Fichamento: A política do atraso educacional: visões e conflitos sobre a instrução pública em São Paulo entre 1851 e 1892
Colistete, Renato Perim (2014)
Colistete, R. P. (2014). A política do atraso educacional: visões e conflitos sobre a instrução pública em São Paulo entre 1851 e 1892. Versão de trabalho, janeiro de 2014. Departamento de Economia, FEA-USP.
Última atualização: 2026-04-20 Modelo: Perplexity — Claude Sonnet 4.6 Thinking Gerado em: 2026-04-20T07:27:00-03:00
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v15.0.
1 Introdução (pp. 1–3)
1.1 O problema do atraso educacional e a lacuna historiográfica [§1–§4]
§1 inicia o artigo situando o debate sobre o atraso educacional brasileiro desde o século XIX, quando intelectuais, jornalistas, políticos e membros do governo já se manifestavam sobre a precariedade do ensino primário na nação recém-constituída. Colistete aponta que, após o Ato Adicional de 1834, que atribuiu às províncias o papel central na organização do ensino primário, as assembleias legislativas e os governos provinciais tornaram-se os espaços privilegiados de diagnóstico e debate sobre a superação do atraso educacional. Em São Paulo, tornara-se recorrente nos relatórios provinciais a ênfase na discrepância entre o rápido desenvolvimento econômico — alimentado pelo crescimento excepcional das exportações de café — e o estado precário da instrução primária.
§2 introduz dados comparativos que ancoram empiricamente a escala do problema. Por volta de 1900, a taxa de matrícula nas escolas primárias do Brasil chegava a apenas 29 crianças por mil habitantes, enquanto os Estados Unidos atingiam 203, o Canadá 185 e a Alemanha 158 — índices de cinco a sete vezes maiores. Mesmo na América Latina, o Brasil situava-se entre os países com os menores índices, ficando muito atrás da Argentina (98), do Uruguai (78), do Peru (72) e do Chile (68). São Paulo não constituía exceção a esse quadro geral, embora viesse a ocupar posição de liderança nacional a partir da década de 1930.
§3 critica a historiografia existente. Uma extensa literatura dedicou-se a descrever os problemas e eventuais avanços das políticas educacionais no Brasil do século XIX e início do XX, mas boa parte dos estudos concentrou-se nas reformas republicanas pós-1889. No caso de São Paulo, as políticas dos republicanos — que promoveram mudanças substanciais e levaram à ampliação das matrículas — são geralmente vistas como parte de um projeto maior de transformação institucional que consolidou o poder de uma nova elite cafeeira durante a Primeira República. Colistete argumenta que essa ênfase “muitas vezes apologética” nas políticas republicanas deixa sem resposta a questão central sobre a persistência do acesso restrito e desigual à educação primária.
§4 anuncia o argumento do artigo: a resposta reside em um aspecto “geralmente negligenciado pela historiografia” — a forma com que grupos sociais e políticos buscaram resolver o problema crítico do financiamento e do controle dos recursos da instrução pública primária desde as primeiras décadas do Império. Colistete enquadra o problema como essencialmente de economia política: a democratização da instrução primária exigia enorme expansão de gastos públicos, e duas questões particulares polarizaram os debates — de onde viriam os recursos adicionais e quais esferas de governo e da sociedade controlariam esses recursos.
Puzzle central: Como explicar que décadas de debate político e de crescimento econômico extraordinário em São Paulo não produziram a expansão do ensino primário? O autor propõe que o bloqueio foi político — resultado de conflitos distributivos sobre financiamento e controle — e não simplesmente técnico ou de recursos.
2 Descentralização e o Surgimento do “Elemento Popular” (pp. 3–5)
2.1 A Lei nº 9 de 1874 e seus limites [§5–§7]
§5 descreve o contexto legal vigente no início da década de 1880. A instrução pública em São Paulo era regulada pela Lei Provincial nº 9, de 22 de dezembro de 1874, que pela primeira vez estabeleceu a obrigatoriedade do ensino para crianças de 7 a 11 anos (meninas) ou até 14 anos (meninos) e a chamada liberdade de ensino — isto é, a organização do ensino particular sem regulamentos restritivos por parte do governo. Esses dois princípios — obrigatoriedade e liberdade — foram bandeiras convergentes de diferentes grupos políticos: conservadores, liberais e a dissidência que formaria o Partido Republicano no início dos anos 1870. A lei também estabelecia “conselhos de instrução” em cada município, compostos pelo inspetor de instrução pública de distrito, pelo presidente da câmara municipal e por um cidadão nomeado pelo presidente da província.
§6 registra a rápida erosão da crença nos princípios da Lei nº 9. Já em 1876, o jornal A Província de São Paulo — editado por Francisco Rangel Pestana e Américo de Campos, dois destacados liberais radicais convertidos ao republicanismo — constatava que o “sistema de ensino público é mal entre nós” e criticava a hesitação da Assembleia em propor mudanças, embora a única solução então defendida pelo periódico fosse uma fiscalização mais eficaz. A insatisfação ainda era limitada, centrada na execução, não na estrutura.
2.2 O projeto de reforma de Rangel Pestana (1883) [§8–§11]
§7 narra a mudança de posição dos republicanos no início dos anos 1880. Em setembro de 1880, o presidente provincial Laurindo Abelardo de Brito (Partido Liberal) nomeou uma comissão de especialistas para elaborar um plano de reforma. A comissão era composta por políticos e professores de diferentes partidos: Américo Brasiliense, Vicente Mamede de Freitas, Francisco Aurélio de Carvalho, Godofredo Furtado e Herculano Inglez de Souza. Com a saída deste último para a presidência de Sergipe, o governo indicou Francisco Rangel Pestana para substituí-lo. A proposta final — em grande parte elaborada por Rangel Pestana — foi aprovada pela comissão de constituição e justiça da Assembleia Legislativa somente em 1883, no governo liberal de Francisco Soares de Carvalho Brandão.
§8 descreve as inovações do projeto de 358 artigos. A primeira novidade era a criação de um conselho diretor de 25 membros para coordenar a instrução pública na província, cinco deles eleitos pelos próprios professores. A segunda inovação atingia a composição dos conselhos municipais: em vez de inspetores de distrito e presidentes de câmaras (como na Lei de 1874), os conselhos seriam formados por um vereador eleito anualmente pela câmara, um cidadão eleito pelos pais dos alunos e um comissário indicado pelo inspetor da instrução. Pela primeira vez uma proposição legislativa contemplava a participação de representantes não diretamente vinculados à presidência da província ou às câmaras municipais — os pais e responsáveis reunir-se-iam em assembleia anual para eleger seus representantes por voto majoritário.
§9 destaca a terceira inovação: as disposições provisórias do projeto previam a criação de um imposto específico para a construção e aquisição de mobília escolar, embora não ficasse claro se seria de esfera municipal ou provincial. Às câmaras municipais caberia a construção dos prédios e aquisição do mobiliário.
§10 registra a tramitação “tortuosa e protelada” do projeto. No início da legislatura de 1884, o deputado republicano Antônio Muniz de Souza propôs a entrada em pauta, mas Rodrigo Lobato Marcondes Machado (liberal de Taubaté) convenceu a maioria a reenviar o projeto à comissão de constituição e justiça, alegando que era “de muito valor teórico” mas de pouco sentido prático. Deputados conservadores, como Antônio da Silva Prado, chegaram a ironizar a proposta como “um verdadeiro monstro administrativo”. O projeto não voltou a ser discutido em 1884.
3 A Reforma Frustrada de 1885 (pp. 5–7)
3.1 O Ato de 2 de maio e a descentralização participativa [§12–§15]
§11 narra a reviravolta de 1885. Diante da indefinição da Assembleia Legislativa, o presidente provincial José Luiz de Almeida Couto (Partido Liberal) utilizou uma interpretação da Lei nº 130 de 1880 (que criara a Escola Normal) para decretar unilateralmente a reforma da instrução pública pelo Ato de 2 de maio de 1885. Conservadores contestaram a legitimidade da medida; republicanos, em minoria no legislativo, aliaram-se aos liberais e apoiaram a iniciativa. Rangel Pestana argumentou que a Assembleia “não era capaz de fazer a reforma” depois de quatro anos de tentativas infrutíferas, e que a reforma representava a transição de um sistema centralizador para um regime de liberdade com mais intervenção popular.
§12 detalha as inovações do Ato de 2 de maio em relação ao projeto de 1883. O Ato criou um conselho diretor de 17 membros, dos quais nove eleitos: cinco pelos conselhos municipais, dois pelos professores públicos e dois pelos diretores e professores de colégios particulares — dando representação direta aos conselhos municipais no conselho provincial, passo além do projeto de 1883. Os conselhos municipais foram reformulados de forma ainda mais radical: dois membros eleitos por pais, responsáveis, professores públicos e particulares das localidades; um terceiro representante eleito pela câmara municipal — todos com mandato de três anos. Eliminava-se, assim, a ingerência direta da presidência da província na composição dos conselhos locais.
§13 contextualiza a experiência internacional como referência dos reformadores. A ideia de um imposto municipal específico para a instrução vinha sendo discutida há anos no Brasil. As principais referências citadas pelos reformadores eram os sistemas de ensino da Inglaterra, Alemanha e, especialmente, dos Estados Unidos, onde o ensino primário era descentralizado, com grande autonomia local tanto na arrecadação quanto na aplicação de recursos. Colistete identifica duas fontes intelectuais fundamentais para essa referência: o Visconde do Uruguai — que, apesar de ter sido um dos artífices da centralização política do período do “regresso” (1837), havia enfatizado a autonomia tributária local norte-americana como modelo — e, com posição mais radical, Aureliano Tavares Bastos, que em A Província (1870) propunha uma “dupla imposição” escolar, local e provincial.
§14 detalha a proposta de Tavares Bastos. Para ele, a instrução era o “interesse fundamental dos povos modernos” e, no caso brasileiro, rivalizada em importância apenas pela emancipação dos escravos. A proposta consistia em uma taxa escolar com duas camadas: uma “paga por cada habitante ou por cada família” no município, complementada por “uma porcentagem adicionada a qualquer dos impostos diretos” em nível provincial. A parcela provincial seria transitória, até que a população “abraçasse cordialmente o novo sistema”.
§15 registra a formalização em nível nacional. Somente no gabinete liberal do Visconde de Paranaguá (1882–1883) o Ministério do Império divulgou o Aviso Circular nº 5.781, recomendando a criação de um “fundo especial” com taxa escolar dividida em imposição local e provincial. Colistete observa que as semelhanças entre o Aviso Circular e a proposta de Tavares Bastos são evidentes, inclusive na redação do texto. Em São Paulo, a primeira proposta legislativa de um imposto específico para a instrução fora apresentada já em 1880, pelo deputado liberal e grande proprietário rural Nicolau de Souza Queiroz (projeto nº 96), mas não chegou a votar.
4 A Reação Conservadora e o Veto de 1886 (pp. 9–12)
4.1 Bloqueio conservador ao Ato de 2 de maio [§16–§18]
§16 descreve a virada política que reverteu a reforma de 1885. A queda do gabinete liberal de Saraiva (maio–agosto de 1885), premida pela disputa parlamentar sobre o fim da escravidão, levou os conservadores de volta ao poder. Em São Paulo, o vice-presidente Elias Antônio Pacheco e Chaves assumiu em setembro de 1885 e mandou suspender a execução do Ato de 2 de maio três dias após a posse, justificando que a reforma era “profunda e radical” e acarretava “pesadíssimo sacrifício dos cofres provinciais”. O presidente definitivo, João Alfredo Corrêa de Oliveira (Conservador), manteve a suspensão.
§17 descreve a tramitação do novo projeto em 1886. Com a retomada dos trabalhos da Assembleia em 1886, formou-se comissão especial com representantes dos três partidos, sendo novamente designado relator Rangel Pestana. O projeto seguiu os princípios do Ato de 2 de maio na obrigatoriedade, eletividade e transferência de poderes aos municípios, com algumas medidas ainda mais descentralizadoras: um conselho superior de 12 membros, dos quais sete eletivos; os conselhos municipais, por sua vez, seriam compostos inteiramente por pais, responsáveis e professores, excluindo-se os representantes das câmaras municipais. O fundo escolar e o imposto de capitação de 1 mil-réis foram mantidos.
§18 registra o veto do Barão do Parnaíba ao projeto aprovado em abril de 1886. Em 9 de junho de 1886, o presidente da província apresentou três argumentos: (1) a retirada do presidente da província da direção do ensino em favor de um conselho superior eletivo subvertia a hierarquia estabelecida pelo Ato Adicional de 1834 e pela Lei de Interpretação de 1840; (2) a imposição de multas para fazer cumprir a obrigatoriedade e o aumento de despesas eram injustificados; (3) a eletividade dos conselhos afrouxaria os “laços de subordinação” e quebraria a “unidade sistemática de serviço”.
O veto de 1886 constitui o ponto central do argumento de Colistete: ele revela que a resistência conservadora não era apenas fiscal (custo do imposto), mas fundamentalmente política — a defesa de uma cadeia hierárquica de controle do Estado sobre a instrução pública, incompatível com a autonomia eletiva dos conselhos municipais.
4.2 A reforma de compromisso de 1887 [§19–§21]
§19 descreve a negociação que resultou na Lei nº 81, de 6 de abril de 1887. Em março de 1887, um acordo entre os partidos levou à reformulação do projeto. O principal recuo foi na participação direta da população: no conselho superior, os representantes dos conselhos municipais foram substituídos por representantes eleitos pelas câmaras municipais (quatro de nove membros); nos conselhos municipais, os representantes eleitos por pais, responsáveis e professores foram substituídos por dois membros das câmaras municipais e um nomeado pelo presidente da província. Restaurava-se assim o controle hierárquico da presidência.
§20 observa que, apesar do recuo na dimensão participativa, o projeto reformulado manteve a criação do fundo escolar e do imposto de capitação. Colistete interpreta isso como sinal de que a descentralização financeira — sugerida desde o projeto de 1883 e formalizada no Ato de 2 de maio — havia obtido apoio de todos os três grupos políticos, mesmo que a descentralização administrativa e participativa continuasse sendo objeto de disputa. A Lei nº 81/1887 foi sancionada pelo Barão do Parnaíba.
§21 registra o diagnóstico contemporâneo da contradição: um editorial de A Província de São Paulo (provavelmente de Rangel Pestana) afirmou que os conselhos municipais não funcionavam porque haviam sido constituídos “pela indicação das câmaras e nomeação do presidente da província”, em vez de eleição direta por pais e professores. O “espírito tacanho da centralização”, segundo o editorial, havia produzido uma lei fundada na “desconfiança na capacidade popular” — criando conselhos sem legitimidade e sem recursos.
5 Consolidação dos Conselhos Municipais e Rent-Seeking (pp. 12–16)
5.1 Rodrigues Alves e a regulamentação do fundo escolar [§22–§25]
§22 descreve a administração conservadora de Francisco de Paula Rodrigues Alves, que assumiu a presidência da província em novembro de 1887. Confrontado com os problemas de funcionamento dos conselhos municipais — que “ou não se constituem, ou, constituídos, não se instalam” —, Rodrigues Alves publicou em fevereiro de 1888 norma configurando como renúncia o não comparecimento de membros eleitos das câmaras, abrindo espaço para nova eleição imediata. Passados oito meses, relatava que os conselhos estavam finalmente sendo instalados e exercendo suas funções.
§23 detalha a regulamentação do fundo escolar em 28 de março de 1888. O regulamento fixou as condições para o arrolamento de contribuintes, a arrecadação do imposto de capitação de 1 mil-réis e a utilização dos recursos pelos conselhos municipais. Para identificar os contribuintes, os exatores deveriam recorrer às listas nominais de eleitores de cada paróquia, aos contribuintes do imposto predial e do imposto de indústria e profissões, além das “relações de moradores de cada quarteirão” obtidas por delegados e subdelegados. Colistete observa que, ao final de sua administração, o conservador Rodrigues Alves deixou estruturadas as normas básicas para o funcionamento dos conselhos e da descentralização financeira.
§24 registra que a cobrança efetiva do imposto escolar foi iniciada nos meses seguintes. Em novembro de 1888, a recebedoria da província publicava anúncios notificando os contribuintes. No entanto, logo surgiram problemas: membros dos conselhos municipais passaram a utilizar os recursos do fundo escolar para finalidades distintas das previstas em lei — contratando professores em vez de construir e equipar escolas —, caracterizando o que Colistete denomina de comportamento de rent-seeking por parte dos conselhos locais.
§25 narra a reação do governo provincial. O inspetor-geral da instrução pública emitiu circular proibindo os conselhos de contratar professores com recursos do fundo escolar. A disputa sobre o uso dos recursos evidenciava uma tensão estrutural: a descentralização financeira havia criado incentivos para que os conselhos locais buscassem expandir suas atribuições além das funções de construção e equipamento escolar, gerando conflito com as autoridades provinciais sobre os limites da autonomia municipal.
6 A Crise de 1889–1892: República, Municipalização e a Reforma Caetano de Campos (pp. 16–22)
6.1 Proclamação da República e reconfiguração do conflito [§26–§28]
§26 descreve como a Proclamação da República em novembro de 1889 reconfigurou, mas não eliminou, o conflito sobre descentralização e controle da instrução pública. O novo regime extinguiu os partidos do Império, mas os debates sobre municipalização versus estadualização do ensino continuaram, agora sob novas alianças. Os republicanos históricos de São Paulo dividiram-se: um grupo defendia a municipalização radical do ensino, com autonomia local ampla; outro, liderado por figuras como Rangel Pestana, passou a defender maior controle estadual como condição para a efetividade das reformas, dado o fracasso parcial da descentralização sob a Lei nº 81/1887.
§27 descreve os conflitos nos primeiros anos republicanos. As disputas entre defensores da municipalização e da centralização estadual tornaram-se mais intensas no contexto da elaboração da Constituição Estadual (1891) e das novas legislações educacionais. Colistete identifica que a linha divisória não coincidia mais com a clivagem partidária do Império — conservadores x liberais-republicanos —, mas agora cruzava o próprio campo republicano, opondo defensores de diferentes modelos de gestão do ensino público.
§28 examina o papel do inspetor-geral Antônio Caetano de Campos no debate sobre a reforma educacional do início da República. Caetano de Campos, defensor do modelo das common schools norte-americanas com base no método intuitivo e na formação pedagógica de professores, tornou-se o principal articulador da Reforma de 1892 (Reforma Caetano de Campos). Sua proposta enfatizava a centralização estadual da instrução — contra a municipalização — como condição para a melhoria qualitativa do ensino, rompendo com a tradição descentralizadora dos liberais-republicanos do Império.
6.2 A Reforma de 1892 e a reconfiguração institucional [§29–§31]
§29 descreve o conteúdo da Reforma de 1892. A reforma criou as Escolas-Modelo — escolas primárias modelares anexas à Escola Normal, destinadas à formação prática de professores — e reorganizou o sistema escolar em grupos escolares graduados, com divisão de alunos por séries e professores especializados por disciplina. A reforma privilegiava a qualidade e a modernização pedagógica, concentrando recursos nas escolas urbanas de maior visibilidade política.
Implicação interpretativa: A Reforma de 1892 representou uma mudança no eixo do conflito: da disputa sobre quem controla e como financia (o tema dominante de 1883 a 1887) para a disputa sobre qual modelo pedagógico e qual estrutura organizacional deve prevalecer. Colistete argumenta que essa mudança de agenda não resolveu o problema fundamental do acesso restrito — ao contrário, ao concentrar recursos nas Escolas-Modelo urbanas, a reforma aprofundou a desigualdade territorial do sistema escolar.
§30 examina o debate sobre o financiamento na nova república. O imposto escolar e o fundo municipal criados pela Lei nº 81/1887 foram progressivamente esvaziados ou extintos no contexto da reorganização republicana, sem que um mecanismo alternativo de financiamento de base ampla fosse criado. A receita fiscal do novo estado de São Paulo era concentrada no imposto de exportação do café, mas a alocação de recursos para a educação primária continuou sujeita às disputas orçamentárias anuais, sem vinculação específica.
§31 sintetiza a análise do período 1889–1892. Colistete argumenta que a passagem do Império para a República não representou uma ruptura no problema fundamental da instrução pública em São Paulo, mas uma reconfiguração do mesmo conflito de economia política. A descentralização fiscal e participativa defendida pelos liberais-republicanos nas décadas de 1880 foi abandonada em favor de uma centralização estadual que priorizava a modernização qualitativa sobre a expansão quantitativa do acesso. O resultado, segundo o autor, foi que o novo regime republicano reproduziu, sob formas diferentes, o mesmo padrão de acesso restrito à educação primária que caracterizara o período imperial.
7 Conclusões (pp. 22)
7.1 Balanço do argumento e implicações [§32–§34]
§32 sintetiza o argumento do artigo. Colistete conclui que a persistência do atraso educacional em São Paulo entre 1851 e 1892 não pode ser explicada apenas pela escassez de recursos ou pela ausência de vontade política reformadora, pois houve tanto crescimento econômico quanto esforço legislativo. A explicação reside nos conflitos de economia política sobre o financiamento e o controle da instrução pública: liberais e republicanos defendiam descentralização fiscal e participação popular direta nos conselhos municipais, enquanto conservadores resistiam por razões tanto fiscais (custo do imposto) quanto políticas (defesa da hierarquia estatal). Esse impasse bloqueou as reformas mais abrangentes.
§33 retoma a comparação internacional. Colistete aponta que a experiência de São Paulo contrasta com a de países que conseguiram expandir massivamente o ensino primário no mesmo período — notadamente os Estados Unidos e os países do norte da Europa —, onde a descentralização fiscal com autonomia local efetiva foi acompanhada de mecanismos de financiamento estável e de demanda popular por educação. No caso paulista, a descentralização financeira foi aprovada mas esvaziada na prática; a descentralização participativa foi bloqueada pelos conservadores; e a demanda popular permaneceu latente, sem mecanismos institucionais para se expressar politicamente.
§34 aponta a implicação mais geral do argumento. O artigo sugere que a chave para entender o atraso educacional brasileiro não está no período republicano — que a historiografia tende a privilegiar —, mas nas décadas anteriores, quando se definiram os padrões institucionais de financiamento e controle que o novo regime herdou e, em muitos aspectos, reproduziu. Essa perspectiva reposiciona a história educacional brasileira dentro de um quadro mais amplo de economia política do desenvolvimento, articulando-a com a literatura internacional sobre desigualdade, instituições e expansão educacional.