Fichamento v13: Expansão da Higher Education e Progressividade do Investimento Público
Costa, J. S., Silveira, F. G., Costa, R., & Waltenberg, F. D. (2021)
Costa, J. S., Silveira, F. G., Costa, R., & Waltenberg, F. D. (2021). Expansão da educação superior e progressividade do investimento público. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). https://doi.org/10.38116/td2631
Última atualização: 2026-04-19 Modelo: Perplexity — Sonnet 4.6 Thinking Gerado em: 2026-04-19T15:14:00-03:00
1 Introdução (pp. 7–8)
1.1 Problema, contexto e objetivos do estudo [§1–§5]
O texto abre contestando uma ideia amplamente arraigada — tanto no imaginário popular quanto no acadêmico — de que a educação superior brasileira, e em especial sua vertente pública, seria estruturalmente elitista, regressiva e reprodutora de desigualdades. Os autores reconhecem que essa caracterização correspondia à realidade até o final do século XX (com apoio em McCowan, 2007), mas argumentam que, ao longo do início do século XXI, houve uma importante reversão de tendências — já parcialmente documentada, de forma esparsa e com ressalvas, pela literatura (IBGE, 2016; Oliveira, 2019; Salata, 2018; Caseiro, 2016; Carvalho e Waltenberg, 2015; Brito, 2014). O ponto de partida, portanto, é o diagnóstico de que o debate público ainda está emperrado em premissas datadas que não refletem as transformações ocorridas.
O objetivo principal do trabalho é descrever sistematicamente as mudanças no acesso e no perfil dos estudantes universitários, além de mensurar a evolução do impacto redistributivo do investimento público em ensino superior ao longo do período 2001–2015. Para tanto, os autores utilizam dois conjuntos de dados complementares: (i) microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD/IBGE), que fornece informações sobre os universitários e seus domicílios; e (ii) estimativas de investimento público por aluno elaboradas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep/MEC).
Os resultados sumariados na Introdução indicam que, até 2005, a expansão do ensino superior beneficiou principalmente os dois quintos superiores da distribuição de renda; a partir de 2005, porém, os estratos de renda mais baixa passaram a ser beneficiados de forma considerável. Observou-se redução do hiato de frequência por área de residência, cor e escolaridade materna. Além disso, as universidades públicas passaram a acolher proporções crescentes de estudantes pobres, não metropolitanos e pretos e pardos. Apesar de todo esse avanço, os autores reconhecem que, em 2015, parcela ainda considerável do investimento público era apropriada pelos estratos superiores de renda.
O estudo do impacto redistributivo revela dois movimentos paralelos: (i) entre 2001 e 2015, a razão entre o investimento por aluno no ensino superior e na educação básica caiu de 11,0 para 3,6, sinalizando maior progressividade no conjunto do investimento educacional; e (ii) em 2001, a curva de incidência do investimento em ensino superior público cruzava a curva de Lorenz da renda domiciliar per capita — indicando regressividade —, ao passo que em 2015 a curva de Lorenz passou a ser dominada pela curva de incidência, revelando regressividade em queda. O índice de Gini da renda era elevado em 0,0016 pelo investimento em 2001, mas em 2014–2015 a contribuição passou a ser de -0,0002 (leve redução do Gini).
Os autores encerram a Introdução com um objetivo complementar explícito: contribuir para um redirecionamento do debate sobre a educação superior brasileira. Argumentam que persiste uma caracterização injusta e anacrônica do sistema (sintetizada na posição do Banco Mundial, 2017), e que a agenda de pesquisa e de política pública deve avançar em direção a novos desafios: garantir a permanência de estudantes de baixa renda, melhorar a qualidade com controle de custos e democratizar horizontalmente o acesso a cursos de elite (medicina, direito, engenharias).
2 Expansão da Educação Superior no Século XXI: Antecedentes e Fatos Estilizados (pp. 9–19)
2.1 Contexto institucional e principais achados da literatura [§6–§14]
A seção 2 inicia contextualizando o arcabouço de políticas que preparou o terreno para a expansão do ensino superior. Na década de 1990, a Constituição Federal de 1988 impulsionou um conjunto de políticas de educação e proteção social: obrigatoriedade escolar dos 7 aos 14 anos, SUS, BPC/Loas, Fundef e Programa Saúde da Família. Como resultado, a taxa de escolarização de 7 a 14 anos saltou de pouco mais de 80% em 1990 para 96,5% em 2001 (Carvalho, 2003). Ao mesmo tempo, a educação superior crescia, apoiada principalmente no setor privado.
No início do século XXI, novas iniciativas ampliaram o alcance das políticas sociais e educacionais. Entre elas: Programa Bolsa Escola Federal (depois consolidado no Bolsa Família), Fundeb, e um conjunto de medidas voltadas especificamente à expansão do ensino superior — tanto no setor público (Reuni: de 45 para 63 universidades federais, de 148 para 321 campi, de 500.459 para 932.263 matrículas entre 2002 e 2014, segundo a CGU/2015) quanto no privado (ProUni, Fies). Somam-se a isso as políticas de ações afirmativas, culminando na Lei de Cotas de 2012, que colaboraram decisivamente para a entrada de novos públicos nas universidades. Em consequência, os gastos com educação em relação ao PIB saltaram de menos de 4,6% em 2000 para 6,2% em 2015.
A literatura prévia já havia identificado uma democratização parcial do acesso à educação superior. Brito (2014), com dados dos Censos Demográficos de 1960 a 2010, registra que a ampliação do acesso ocorreu com persistência de desigualdades entre classes, grupos raciais e níveis socioeconômicos. Já estudos que incorporam dados da década de 2010 identificam uma ampliação proporcionalmente maior para grupos historicamente desfavorecidos: Caseiro (2016), para 2004–2014; Salata (2018), para 1995–2015.
Salata (2018) destaca que parte da redução das desigualdades de acesso decorre do arrefecimento das iniquidades na conclusão do ensino médio — embora esta ainda constitua um gargalo importante para os 20% mais pobres (Senkevics e Carvalho, 2020; Simões, 2019). Considerando apenas os que haviam concluído o ensino médio, a redução das desigualdades de origem no acesso ao superior ocorreu essencialmente entre 2005 e 2015, não entre 1995 e 2005, período anterior às principais políticas inclusivas. Corroboram esse quadro: Carvalho e Waltenberg (2015), que identificam redução da desigualdade de oportunidades entre 2003 e 2013; e estudos sobre o efeito das cotas (Mendes Junior, Souza e Waltenberg, 2016; Francis e Tannuri-Pianto, 2012; Vilela, Menezes-Filho e Tachibana, 2016).
Na comparação entre universidades públicas e privadas, Brito (2014) identifica que as desigualdades de acesso estão mais associadas a diferenciais nas instituições privadas ao longo dos anos 2000. O IBGE (2016) aponta maior diversidade no perfil dos estudantes de universidades públicas, com maior proporção de estratos de menor renda. A pesquisa da Andifes (Fonaprace, 2019) confirma essa tendência: cerca de 70% dos estudantes de instituições federais possuíam renda per capita de até 1,5 salário mínimo em 2018.
Os autores ressaltam que, mesmo os estudos que identificam democratização, também advertem sobre a persistência de desigualdades. Daí a ênfase na importância da manutenção de políticas públicas que não apenas expandam, mas democratizem o acesso — incluindo seus efeitos positivos sobre renda, emprego e dinamismo econômico locais (Rocha et al., 2017; Niquito, Ribeiro e Portugal, 2018; De Faveri, Petterini e Barbosa, 2018).
2.2 Evolução do perfil dos estudantes universitários [§15–§24]
Para observar a evolução do perfil dos estudantes, os autores recorrem às PNADs de 1995 a 2015, tomando como população-alvo os jovens de 18 a 24 anos sem ensino superior completo. Duas questões guiam a análise: (i) mudou a probabilidade de um jovem frequentar a universidade? (ii) essa mudança ocorreu no mesmo ritmo para diferentes grupos sociais? Ambas as respostas são afirmativas.
O Gráfico 1 evidencia que a expansão entre 1995 e 2005 beneficiou sobretudo os dois quintos superiores da distribuição de renda. O crescimento entre 2005 e 2015, por sua vez, é notavelmente mais democrático: os estratos inferiores registram as maiores taxas de crescimento relativo, ainda que em termos absolutos o diferencial persista expressivamente. Entre os jovens dos 40% mais pobres (18–24 anos), a proporção que frequentava a universidade era inferior a 1% em 2001 e chegou a 9% em 2015.
A análise desagregada por tipo de instituição (Gráfico 2) mostra que o diferencial entre ricos e pobres é menor nas universidades públicas do que nas privadas. Enquanto no setor privado a razão entre a frequência dos 20% mais ricos e dos 20% mais pobres era de 10,4 em 2015 (38,0% versus 3,6%), nas públicas era de 5,9 (14,8% versus 2,5%). Isso indica que, apesar de as universidades privadas absorverem mais alunos pobres em termos absolutos, as públicas apresentam perfil proporcionalmente mais igualitário.
As universidades privadas, embora atendam proporcionalmente mais estudantes de grupos menos privilegiados em termos absolutos (ex.: 9,3% dos negros de 18–24 anos nas privadas vs. 3,8% nas públicas em 2015), apresentam razão rico/pobre mais desigual. As públicas, por sua vez, têm menor diferencial absoluto por cor e por área de residência.
A análise por área de residência (Gráfico 3) revela que o hiato entre jovens metropolitanos e não metropolitanos — já pequeno nas públicas em 2001 — praticamente desapareceu em 2015. Nas privadas, a convergência também ocorreu, mas de forma mais gradual. Por cor (Gráfico 4), observa-se crescimento da proporção de pretos e pardos em ambos os tipos de instituição, sendo o diferencial absoluto menor nas públicas: em 2015, 7,2% dos brancos versus 3,8% dos pretos ou pardos nas públicas, contra 19,4% versus 9,3% nas privadas.
A análise por escolaridade materna (Gráfico 5) reforça o quadro: jovens cujas mães possuem ensino superior apresentam frequência universitária muito maior do que aqueles com mães de baixa escolaridade, em ambos os tipos de instituição. No entanto, entre 2001 e 2015, há crescimento consistente das taxas dos grupos com menor capital educacional familiar, especialmente nas públicas — onde jovens com mães de ensino fundamental incompleto passam de 0,9% para 2,2%.
A composição dos estudantes universitários (Gráficos 6 e 7) também se alterou. O Gráfico 6 mostra redução da participação dos 20% mais ricos desde 2001 e aumento considerável dos 40% mais pobres, especialmente a partir de 2005. O Gráfico 7, desagregado por tipo de instituição, evidencia que as universidades públicas apresentam maior proporção de estudantes de menor renda em sua composição: em 2015, os dois quintos inferiores representavam cerca de 31% dos universitários das públicas, contra proporções menores nas privadas.
A composição por cor e área de residência (Gráficos 8 e 9) confirma aumento da proporção de pretos ou pardos e de residentes em áreas não metropolitanas entre os universitários ao longo do período. São as universidades públicas que apresentam maior proporção desses grupos em 2015.
A seção 2 encerra com uma síntese: tanto os dados quanto a literatura indicam democratização do acesso ao ensino superior, especialmente no período 2005–2015 — período caracterizado pela combinação do ProUni, Fies, cotas e Reuni. As universidades públicas mostram-se mais diversas que as privadas. Essa inclusão social abre caminho para a pergunta central da seção 3: em que medida o investimento público em ensino superior ainda deve ser considerado regressivo?
3 Investimento em Ensino Superior Público Beneficia Principalmente os Mais Ricos? (pp. 20–35)
3.1 Bases de dados e metodologia [§25–§30]
A terceira seção descreve a estratégia para mensurar o impacto redistributivo do investimento público em ensino superior. O Inep estima anualmente o investimento público por aluno por nível de ensino nas instituições públicas, incluindo despesas com pessoal ativo, encargos sociais, outras despesas correntes e investimentos financeiros das três esferas de governo — excluindo aposentadorias, pensões, bolsas, Fies e encargos da dívida. Os dados cobrem o período 2000–2015.
O procedimento metodológico consiste em: (i) dividir o investimento anual por aluno por doze, gerando o investimento mensal; (ii) atribuir esse valor a cada estudante de instituição pública identificado na PNAD; (iii) dividir pelo número de membros do domicílio, obtendo o investimento mensal domiciliar per capita em educação superior pública; (iv) somar esse valor à renda mensal domiciliar per capita original, gerando uma renda ampliada. Estudantes de pós-graduação foram excluídos da análise.
Os autores reconhecem uma limitação importante: a subenumeração dos universitários na PNAD em relação ao Censo da Educação Superior do Inep. A partir de 2008, a subenumeração situa-se ao redor de 20%. Dado que o peso do investimento na renda potencializa a progressividade do benefício, essa subenumeração provavelmente leva à subestimação dos efeitos redistributivos estimados. Os autores ressalvam que, sem conhecer a distribuição da subenumeração por estrato, não é possível afirmar com certeza o sentido do viés — embora, se o perfil dos subenumerados for similar ao dos enumerados, a subestimação seja a hipótese mais plausível.
A Tabela 1 apresenta o investimento público mensal por aluno, a população universitária segundo PNAD e Inep, e o investimento total anual estimado e realizado (em R$ de dezembro de 2019). Dois fatos se destacam: o investimento por aluno preservou-se grosso modo em termos reais (com queda no biênio 2003–2004 e recuperação posterior, chegando a cerca de R$ 2.300 mensais em 2019), ao passo que o número de alunos nas públicas cresceu 73% pela PNAD e 108% pelo Inep entre 2001 e 2015. Logo, o investimento total cresceu de forma expressiva, proporcionalmente ao crescimento discente.
A Tabela 2 mostra que, ao incorporar o investimento em ensino superior, a renda mensal domiciliar per capita média aumenta cerca de 1,4% ao longo de todo o período — variação estável, dada que a renda média cresceu 43% em termos reais entre 2001 e 2015. Os autores notam que esse investimento supera individualmente programas como o Bolsa Família (0,6% da renda domiciliar per capita segundo a POF 2017/2018) e o BPC (0,7%), e é comparável à soma dos dois.
Para avaliar os efeitos redistributivos, os autores utilizam quatro instrumentos analíticos:
- Curvas de concentração e de Lorenz: a curva de concentração (curva de incidência) ordena a população pela renda original e acumula a parcela do investimento recebida; compara-se com a curva de Lorenz da renda.
- Índice de concentração: análogo ao índice de Gini, mensura a desigualdade na distribuição do benefício.
- Razão de concentração: participação do benefício recebida pelo quinto mais rico em relação ao mais pobre.
- Decomposição do índice de Gini: avalia a contribuição do investimento em educação superior para o nível de desigualdade da renda ampliada.
3.2 Resultados: curvas de concentração e progressividade [§31–§40]
O Gráfico 10 apresenta as curvas de Lorenz e de concentração do investimento em ensino superior público para os anos de 2001 e 2015. Em 2001, as duas curvas se cruzavam: para os percentis mais baixos da distribuição de renda, a curva de Lorenz estava abaixo da curva de concentração, indicando que os mais pobres recebiam uma fração do investimento superior à sua fração de renda — mas acima do ponto de cruzamento, os mais ricos passavam a receber uma parcela desproporcional. Em 2015, a curva de Lorenz passa a ser dominada pela curva de concentração do investimento em toda a sua extensão, indicando que, em qualquer ponto da distribuição, os mais pobres recebem proporcionalmente mais do investimento do que sua participação na renda — característica de um benefício progressivo.
Esse movimento é robusto ao longo do período analisado. O Gráfico 11 apresenta a evolução do índice de concentração do investimento em ensino superior público entre 2001 e 2015: o índice parte de valores positivos elevados (regressivos) e converge progressivamente para valores próximos ou abaixo de zero, com uma trajetória mais acelerada a partir de 2005–2006. Os autores interpretam essa trajetória como reflexo direto da democratização do perfil dos estudantes universitários documentada na seção 2.
O Gráfico 12 detalha a decomposição do índice de Gini da renda ampliada (original + investimento em educação superior). Em 2001, o investimento em educação superior contribuía positivamente para o Gini — isto é, elevava a desigualdade em 0,0016 ponto. Em 2014 e 2015, essa contribuição torna-se negativa (-0,0002), indicando que o investimento passou a contribuir marginalmente para a redução da desigualdade de renda. A magnitude é pequena, mas a inversão do sinal é analiticamente significativa.
O Gráfico 13 apresenta a razão entre a participação do quinto mais rico e do quinto mais pobre no investimento em ensino superior público ao longo do período. Em 2001, a razão era elevada, refletindo a concentração do benefício no topo da distribuição. Ao longo dos anos, essa razão cai consistentemente, com queda mais pronunciada a partir de 2005, em linha com a democratização do acesso documentada na seção 2.
Os autores realizam análise de sensibilidade verificando se os resultados se alteram quando se considera o investimento segundo o Inep (que corrige a subenumeração da PNAD). Os resultados são qualitativamente robustos: a progressividade crescente do investimento se mantém, e os efeitos redistributivos são ligeiramente maiores, confirmando que a subenumeração leva à subestimação dos efeitos estimados com a PNAD.
Os autores concluem a seção 3 estabelecendo que o investimento em ensino superior público deixou de ser inequivocamente regressivo no Brasil ao longo do período 2001–2015. A mudança no perfil dos estudantes — impulsionada pelas políticas de acesso — foi o principal mecanismo desse processo. No entanto, advertem que, ao final de 2015, parcela ainda considerável do investimento era apropriada pelos estratos superiores, reforçando a necessidade de continuidade e aprofundamento das políticas inclusivas.
4 Considerações Finais (pp. 35–36)
4.1 Síntese dos resultados e agenda de política [§41–§44]
A seção final retoma os principais resultados do estudo de forma articulada. Os autores confirmam que a expansão da educação superior caminhou rumo a uma maior democratização do acesso, especialmente nas universidades públicas e no período 2005–2015. Como resultado, uma proporção maior do investimento público passou a alcançar os estratos mais pobres da sociedade, e o investimento em nível superior deixou de contribuir para a concentração da renda — passando, marginalmente, a contribuir para sua redução.
Os autores reafirmam que a persistência da narrativa elitista sobre a educação superior brasileira (exemplificada pelo Banco Mundial, 2017) não reflete adequadamente o momento atual do sistema. Isso não significa que as desigualdades foram eliminadas, mas que seu perfil mudou e que o debate deve ser atualizado. O argumento normativo central é que, enquanto o debate estiver preso em questões desatualizadas, os novos desafios para uma educação equitativa não receberão a atenção que merecem.
Os autores identificam explicitamente três novos desafios para a agenda de pesquisa e de política pública:
- Permanência: assegurar que estudantes de perfil socioeconômico desfavorecido consigam concluir o ensino superior;
- Qualidade: melhorar a qualidade da educação superior pública e privada com custos sob controle;
- Democratização horizontal: ampliar o acesso e a permanência de alunos desfavorecidos em cursos de elite (medicina, direito, engenharias).
5 Argumento Sintético
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v12.0.