo FHC (§26).
3.2 Poder docente na gestão universitária [§28–§31]
A prática das consultas para a escolha de reitores, saudada na década de 1980 como democratização, foi alvo de crítica por gerar distorções que limitavam a cooptação ou supervalorizavam os votos de estudantes e técnicos (§28). Em 1995, um decreto presidencial alterou radicalmente a composição do colégio eleitoral das universidades federais: docentes passaram a ter no mínimo 70% dos votos, tanto nos órgãos colegiados máximos quanto nas consultas para reitor. A lista tríplice passou a ser elaborada em votação uninominal, e a escolha final coube ao presidente ou ministro (§29). Os candidatos a reitor e diretor de unidade devem pertencer aos dois níveis mais altos da carreira docente ou possuir doutorado, e a recondução foi permitida uma vez (§29). Nas estaduais e municipais, as regras seguem os sistemas locais; nas privadas, os estatutos (§30). O resultado foi a manutenção do poder nos estratos superiores da docência, embora o voto de estudantes e técnicos-administrativos continue a exercer pressão, gerando conflitos recorrentes entre voto paritário e cooptação (§31).
3.3 Conselho Nacional de Educação [§32–§39]
O antigo Conselho Federal de Educação (CFE), criado pela LDB de 1961, foi dominado por representantes de instituições privadas, que legislavam em causa própria, favorecendo a expansão do setor. Denúncias de corrupção culminaram na dissolução do CFE pelo governo Itamar Franco, que enviou projeto de lei criando um novo órgão (§32–§33). A Lei nº 9.131/95 instituiu o Conselho Nacional de Educação (CNE), com funções homologatórias sobre políticas do MEC, mas com palavra final sobre reconhecimento de cursos, credenciamento de universidades e avaliação institucional (§34). Suas atribuições incluem deliberar sobre relatórios de avaliação da educação superior, reconhecimento periódico de cursos de pós-graduação, autorização de cursos e instituições, e estatutos de universidades (§34). Comparado ao antigo CFE, o CNE tornou-se dependente de relatórios e avaliações dos órgãos técnicos do MEC, o que, para alguns, protege o Conselho contra a intermediação direta de interesses privados (§35).
Metade dos 24 membros é escolhida livremente pelo presidente da República; a outra metade provém de listas apresentadas por entidades da sociedade civil. A primeira composição, em 1996, incluiu número significativo de conselheiros defensores do ensino público, algo inédito (§36). Contudo, ao longo do governo FHC, a Câmara de Educação Superior do CNE tornou-se arena de disputa entre grupos privados pelo controle do mercado. A guinada privatista explica-se pela necessidade de o governo trocar nomeações no CNE por apoio parlamentar, favorecendo novamente os grupos privatistas (§37–§38). Ao final do octênio, a Câmara encontrava-se tão desmoralizada quanto o antigo CFE no fim do governo Itamar Franco, a ponto de seus membros serem evasivos sobre as acusações (§39).
3.4 Avaliação: do PAIUB ao Provão [§40–§50]
A proposta de governo de 1994 enfatizava a avaliação institucional; contudo, a política efetiva deslocou o foco para o desempenho individual dos estudantes, com a instituição do Exame Nacional de Cursos, o “Provão” (§40). A Lei nº 9.131/95 estabeleceu que o MEC faria avaliações periódicas, mas o que se concretizou foi o exame obrigatório para todos os concluintes de graduação, cujo resultado condiciona a obtenção do diploma, embora a nota individual não conste do histórico escolar e seja informada apenas ao aluno (§41). Para o curso, considera-se apenas o resultado do exame prestado no ano da conclusão (§41). O Provão foi implantado gradualmente a partir de 1996, com três cursos, expandindo-se para quatro novos a cada ano (§42).
As provas são elaboradas por comissões de especialistas nomeadas pelo ministro, com representação do Conselho de Reitores, conselhos profissionais e associações de ensino. A aplicação é feita por entidades externas sem fins lucrativos (§43). Na primeira edição, 55 mil estudantes participaram; 4% boicotaram, entregando a prova em branco, o que distorceu a média de vários cursos e expôs fragilidades do instrumento (§44). Em outubro de 1996, o Decreto nº 2.026 tentou dar maior organicidade ao sistema de avaliação, prevendo procedimentos complementares: análise de indicadores de desempenho global, avaliação institucional por comissões externas, avaliação das condições de oferta do curso e resultados do Provão, além da avaliação da pós-graduação pela CAPES (§45–§47). A avaliação institucional deveria considerar autoavaliação, avaliação dos cursos, resultados do Provão e avaliação da pós-graduação (§47). As condições de oferta seriam examinadas em cinco dimensões: organização didático-pedagógica, instalações físicas, instalações especiais, qualificação docente e bibliotecas (§48).
Todo esse processo confluía na Câmara de Educação Superior do CNE, que detinha a palavra final (§49). Ao fim do octênio, apenas 12 cursos de licenciatura sofreram sanções (proibição de admitir novos alunos), e uma única IES privada perdeu o status universitário e a autonomia. Tais efeitos reduzidos refletem a ampliação da representação privatista no CNE, resultante de barganhas políticas no Congresso (§50). A principal oposição ao Provão veio do setor privado, que não queria ver exposto o baixo desempenho de seus alunos, e dos estudantes das públicas, que consideravam a avaliação individual condenável. Mas o boicote estudantil foi decrescente, de 4% em 1996 a percentuais irrisórios nos anos seguintes (§50).
3.5 Formato institucional [§51–§57]
Tradicionalmente, a universidade foi idealizada como a instituição própria do ensino superior brasileiro, com a marca da universalidade de campo; as faculdades isoladas, embora majoritárias, eram tidas como instituições de segunda classe destinadas a desaparecer (§51). A partir dos anos 1970, a pesquisa tornou-se co-essencial à ideia de universidade. Contudo, desde o relatório da Comissão Nacional para a Reformulação da Educação Superior (1986), a universalidade de campo passou a ser criticada em favor da universidade especializada por campo do saber (§52). Um decreto de Itamar Franco, nos últimos dias de seu governo, já havia transformado a Faculdade Paulista de Medicina em Universidade Federal de São Paulo, antecipando a possibilidade que a LDB de 1996 viria a formalizar: universidades especializadas e extensão da autonomia a “instituições que comprovem alta qualificação para o ensino ou para a pesquisa” (§53).
O Decreto nº 2.306/97 aprofundou a reconfiguração do sistema, definindo cinco formatos de organização acadêmica: universidades, centros universitários, faculdades integradas, faculdades e institutos superiores ou escolas superiores (§54). A grande novidade foram os centros universitários, definidos como instituições pluricurriculares caracterizadas pela excelência do ensino, com autonomia para criar e extinguir cursos em sua sede, quase uma “universidade de ensino” em oposição à “universidade de pesquisa” plena (§55). O decreto também impôs às IES privadas a obrigação de publicar demonstrativos financeiros, destinar ao menos 60% da receita mensalidades ao pagamento de pessoal e se submeter a auditorias públicas; aquelas que não cumprissem esses requisitos pagariam impostos como sociedades mercantis e não poderiam remunerar sócios (§56).
3.6 Instituições e estudantes [§58–§63]
Cunha apresenta dados estatísticos do Censo Escolar de 2001 para dimensionar as mudanças. As faculdades isoladas (92% privadas) são a maioria em número, mas as universidades detêm 64,5% das matrículas. Os centros universitários (quase todos privados) respondem por cerca de um décimo das matrículas, e os centros de educação tecnológica são quase todos públicos e diminutos (§58–§59). Das 156 universidades, a maioria já era privada (85 contra 71 públicas). As universidades privadas cresceram rapidamente: eram 63 em 1995 e 85 em 2001, enquanto as públicas estacionaram. Os centros universitários, inexistentes em 1995, já somavam 66 em 2001, apenas dois públicos (§60). As universidades públicas não são homogêneas: 39 federais com carreira unificada, e as estaduais paulistas com carreiras mais hierarquizadas. As privadas também são heterogêneas, destacando-se as confessionais (24 católicas, 6 protestantes) (§61).
A gratuidade do ensino nas instituições públicas, existente de fato desde os anos 1950, foi garantida de direito pela Constituição de 1988. Para o setor privado, o governo federal oferece o Programa de Crédito Educativo (§62). O alunado total ultrapassou 3 milhões em 2001, 67% maior que em 1995. A divisão entre público e privado passou de 39%/61% em 1995 para 31%/69% em 2001, evidenciando o crescimento relativo do setor privado (§63). Dois terços dos estudantes do setor privado estudavam à noite, contra 36% no setor público. Em 2001, a maioria dos estudantes era do sexo feminino (56%), frequentava cursos noturnos (57%) e estava em instituições fora das capitais (53%) (§63). Apesar da grande demanda, havia vagas ociosas: 12 mil nas públicas (por falta de candidatos que atingissem os requisitos mínimos) e 360 mil nas privadas (possivelmente por superdimensionamento deliberado para “reserva de mercado futuro”) (§64).
4 Um balanço do octênio FHC (pp. 53–56)
4.1 Balanço geral das políticas [§65–§79]
Cunha inicia o balanço destacando as mudanças nos mecanismos de acesso: a eliminação da obrigatoriedade do vestibular buscou, ao mesmo tempo, estabelecer um padrão de qualidade para o ensino médio e reduzir os custos de seleção das IES privadas, cada vez mais pressionadas pela concorrência (§65). A prometida conexão entre desenvolvimento científico-tecnológico e desenvolvimento econômico não se realizou, pois a economia brasileira dependeu da importação de capital e tecnologia (§66). A redução de despesas das universidades federais foi obtida por compressão salarial e corte de orçamentos, sem a prometida “revolução administrativa”. A efetiva autonomia, que a proposta de governo apontava como base dessa revolução, não foi implementada, embora se tenha tentado via emenda constitucional e projeto de lei (§67). A LDB já havia aberto caminho para a diferenciação de carreiras e a flexibilidade para contratação e dispensa, mas a resistência de docentes e técnicos retirou de pauta tanto a emenda quanto o projeto de lei (§68–§69).
A privatização do ensino superior foi a tônica do período. O número de instituições privadas cresceu, especialmente nas categorias universidades e centros universitários, ampliando a fatia do alunado privado (§70). Esse crescimento deu-se com a complacência governamental diante da qualidade insuficiente e até com o benefício do credenciamento acadêmico e do crédito educativo, o que leva à percepção de um sucateamento deliberado do setor público (§70–§71). As políticas para os setores público e privado foram distintas, porém convergentes na promoção do privatismo (§71).
O protagonismo de agentes públicos e privados na produção legislativa gerou duas mudanças profundas: a diferenciação das instituições privadas com fins lucrativos (que ficarão excluídas de recursos públicos) e a diferenciação das instituições dotadas de autonomia, tendencialmente rebaixadas à categoria de centros universitários, onde não prevalece a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão (§72). No plano discursivo, a linha divisória principal do campo do ensino superior deslocou-se do eixo estatal/privado para a diferença entre excelência e mediocridade; na prática, essa divisa foi sendo redesenhada no CNE, palco dos embates entre protagonistas (§73). Na dimensão econômica, a orientação do MEC foi de superar o “capitalismo patrimonial” vigente desde a formação do Estado nacional, rumo a um capitalismo concorrencial no qual o investimento educativo se tornasse objeto de disputa de mercado (§74).
O artigo conclui que as políticas do governo FHC intensificaram a privatização e deslocaram a fronteira entre o público e o privado no ensino superior brasileiro (§75, retomando o resumo inicial).
5 Argumento Sintético
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v12.0.