Fichamento: Institutional Sources of Business Power
Busemeyer, M. R., & Thelen, K. (2020). Institutional sources of business power. World Politics, 72(3), 448–480. https://doi.org/10.1017/S004388712000009X
Ficha Analítica Crítica
Mapa Argumentativo
| Seção | Título / Tema | Função argumentativa | Contribuição para a tese central |
|---|---|---|---|
| Introdução | Apresentação do puzzle teórico e do argumento | Apresentação do puzzle | Identifica a lacuna analítica nas teorias clássicas de poder empresarial e anuncia o conceito de IBP, os três mecanismos e a estratégia comparativa |
| Seção 1 | Poder Empresarial nas Democracias Capitalistas | Revisão de literatura | Mapeia o desenvolvimento histórico da literatura — Lindblom, críticas neoclássicas, VoC, teoria dos recursos de poder, Hacker-Pierson, Culpepper — para evidenciar que o IBP permanece subteorizado mesmo na produção mais recente |
| Seção 2 | Fontes Institucionais do Poder Empresarial | Fundamento teórico | Define o conceito de IBP, especifica os três mecanismos de origem (delegação, desregulação, acreção), determina as condições de variação (ameaça de saída credível, grau de dependência estatal) e explica a lógica dos efeitos de feedback que amplificam o poder ao longo do tempo |
| Seção 3a | Ilustrações Empíricas — Alemanha | Estudo de caso (delegação) | Demonstra como o voluntarismo patronal no sistema dual de aprendizagem gera dependência estatal persistente que forçou recuos sucessivos em governos de diferentes orientações e converteu sindicatos em defensores da autonomia patronal |
| Seção 3b | Ilustrações Empíricas — Suécia | Estudo de caso (desregulação) | Mostra como a privatização via vouchers nos anos 1990 criou atores privados que não existiam antes, os quais acumularam poder institucional suficiente para bloquear a regulação de lucros em 2016–2017 e transformar a opinião pública e as coalizões de interesse |
| Seção 3c | Ilustrações Empíricas — EUA | Estudo de caso (acreção) | Ilustra como venture philanthropists penetraram progressivamente na governança educacional sem delegação estatal explícita, tornando distritos dependentes de seu financiamento e convertendo investimento em poder político mobilizável |
| Conclusão | Síntese teórica e implicações | Síntese e agenda | Consolida a distinção do IBP frente ao poder estrutural e instrumental via path dependency e feedback, enfatiza o incentivo estrutural de atores políticos para acomodar interesses empresariais e aponta a necessidade de ampliar o argumento para outros campos de política pública |
1 Introdução (pp. 448–450)
1.1 O problema teórico e a proposta do artigo [§1–§5]
O artigo abre situando-se em um contexto de renovação dos debates sobre o papel do empresariado e as fontes de seu poder nas economias políticas pós-industriais. As abordagens clássicas articulam uma distinção fundamental entre o poder estrutural do capital — associado à posição privilegiada que as empresas ocupam em economias de mercado, cuja dependência do investimento privado para sustentar crescimento e emprego constrange os governos de modo permanente — e o poder instrumental — referente às formas mais diretas de influência empresarial, como lobby e contribuições a campanhas eleitorais. Essa distinção constituiu o eixo organizador da literatura por décadas.
Os autores argumentam, porém, que essa tipologia binária deixa de fora uma terceira fonte de poder empresarial que é, ao mesmo tempo, longeva e crescentemente importante: o poder institucional de negócios (institutional business power, IBP). Esse tipo de poder emerge quando formuladores de política convidam ou permitem que atores privados participem da entrega de responsabilidades públicas, colocando em marcha efeitos de feedback que, ao longo do tempo, amplificam a influência dos interesses privados em relação aos governos responsáveis perante o público. A atribuição de responsabilidades parapúblicas a representantes do empresariado organizado é, em si, uma característica longeva das economias corporatistas europeias; já a liberalização dos serviços públicos produziu formas distintas de parceria público-privada em países anglosaxônicos liberais. Nos Estados Unidos, a literatura aponta como a provisão privada de benefícios sociais-chave tende a inviabilizar opções públicas mais igualitárias. Contudo, por serem esses exemplos tipicamente invocados para sublinhar as peculiaridades da economia política americana em contraste com as variedades de capitalismo mais solidárias da Europa, eles tendem a obscurecer semelhanças fundamentais em como o poder institucional do empresariado se desdobra em todo o espectro das democracias pós-industriais.
A análise é circunscrita ao campo da educação básica (primary and secondary education) em três países: Alemanha, Suécia e Estados Unidos. A escolha da educação como terreno empírico é deliberada e metodologicamente relevante: não há imperativo estrutural que obrigue o Estado a delegar a provisão educacional ao setor empresarial — ao contrário, a educação é em muitos aspectos uma função quintessencialmente pública, com longa tradição de provisão direta pelo Estado na maioria dos países. O fato de se encontrar aumento do poder institucional de negócios exatamente nesse campo sugestiona que dinâmicas semelhantes devem estar operando — provavelmente com mais intensidade — em campos onde a influência empresarial é a priori maior. Os três países foram selecionados como “casos mais diferentes” (most different cases), cobrindo os três mundos do capitalismo de bem-estar (Esping-Andersen 1990) e distintas variedades de capitalismo (Hall & Soskice 2001).
2 Poder Empresarial nas Democracias Capitalistas (pp. 450–453)
2.1 Lindblom e o poder estrutural como ponto de partida [§6–§9]
A literatura sobre poder estrutural centra-se na tese de Charles Lindblom sobre a posição privilegiada do empresariado no capitalismo democrático. Segundo Lindblom, os empresários são similares a funcionários públicos na medida em que suas decisões de investimento têm consequências amplas para a sociedade — afetando crescimento, emprego e, por extensão, a distribuição de renda e riqueza. Diferentemente dos funcionários públicos democraticamente responsáveis, porém, as empresas tomam decisões privadas de investimento, de modo que governos em economias de mercado não podem simplesmente ordenar que ajam segundo sua vontade. Em vez disso, os governos devem oferecer incentivos para que as decisões privadas de investimento produzam efeitos benéficos (colaterais) para a sociedade como um todo, especialmente pela criação de oportunidades de emprego.
Um aspecto central da teorização de Lindblom é que os empresários não precisam se organizar politicamente nem agir de forma coordenada para exercer seu poder estrutural. Como Lindblom formula, os empresários “não precisam debater se impõem ou não a penalidade. Precisam fazer apenas o que fazem… e, sem pensar em punir ninguém, restringem investimentos e empregos simplesmente ao agir como gestores prudentes.” Isso ressoa com os argumentos anteriores do chamado debate sobre poder comunitário (community power debate), que enfatizava que a gama de questões debatidas e contestadas durante os processos de formulação de políticas é sempre apenas um subconjunto de todas as questões possíveis: os formuladores de políticas evitam reformas ambiciosas que possam desencadear uma reação negativa do empresariado, estreitando preventivamente o menu de opções disponíveis na agenda política.
Nas décadas de 1980 e 1990, os argumentos sobre poder estrutural foram intensamente criticados como não falsificáveis ou diretamente falsos. Pepper Culpepper chegou a comparar o poder estrutural às teorias da conspiração, com as quais pareceria compartilhar problemas de falseabilidade. David Vogel contestou empiricamente a “tese da dependência estrutural”, apontando reformas ambientais e de proteção ao consumidor nos EUA dos anos 1970 e 1980 que foram aprovadas apesar da oposição vocal do empresariado, e sublinhando diferenças cross-nacionais significativas no poder do empresariado — sendo o das social-democracias europeias consideravelmente menor do que o norte-americano. Vogel tomou essa variabilidade como evidência do equívoco de conceber o poder empresarial como um atributo fixo de todas as economias capitalistas.
2.2 Variedades de capitalismo, recursos de poder e a renovação do debate [§10–§14]
A referência de Vogel à variação cross-nacional do poder empresarial preparou o terreno para os influentes debates sobre variedades de capitalismo (Varieties of Capitalism, VoC) que se desenvolveram nos anos 1990. Contudo, a florescente literatura nessa área não retomou o argumento central de Vogel. De fato, o quadro original de Hall e Soskice (2001) não tratava o poder empresarial como uma dimensão analítica central: a diferença essencial entre economias de mercado liberais e coordenadas não residia no maior poder do empresariado em um tipo de capitalismo em relação ao outro, mas na dependência de diferentes tipos de coordenação — via mercado ou via instituições não-mercantis — para as atividades das firmas. A questão do poder empresarial e de como ele poderia variar entre diferentes arranjos institucionais permaneceu em segundo plano.
A principal rival da VoC, a teoria dos recursos de poder (Power Resource Theory, PRT), criticou a visão voluntarista das instituições no núcleo da VoC e enfatizou explicitamente o conflito de classes e o poder no capitalismo. Mas os recursos de poder que deram nome à teoria tinham muito mais a ver com o poder do trabalho do que com o do capital. Os pesquisadores dessa tradição operacionalizaram e mediram o poder quase exclusivamente em termos dos recursos — industriais, organizacionais e políticos — que o trabalho podia mobilizar em conflitos com o capital. O impulso teórico da PRT não era tanto avaliar as fontes do poder empresarial quanto demonstrar que, nas economias de mercado coordenadas, os empregadores estavam mais constrangidos — e, por implicação, menos poderosos — do que seus congêneres nas economias liberais.
Em uma contribuição seminal que trouxe de volta o tema do poder empresarial, Jacob Hacker e Paul Pierson propuseram concebê-lo como “uma variável, não uma constante.” Em contraste com Vogel, insistiram que a variação no poder empresarial não deve ser tomada como evidência de sua ausência. Ao invés de encarar o poder estrutural como um atributo fixo e imutável das economias capitalistas — como em Lindblom —, apontaram que tal poder pode e efetivamente varia ao longo do tempo. O exemplo utilizado são as reformas do New Deal nos anos 1930, que reduziram o poder estrutural do empresariado americano ao centralizar aspectos-chave da política social, tornando mais difícil para os empregadores jogar os governos estaduais uns contra os outros sob ameaça de saída.
Contribuições subsequentes identificam outras fontes de variação. O trabalho de Culpepper (2011) destaca a variação da influência empresarial em função da saliência política das questões: em domínios caracterizados pela “política silenciosa” (quiet politics), os atores empresariais exercem mais poder sobre a formulação e implementação de políticas; quando as questões se tornam politicamente salientes e disputadas sob as luzes da atenção pública, torna-se mais difícil para os interesses empresariais prevalecer no discurso político. Culpepper e Reinke (2014) aprofundam esse argumento ao demonstrar que o poder estrutural não opera necessariamente de forma automática (por meio de reações antecipadas por parte dos formuladores de política), podendo ser mobilizado estrategicamente. Uma linha de trabalho mais recente explora a variação cross-nacional e cross-setorial na capacidade do empresariado de mobilizar consumidores como fonte de influência em conflitos com o trabalho organizado e o governo (Collier, Dubal & Carter 2018; Thelen 2018; Rahman & Thelen 2019; Culpepper & Thelen 2020).
3 Fontes Institucionais do Poder Empresarial (pp. 453–457)
3.1 O conceito de IBP: definição e distinção [§15–§18]
Comparada à produção anterior, a bolsa mais recente sobre poder empresarial examina com mais atenção sua variação empírica — entre países, entre áreas temáticas de salience variável, entre setores e ao longo do tempo. Contudo, como a discussão anterior sugere, os debates contemporâneos ainda se centram largamente nas manifestações clássicas de poder estrutural e instrumental, negligenciando a crescente importância de outras formas de poder empresarial. Em particular, as fontes institucionais do poder empresarial permanecem subteorizadas.
Os autores identificam três mecanismos gerais através dos quais o IBP se enraíza nas democracias ricas. No mecanismo de delegação, o Estado toma a decisão consciente de compartilhar o espaço regulatório com atores privados. No mecanismo de desregulação, o Estado recua — parcial ou integralmente — da provisão de uma função pública, cedendo-a a atores privados, frequentemente em nome de maior eficiência. No mecanismo de acreção, os atores privados tomam a iniciativa de penetrar em um campo de política anteriormente dominado pelo Estado, ou em um campo emergente em que o papel estatal ainda é limitado, assumindo progressivamente um papel intermediador central — com o Estado eventualmente legitimando esse movimento post facto. Em todos os três mecanismos, o que inicialmente se configura como uma escolha voluntária por parte dos atores estatais de compartilhar responsabilidades públicas coloca em marcha efeitos de feedback que ampliam e entrincheiram a influência do empresariado ao longo do tempo.
O IBP pode ser definido como o poder que flui da posição entrincheirada de atores empresariais na provisão de funções ou serviços públicos essenciais. Tal poder ocupa, como os autores propõem, um espaço na interseção do poder estrutural e do instrumental, sendo empiricamente complementar a ambos. Quando os estados compartilham poder com atores privados na provisão de serviços públicos-chave, expõem-se à ameaça de holdup e saída — características que esse tipo de poder compartilha com o estrutural. Tipicamente, esse compartilhamento de espaço também requer que os atores empresariais se envolvam na formulação e implementação de políticas nessas áreas, convidando-os para o domínio da “política silenciosa” em que sua influência é particularmente forte. Uma vez que os atores empresariais se estabelecem como insiders e são regularmente incluídos nas decisões de política, há muito menos necessidade de recorrer ao lobby e ao ativismo tradicionais (poder instrumental). Isso ilustra como as diferentes fontes de poder empresarial atuam de modo complementar, à maneira de vasos comunicantes.
3.2 Condicionantes do IBP e dinâmica de feedback [§19–§22]
A extensão do poder institucional de negócios varia em função de dois condicionantes principais. O primeiro é a disponibilidade e credibilidade da ameaça de saída por parte do empresariado: quanto maior a ameaça de saída, maior o poder institucional do empresariado — e vice-versa. O segundo é o grau em que os atores empresariais estão entrincheirados na arquitetura de provisão de serviços públicos, ou seja, a medida em que o Estado manteve capacidade de entregar esses serviços sem a cooperação do empresariado. O IBP é mais forte quando ambas as condições se verificam simultaneamente: alta dependência estatal da participação contínua do empresariado e ameaça de saída crível. Para antecipar os estudos de caso: na Alemanha, empregadores podem simplesmente decidir parar de oferecer vagas de aprendizagem, enquanto o Estado tem capacidade limitada de criar alternativas em curto prazo e em larga escala. Na Suécia, a dependência estatal em relação ao engajamento continuado do empresariado é menor, mas ainda significativa; e a ameaça de saída dos provedores privados também é menor, pois eles dependem do financiamento estatal. Nos EUA, o caso das escolas charter inverte parcialmente o caso sueco: a dependência é menor porque os recursos privados principalmente complementam os públicos — direcionando-os para arranjos alternativos fora das regras aplicadas às escolas públicas tradicionais —, mas a ameaça de saída é alta, pois os filantropos de risco podem reinvestir seus recursos em outro lugar.
À medida que o público passa a depender de atores privados para a provisão de serviços públicos essenciais, a relação de poder entre Estado e atores privados tende a se tornar progressivamente mais assimétrica. A literatura sobre corporatismo reconhece que o compartilhamento do espaço público entre governos e atores empresariais privados abre o risco de captura das instituições públicas por interesses privados. Streeck e Kenworthy (2005) sugerem que os governos podem neutralizar esse perigo mantendo a capacidade, a disposição e a habilidade de “ameaçar intervenção direta caso a autogestão falhe em cumprir suas responsabilidades públicas.” O problema, porém, é que a credibilidade da ameaça de intervenção estatal tende a diminuir ao longo do tempo. Delegar responsabilidades públicas não é uma decisão pontual — coloca em marcha dinâmicas que ampliam o poder institucional dos interesses empresariais ao longo do tempo em um processo de mudança institucional endógena.
Os efeitos de feedback operam em múltiplos níveis. Primeira dimensão: a dependência de atores privados para fornecer a infraestrutura organizacional e administrativa necessária à entrega de benefícios essenciais pode levar ao decaimento (ou mesmo ao desmantelamento ativo) do sistema independente de entrega do Estado, erodindo suas capacidades nessa área. Segunda dimensão: onde os atores privados assumem parte do financiamento da provisão, o Estado ficará progressivamente incapaz de substituir os arranjos público-privados por instituições plenamente públicas — especialmente em períodos de austeridade fiscal. Terceira dimensão: os efeitos de feedback ocorrem também no nível dos interesses organizados e das elites políticas, com o surgimento de novos atores ou a adaptação das estratégias dos atores estabelecidos. Quarta dimensão: as conotações normativas das instituições existentes têm efeitos de feedback sobre o público em geral, influenciando as atitudes populares quanto à divisão mais adequada entre o setor público e o privado no cumprimento de responsabilidades públicas.
Em suma, uma vez que responsabilidades públicas foram cedidas a atores empresariais, que se tornam partes integrais das estruturas de governança e entrega de bens e serviços coletivos, o governo passa a ser de facto dependente do comprometimento continuado desses atores com a provisão daqueles serviços. Formuladores de política publicamente responsáveis em democracias podem dificilmente abdicar da responsabilidade de prover serviços públicos como educação; já os atores privados só estão motivados a participar enquanto isso lhes for de interesse. Avessos a qualquer risco de interrupção de serviços públicos essenciais, os formuladores de política enfrentarão incentivos crescentemente fortes para atender aos interesses do empresariado, a fim de manter o comprometimento dos atores privados com sua parte do acordo.
O governo poderia, em teoria, reduzir sua dependência voltando à provisão pública plena. Na prática, porém, reconquistar o terreno perdido torna-se progressivamente mais difícil à medida que dependência de trajetória e efeitos de lock-in aumentam os custos de transação econômicos e políticos implicados em tal mudança. O Estado não só teria menor capacidade institucional e administrativa para tanto, como também se depararia com uma paisagem política transformada — populada com novos tipos de atores privados apoiados pelo próprio governo, e com expectativas do público em geral possivelmente alteradas quanto ao equilíbrio adequado entre provisão pública e privada.
4 Ilustrações Empíricas (pp. 457–473)
Os autores esclarecem que os estudos de caso apresentados são ilustrativos — não constituem um teste pleno da teoria — e visam demonstrar a utilidade do conceito de IBP em linhas gerais, destacando como ele difere do poder estrutural e do instrumental, e como combina elementos de ambos. O foco na educação se justifica precisamente por ser uma área em que não há imperativo estrutural que obrigue o Estado a delegar responsabilidades ao empresariado, tornando a evidência de IBP neste campo especialmente significativa para a generalização do argumento.
4.1 Poder institucional via delegação: formação profissional na Alemanha [§23–§37]
A Alemanha oferece ilustração clara do primeiro mecanismo, o da delegação. O modelo dual de aprendizagem — combinação de formação no local de trabalho nas empresas e educação teórica em escolas profissionalizantes — tem longa tradição histórica, embora só tenha sido plenamente codificado em lei no final dos anos 1960. O sistema goza de amplo apoio do empresariado organizado, dos sindicatos e de partidos em todo o espectro político. Fornece suporte institucional fundamental para o setor exportador altamente competitivo da Alemanha e é amplamente considerado uma parceria público-privada especialmente bem-sucedida. Baseia-se em infraestrutura em que a educação e a formação dos jovens são delegadas a empresas de formação submetidas a padrões estabelecidos conjuntamente por empregadores, sindicatos e o governo. Os alemães não consideram problemático que empregadores estejam diretamente envolvidos nessa área crucial — pelo contrário, esse envolvimento é visto como um ativo porque mitiga falhas de mercado, como formação insuficiente, e assegura uma correspondência estreita entre formação e as necessidades reais das empresas.
Contudo — e os autores enfatizam esse ponto — o sistema alemão demonstra que a participação de atores empresariais na provisão de funções públicas não é inerentemente boa ou ruim do ponto de vista normativo. Esse envolvimento pode ter efeitos colaterais benéficos ou deletérios para a sociedade como um todo. Em muitos aspectos, o sistema de aprendizagem alemão é um exemplo clássico dos argumentos sobre a influência positiva que o empresariado organizado às vezes exerce em economias de mercado coordenadas. Mas essas caracterizações não deveriam obscurecer o imenso poder exercido pelo empresariado nesse sistema, cujo fundamento é um fato simples e fundante: em seu núcleo, o sistema de aprendizagem repousa sobre o voluntarismo patronal em um sistema ainda baseado no mercado. Isso significa que as empresas decidem em última instância se contratam aprendizes em determinado ano e, caso decidam contratar, em quais ocupações serão treinados. Embora atores políticos estejam constantemente exortando as empresas a contratar mais aprendizes — especialmente quando há escassez de vagas —, não podem obrigá-las a fazê-lo.
O governo alemão depende do setor privado para treinar parcela significativa da juventude do país. Atualmente, cerca de quinhentos mil jovens entram anualmente em estágios de aprendizagem em empresas — número aproximadamente igual ao de adultos jovens que ingressam em estudos universitários. Isso confere aos empregadores poder institucional significativo: como a participação das empresas no sistema de formação é crucial para seu funcionamento, empregadores e suas associações podem credibilmente afirmar que o ambiente institucional deve ser moldado de forma a impulsionar ou ao menos preservar seu envolvimento.
O poder institucional dos empregadores nesse sistema depende parcialmente das condições de mercado: é menor quando há escassez de candidatos a aprendizes e maior quando faltam vagas. Embora os empregadores alemães tenham recentemente reclamado de escassez de mão de obra qualificada, desde os anos 1970 o mercado de aprendizagem alemão tem sido caracterizado cronicamente por escassez de vagas e por dificuldades crescentes de alocação entre candidatos e postos disponíveis. A participação patronal na formação dos jovens se torna assim um recurso racionado, em torno do qual os demais atores do sistema — Estado e sindicatos — desenvolvem interesse conjunto em manter e cultivar.
Esse poder não é apenas teórico. No início dos anos 1970, a escassez de vagas levou o governo social-democrata a considerar abertamente uma transição para um modelo mais estatista, com fortalecimento das escolas profissionalizantes e a criação de um sistema de contribuição obrigatória (levy-grant scheme) que exigiria das empresas não-formadoras que contribuíssem para um fundo comum de formação. À medida que as condições no mercado de aprendizagem pioraram, os formuladores de política tornaram-se crescentemente preocupados com a manutenção do envolvimento dos empregadores. A associação representando todas as associações empresariais e de empregadores no campo da formação opôs-se às reformas alegando que elas “impediriam significativamente a aprendizagem baseada na empresa e, assim, colocariam em risco o número de vagas de formação necessárias e disponíveis no futuro.” Diante dessa resistência e da perspectiva de alienar as empresas de formação, o governo recuou, abandonando os planos de reforma mais contenciosos.
A transição governamental de 1982 para uma coalizão mais favorável ao empresariado, liderada por Helmut Kohl e os democratas-cristãos, não reverteu o padrão — ao contrário, aprofundou-o. O novo governo cooperou com a associação patronal de cúpula para mobilizar apoio entre firmas individuais ao aumento do número de vagas. O chanceler Kohl proclamou uma “garantia de aprendizagem”, prometendo uma vaga a cada jovem disposto e capaz, e exortou as empresas a criar 30.000 vagas adicionais. Em troca do esforço voluntário dos empregadores, o governo abandonou a agenda de reforma da administração anterior. A nova ministra da educação federal, Dorothee Wilms, criticou duramente as ameaças mais estatistas e intervencionistas do governo social-liberal dos anos 1970, enfatizando o objetivo governamental de reduzir “regulações, burocracia e administração em todas as frentes” e sugerindo que a intervenção estatista seria contraproducente, prejudicando a disposição do empresariado de participar da formação.
Nota 1: Em declaração política oficial, o governo Kohl afirmou que “O empresariado assumiu uma responsabilidade social ao prover formação profissional, que gerencia em grande medida como matéria de autorresponsabilidade.” Essa formulação é reveladora do enquadramento normativo que legitima o voluntarismo patronal e desincentiva a regulação — e que, por efeito de feedback, reforça a posição do empresariado ao definir o Estado como mero facilitador, não como provedor alternativo.
Para facilitar os esforços empresariais e ampliar os incentivos para que as empresas participassem da aprendizagem, o governo empreendeu reformas voltadas a remover “regulações burocráticas desnecessárias.” Promoveu princípios como a “independência das empresas de formação” e evitou “formas estatistas-burocráticas de gestão”: afrouxou regulações sobre tempo de trabalho juvenil e sobre saúde e segurança; desregulatorizou políticas relativas à formação do pessoal de formação nas empresas; e, nos anos 1990, quando a crise estrutural no mercado de aprendizagem persistiu, enfraqueceu significativamente os requisitos para que as empresas creditassem formação prévia adquirida fora da firma pelos aprendizes.
A transição para uma coalizão “vermelho-verde” de social-democratas e Verdes em 1998 não alterou fundamentalmente a trajetória do regime de formação profissional alemão. Diante de nova escassez grave de vagas, o governo voltou a cogitar medidas mais intervencionistas, incluindo uma contribuição de empresas não participantes e a criação de uma alternativa escolar plena ao lado do sistema baseado nas empresas. Mas a ideia de uma alternativa escolar encontrou intensa oposição do campo patronal. Um representante da poderosa Câmara de Indústria e Comércio alemã exigiu que a ideia de uma equivalência escolar fosse retirada como “condição necessária” para negociações adicionais entre governo e empregadores sobre como lidar com a crise do mercado de aprendizagem. Diante dessas ameaças, o governo abandonou seus projetos mais intervencionistas e novamente adotou medidas de apoio destinadas a reforçar os incentivos positivos para a participação das empresas na formação.
O desfecho mais revelador para o argumento dos autores é que, no final dos anos 1990 e início dos 2000, o governo encontrou resistência crescente não apenas dos interesses empresariais, mas também de outros atores organizados e de dentro de seu próprio campo: sindicatos e líderes regionais dos social-democratas passaram a defender o sistema existente. Quase todos os grandes sindicatos alinharam-se aos empregadores na defesa da aprendizagem baseada na empresa contra a “invasão do Estado.” Essa reviravolta representou uma reversão significativa da posição do trabalho em comparação à dos anos 1970. Tendo perdido as batalhas anteriores para ampliar o papel do Estado na formação profissional, os sindicatos direcionaram suas energias para exercer influência dentro do sistema baseado nas empresas — entre outros meios, por meio da negociação coletiva. O DGB (2004) opôs-se a maior presença estatal alegando que conduziria à “fragmentação” do regime de formação e à “desvalorização” do sistema tradicional baseado nas empresas.
A reforma mais recente de maior envergadura — a Lei Federal de Educação e Formação Profissional de 2004–2005 — visava “deter a tendência ao estatismo na formação profissional”, reconhecendo a “responsabilidade especial” do empresariado e do governo de “fornecer oferta suficiente de vagas de formação atraentes.” De forma significativa, a declaração conjunta dos partidos apoiadores da reforma (SPD, Verdes e CDU na oposição) afirmou: “A modernização da formação profissional só pode ser bem-sucedida se o número de aprendizagens baseadas nas empresas não declinar mais. Os investimentos públicos não podem compensar o declínio das vagas de formação nas empresas.” O poder instrumental dos empregadores — exercido mediante oposição vocal em fóruns políticos — foi, ao longo de toda a história, complementado e amplificado por poder institucional, manifestado de forma menos aberta e menos visível na medida em que outros atores além do empresariado passaram a abraçar as posições patronais.
4.2 Poder institucional via desregulação: reforma educacional na Suécia [§38–§48]
No início dos anos 1990, a Suécia abriu áreas-chave de seu sistema de bem-estar — em particular educação e serviços de cuidado — à concorrência de provedores privados. Essas mudanças foram impulsionadas por uma combinação de pressões fiscais e políticas, estas últimas relacionadas ao crescente descontentamento das classes médias suecas com a falta de escolha individual. Antes das reformas dos anos 1990, a política social nessas áreas era, segundo Paula Blomqvist, “organizada como um virtual monopólio público de serviços cuidadosamente planejados e padronizados”, com provedores privados desempenhando quase nenhum papel. O sistema se baseava em valores quintessencialmente social-democratas: serviços públicos de alta qualidade, subsidiados e uniformes eram garantidos a todos os cidadãos como um direito.
As reformas dos anos 1990 representaram uma ruptura maior com esse trajeto de desenvolvimento de longo prazo. Na área da educação, estabeleceram um regime de voucher em que recursos públicos são utilizados para financiar escolas privadas “independentes”. A abordagem sueca difere da privatização plena: para receber financiamento público, as escolas independentes devem cumprir o currículo nacional e outras regulações governamentais. Para conter a possibilidade de que a privatização alimentasse estratificação educacional e desigualdade, o governo também proibiu as escolas de selecionar explicitamente estudantes com base em capacidade acadêmica ou características socioeconômicas.
Apesar dessas salvaguardas contra efeitos colaterais deletérios, a reforma escolar sueca criou dinâmicas que fortaleceram o poder institucional dos novos atores com fins lucrativos ao longo do tempo. Muitas das primeiras escolas independentes fundadas eram de pequena escala, mas empresas maiores foram progressivamente assumindo fatia crescente do mercado. Segundo Jenny Andersson, em 2014 plenos 30% do mercado eram controlados por dez grandes corporações. O maior desses grupos corporativos, a AcadeMedia, foi adquirido em 2010 pela EQT, uma proeminente firma sueca de capital de risco; em 2017, a EQT vendeu participações de controle a outros investidores. Assim, em vez de escolas independentes atendendo às necessidades educacionais particulares de localidades ou grupos sociais, o setor passou a ser dominado por empresas em larga escala. Hoje quase 25% dos estudantes suecos do ensino médio frequentam escolas-voucher, das quais 85% são com fins lucrativos e os outros 15% são religiosas.
A entrada de atores privados transformou fundamentalmente o campo da educação. Stefan Svallfors argumenta que o novo “complexo industrial-bem-estar” (welfare-industrial complex) sueco tornou-se “um poderoso bloco de poder na política sueca.” Grandes empresas privadas “alcançaram papel e participação direta na organização dos cuidados e da educação”, conferindo-lhes e às suas associações patronais uma voz na formulação de políticas nesses setores. Tanto Svallfors quanto Andersson caracterizam a influência empresarial nessa área principalmente em termos instrumentais, enfatizando novos “triângulos de ferro” constituídos por provedores privados, políticos eleitos e empreendedores de políticas inseridos na própria burocracia. Andersson sublinha que os maiores atores do mercado de bem-estar desfrutam de acesso direto às elites partidárias e mantêm máquinas ativas de relações públicas.
O crescimento do setor com fins lucrativos também afetou as posições dos grupos de interesse. Gabrielle Meagher e Marta Szebehely mostram que a posição do sindicato municipal sueco Kommunal se inverteu ao longo do tempo: inicialmente comprometido com a provisão pública, o sindicato reverteu sua posição em 2001 para alinhar-se à postura pró-privatização de sua liderança. Algo semelhante ocorreu no setor educacional: como aponta Jane Gingrich, os sindicatos de professores suecos foram gradualmente se acomodando às escolas independentes, passando a vê-las como oferta de maior autonomia profissional. Pesquisas de opinião mostram que professores empregados por escolas independentes expressam maior satisfação com seus empregos e com a gestão do que aqueles empregados nas escolas municipais.
Os efeitos de feedback sobre a opinião pública também são evidentes. Em levantamento representativo conduzido em oito países da Europa Ocidental em 2014, 70% dos suecos concordaram ou concordaram fortemente com a afirmação de que “as famílias deveriam poder escolher livremente entre escolas públicas e privadas, independentemente da renda e do local de residência.” Apenas uma maioria estreita dos suecos — 51% — concordou com a afirmação de que “o Estado sozinho deveria ser responsável pelo financiamento e provisão da educação em todos os níveis”, percentual abaixo dos 56% observados em média nos oito países do estudo. Anna Bendz constata que o apoio à privatização adicional na área da saúde aumenta entre usuários que já experienciaram esses serviços; Jonas Edlund e Ingemar Johansson Sevä encontram que municípios com mais opções privadas exibem maior apoio a um sistema misto. A influência dos provedores privados cresceu assim também à medida que os consumidores se tornaram mais investidos no novo modelo.
Nota 2: Em 2012, um grande escândalo no setor sueco de cuidados a idosos provocou reação pública que inspirou debate amplo sobre lucros de provedores privados de serviços de bem-estar, incluindo no setor educacional. Esse episódio expôs, de modo involuntário, o poder institucional latente dos provedores privados de educação — que se revelou exatamente quando tentativa de regulação mais firme foi tentada.
Em 2016, quando a assim chamada Comissão Reepalu anunciou proposta de impor um teto de 7% de lucro operacional sobre o capital de giro dos provedores privados, estes reagiram com advertências severas e ameaças veladas. Um dos maiores provedores privados de educação do país, a Internationella Engelska Skolan, ameaçou ser forçada a encerrar suas operações caso as recomendações da comissão fossem implementadas, exigindo “compensação integral pela perda de valor que a proposta implicaria.” A Associação Sueca de Escolas Independentes (Friskolornas Riksförbund) emitiu crítica similar, afirmando que a proposta configuraria, de fato, uma proibição de lucros e que levaria ao fechamento da maioria das pré-escolas e escolas independentes, fossem sociedades anônimas, associações ou fundações — forçando os municípios a aceitar, em curto prazo, dezenas de milhares de estudantes que ficariam sem escola.
Essas ameaças repercutiram entre os formuladores de políticas. O próprio Reepalu reconheceu: “Estaríamos em situação um pouco mais fácil se muito do que estamos propondo tivesse sido introduzido uns vinte anos atrás.” Em cidades grandes, onde os provedores privados têm participação de mercado significativa, os prefeitos de Estocolmo e Norrköping opuseram-se publicamente ao plano. A prefeita de Estocolmo chamou atenção para a forte dependência de sua cidade dos provedores privados nos setores de educação e cuidados, instando os social-democratas a buscar um “compromisso amplo que seja sustentável ao longo do tempo.” O teto de lucro acabou não prevalecendo no parlamento. Svallfors e Tyllström atribuem a resiliência da provisão privada à capacidade dos provedores de criar “fatos consumados” (facts on the ground) e de usar sua posição atual e possibilidades de saída como ameaça de barganha, buscando assim repelir ameaças ao seu mercado.
Em suma, as reformas educacionais suecas demonstram que o poder institucional do empresariado não é um atributo genérico do capitalismo (como afirmariam as teorias de poder estrutural), nem é produto de lobbying prévio das empresas que vieram a se beneficiar das reformas (dado que muitos dos atores mais influentes simplesmente não existiam antes das reformas — foram engendrados e empoderados pelas próprias mudanças de política). Uma vez implementadas, a privatização e a desregulação da educação na Suécia colocaram em marcha um processo autorreforçante que transformou a paisagem política, mudou atitudes públicas sobre a divisão de trabalho entre o público e o privado e empoderou novos tipos de interesses organizados capazes de converter parte de seu poder institucional em poder instrumental.
4.3 Poder institucional via acreção: filantropia de risco na educação nos EUA [§49–§60]
Os Estados Unidos ilustram um terceiro mecanismo pelo qual interesses privados garantem poder institucional na área da educação: a acreção. A acreção ocorre quando interesses privados se inserem voluntariamente em um campo de política e, ao longo do tempo, tornam-se progressivamente envolvidos na provisão de serviços públicos cruciais. A acumulação de poder por acreção difere da delegação porque não requer necessariamente um ato explícito de delegação do Estado para os atores privados. E, ao contrário da desregulação, o envolvimento privado crescente não deriva de um Estado inicialmente em recuo — embora possa certamente promover a retirada adicional do Estado como consequência. Em vez disso, a iniciativa parte dos próprios atores privados, mas sua influência pode ser facilitada pelo governo e então legitimada e apoiada por ele ex post. Como nos outros mecanismos, a presença crescente de atores privados por acreção reconfigura a paisagem política de maneiras que podem deslocar o equilíbrio de poder entre o Estado e os atores privados em favor dos últimos.
Para ilustrar essa dinâmica, os autores discutem o caso da reforma educacional nos EUA, com foco no papel dos filantropos de risco (venture philanthropists, VPs). Nos últimos anos, um pequeno número de indivíduos e famílias abastados — Bill e Melinda Gates, Eli e Edythe Broad, a família Walton, entre outros — abraçou a causa da reforma educacional. Embora esses filantropos operem por meio de fundações formalmente independentes dos interesses empresariais que as amparam, muitos perseguiram agendas densamente carregadas de advocacia política, promovendo mudanças de política estreitamente alinhadas a esses interesses. A acreção ocorre à medida que os VPs promovem a reforma educacional de baixo para cima, financiando modelos alternativos de provisão educacional nos níveis estadual e distrital que enfatizam a escolha escolar e a concorrência, frequentemente contornando atores tradicionais como os sindicatos de professores.
Nota 3: A Fundação Família Walton, criada por Sam Walton — fundador e CEO do Walmart — é um dos mais ativos atores nesse espaço. Educação básica e média (K–12) constitui “parcela-chave de seu financiamento e portfólio”, com ambições de ampliar a escolha escolar e enfraquecer os sindicatos de professores, entre outros objetivos. Isso torna os VPs atores que combinam a dimensão filantrópica com agendas de interesse empresarial explícito, dificultando a separação analítica entre filantropia genuína e advocacy político.
O crescimento da influência dos VPs no sistema educacional americano surgiu em um conjunto de condições favoráveis. Os efeitos da lei No Child Left Behind da administração Bush abalaram a confiança do público no sistema escolar existente e encorajaram maior experimentação nos níveis estadual e local. Esse contexto estimulou doadores com fortes agendas de reforma a migrar do apoio direto às escolas públicas para o financiamento de vários “desafiantes jurisdicionais” — organizações como escolas charter e outros modelos que competem com ou oferecem alternativas às instituições do setor público. Ao mesmo tempo, o surgimento de redes de orientação nacional — incluindo organizações gestoras de charter (Charter Management Organizations, CMOs) e a influente organização sem fins lucrativos Teach for America — criou a infraestrutura pela qual grandes doadores podiam canalizar suas energias e riqueza.
Os VPs contemporâneos são mais propensos do que seus predecessores a praticar doações estratégicas, buscando projetos alinhados a seus próprios valores e modelos de negócios. A pesquisa existente mostra que a filantropia educacional tornou-se crescentemente concentrada em jurisdições nas quais os doadores podem exercer maior influência sobre a formulação de políticas. Segundo o trabalho de Sarah Reckhow, os VPs favorecem cidades com executivos fortes, onde a educação é subordinada ao controle do prefeito ou do Estado em vez de ser controlada por conselhos escolares eleitos, nos quais os sindicatos de professores podem exercer influência mais forte. A pesquisa de Leslie Finger sugere que os VPs também visam cidades com maior necessidade financeira — e, portanto, mais suscetíveis à influência filantrópica —, tornando-as mais dependentes das contribuições financeiras contínuas de atores privados.
As escolas charter — publicamente financiadas mas operadas de forma independente, sem estarem sujeitas às regras aplicadas às escolas públicas tradicionais em matéria de horário de funcionamento, contratação de professores e remuneração — são o principal instrumento dos grandes filantropos. Embora as charters representem apenas cerca de 6% da matrícula pública total nos EUA, sua participação em cidades e distritos específicos e alvejados é muito maior, chegando a 40–50% em alguns distritos de Michigan, Missouri, Indiana e Washington, D.C. Em cidades com maior participação de charters, a marca da influência dos VPs é frequentemente significativa e palpável.
Um dos casos mais proeminentes é o de Nova Orleans. Como resultado de uma grande reforma escolar empreendida após o furacão Katrina, quase 95% das crianças da cidade estão matriculadas em escolas charter — a maior proporção de qualquer cidade americana. Os filantropos de risco desempenharam papel fundamental na reconstrução da infraestrutura educacional da cidade, e críticos sugerem que a política educacional pós-Katrina “foi em grande medida ditada pelo establishment das charters e por um punhado de seus doadores ricos.” A Fundação Família Walton figurou — e ainda figura — especialmente nessa transformação, concedendo subsídios de 100 mil a 350 mil dólares a startups de charter na cidade.
Como Jay Greene aponta, esse caso mostra “como os beneficiários da escolha podiam ser mobilizados para defender e expandir o programa. […] Se as fundações não tivessem inicialmente subsidiado o desenvolvimento das escolas charter em Nova York e alhures, não teria havido um setor charter próspero com milhares de estudantes matriculados. E se as fundações não tivessem apoiado as organizações que ajudaram a mobilizar esses beneficiários das charters em interesse organizado, os eleitores talvez não tivessem comparecido em tais números e transformado essa força em vitória em Albany. […] Antes de as fundações agirem, esses eleitores não sabiam que poderiam se beneficiar dessa mudança e não podiam ser organizados para lutar por ela.” Embora esse tipo de confronto aberto entre Estado e atores privados possa parecer exercício de poder instrumental, tais ações de lobby só são viáveis quando os atores privados podem também se apoiar em fontes institucionais de poder. A medida em que fundações e grupos de interesse organizados puderam mobilizar pais dependeu dos efeitos de feedback criados por decisões de política passadas — ao permitir e até promover o estabelecimento de escolas charter — sobre a opinião pública de massa e sobre interesses organizados como o Families for Excellent Schools.
Além de contribuir para o espetacular crescimento das escolas charter, o financiamento filantrópico é frequentemente crucial para sua operação continuada. Apesar das ambições de se tornarem autossustentáveis, muitas das CMOs que gerenciam as maiores redes de charter ainda dependem de doações privadas. Em simpósio sobre finanças de CMOs realizado em 2011 pela Universidade de Washington, nenhum participante podia apontar uma CMO que fosse plenamente autossustentável. Uma CMO “bem conhecida” (embora não identificada) na Califórnia “precisou de um aporte de 700 mil dólares em financiamento privado para evitar o colapso financeiro.” Em algumas cidades, dólares filantrópicos são também utilizados para suplementar os salários de altos funcionários distritais. Esses exemplos demonstram a dependência contínua de muitas comunidades em relação a atores privados cujas contribuições não podem ser facilmente substituídas por recursos públicos inexistentes.
Como nos outros dois casos, nos EUA verificam-se dinâmicas autorreforçantes que, ao longo do tempo, amplificaram o poder institucional dos VPs e das atividades e organizações que financiam. Escolas urbanas cronicamente subfinanciadas frequentemente aproveitam a oportunidade de garantir financiamento filantrópico; nesses casos, como Reckhow observa, alguns dos efeitos de feedback mais poderosos dizem respeito à forma como o financiamento dos VPs reconfigura as coalizões de grupos de interesse — ao empoderar novos atores enquanto desloca outros, esses efeitos de feedback alteram a paisagem da política educacional. Como na Suécia, a entrada desses novos atores transformou o mix público-privado. A lógica de mercado que anima as CMOs e as charter schools por elas operadas se difundiu à medida que as escolas públicas que agora competem com elas adotam alguns dos mesmos princípios — especialmente por meio do chamado modelo de Gestão de Portfólio (Portfolio Management), implementado em muitas grandes cidades com alta participação de charters.
Em levantamento de cerca de duzentos especialistas em política educacional, Bill Gates foi apontado como o indivíduo mais influente na política educacional americana — à frente do secretário de educação. Os autores reconhecem que, como Janelle Scott observa, muitos programas patrocinados por VPs tiveram efeitos inequivocamente positivos em cidades onde as escolas falhavam em servir adequadamente as crianças. Ao mesmo tempo, é claro que essas tendências conferem aos interesses privados mais oportunidade de imprimir sua marca no sistema educacional americano enquanto evitam os controles e equilíbrios democráticos usuais. Para os fins do argumento do artigo, o relevante não é debater se a influência dos atores privados na educação é benéfica ou deletéria para o sistema como um todo, mas sim destacar como o entrincheiramento de novos atores na governança educacional transformou profundamente esse campo de política.
5 Conclusões (pp. 473–475)
5.1 Síntese teórica: IBP frente ao poder estrutural e instrumental [§61–§64]
Os três casos examinados mostram os mecanismos pelos quais interesses privados se tornaram atores centrais na educação — uma das mais importantes áreas da vida pública. Embora os autores tenham usado a educação como ilustração, postulam que o argumento sobre fontes institucionais de poder empresarial deve também se aplicar a outros campos de política e tipos de parcerias público-privadas. As trajetórias para o poder documentadas variam — delegação, desregulação e acreção —, mas o resultado em cada caso é uma crescente dependência do Estado de atores privados para a entrega de bens públicos essenciais em contextos de parcerias público-privadas complexas.
O IBP emerge na interseção do poder instrumental e do estrutural, mas é distinto de ambos. Difere do poder estrutural porque o poder institucional não é o mesmo em todas as economias capitalistas; ao contrário, depende do grau em que os atores empresariais se entrincheiraram nos quadros institucionais de diferentes países e, mais especificamente, de diferentes campos de política. Assim, enquanto os argumentos sobre o poder estrutural do empresariado foram vulneráveis à crítica de que o poder empresarial varia entre países e ao longo do tempo, conceber o poder empresarial como poder institucional (ou institucionalizado) ajuda a compreender tal variação. O IBP também difere do poder instrumental porque aponta para a capacidade do empresariado de, efetivamente, estabelecer a agenda da formulação de políticas sem precisar persuadir diretamente os políticos. Em vez disso, como forma de poder que flui como efeito de feedback do status quo prevalente, o IBP aprofunda a dependência dos atores políticos e do público em geral (como consumidores dos serviços públicos prestados por atores privados) em relação ao comprometimento continuado desses atores com sua parte do arranjo. Por isso, o IBP pode também moldar atitudes e preferências de atores políticos coletivos e do público em geral — sendo, em comparação ao conflito aberto ou mesmo às negociações nos bastidores, uma forma mais eficaz de o empresariado prevalecer nas disputas políticas.
Uma diferença crucial entre o poder institucional e tanto o poder estrutural quanto o instrumental é que as forças de dependência de trajetória e de feedback de política podem ampliar o poder do empresariado ao longo do tempo sem lobby ativo. Mesmo que empresariado e governos comecem em uma relação de “dependência recíproca,” o equilíbrio tende a inclinar-se em favor dos interesses empresariais ao longo do tempo. A razão é simples: mesmo onde os atores empresariais são incorporados a parcerias público-privadas mistas, eles só permanecerão envolvidos enquanto for de seu interesse fazê-lo. Uma vez que os atores privados estão profundamente entrincheirados na provisão de bens e serviços públicos cruciais, formuladores de política e o público em geral têm bons motivos para evitar medidas que possam fazer esses atores recuarem ou se retirarem. Se alguma coisa, os atores políticos enfrentam incentivos fortes para acomodar os interesses empresariais e mantê-los comprometidos com o arranjo público-privado.
Em seu encerramento, os autores declaram explicitamente sua neutralidade normativa: a valência atribuída por diferentes observadores aos desenvolvimentos descritos — se positivos ou negativos — variará claramente conforme as inclinações ideológicas de cada um. O objetivo do artigo não é adjudicar debates normativos, mas elucidar uma fonte importante e subestimada de poder empresarial. Ao identificar uma fonte significativa e crescente de influência empresarial e ao especificar os mecanismos pelos quais tal influência pode enraizar-se e crescer, o artigo pretende contribuir para os debates acadêmicos e públicos sobre as fontes e a dinâmica do poder empresarial no capitalismo avançado.
6 Argumento Sintético
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