Fichamento: Federative Coordination and Inequality of Provision: Brazil’s Education Policy/Politics Response to the COVID-19 Pandemic
Barberia, Cantarelli, Schmalz e Peres (2026)
Barberia, L. G., Cantarelli, L. G. R., Schmalz, P., & Peres, U. D. (2026). Federative coordination and inequality of provision: Brazil’s education policy response to the COVID-19 pandemic. Comparative Education Review, 70(1), 170–193. https://doi.org/10.1086/739193
Última atualização: 2026-04-24 Modelo: Perplexity (claude-sonnet-4-5) Gerado em: 2026-04-24T20:30:00-03:00
1 Introdução (pp. 170–173)
1.1 Contextualização do problema e apresentação do argumento [§1–§3]
O artigo se abre com a constatação de que a pandemia de COVID-19 exigiu respostas imediatas dos governos em todo o mundo, impondo novos desafios aos sistemas federativos quanto ao equilíbrio entre decisões centrais e subnacionais. Os autores ressaltam um dilema estrutural do federalismo: decisões excessivamente centralizadas podem não se adequar à heterogeneidade epidemiológica local, enquanto a ausência de coordenação federal pode comprometer a capacidade de estados e municípios mais pobres de implementar políticas necessárias (Choutagunta et al. 2021). Essa tensão é apresentada como o pano de fundo central do estudo.
O segundo parágrafo introdutório situa a política de fechamento de escolas como uma das principais respostas mundiais à pandemia. Embora o fechamento presencial seja eficaz para reduzir a transmissão viral (Gurdasani et al. 2021), ele impôs a necessidade urgente de programas de educação à distância — e mesmo onde esses programas alcançaram a maioria dos estudantes, eles agravaram desigualdades preexistentes, especialmente em ambientes com baixo acesso à tecnologia (Li et al. 2023). Os autores indicam que parte da literatura celebrou o federalismo como vantagem nesse contexto, pois permitiu respostas mais ágeis e adaptadas às necessidades locais (Bennouna et al. 2021; Angelici et al. 2023; Lachance 2024), mas que outra parte contrapõe que padrões mínimos nacionais são indispensáveis para evitar lacunas de provisão (Zheteyeva et al. 2017; Benton 2020; Greer et al. 2021).
1.2 Lacuna na literatura e contribuição do estudo [§4–§6]
O terceiro parágrafo identifica uma lacuna específica na literatura: embora existam estudos sobre o impacto da COVID-19 nos resultados de aprendizagem, há esforços limitados para medir e avaliar os programas de educação remota em si — isto é, como o desenho e a implementação dessas políticas contribuíram para as desigualdades observadas (Zancajo et al. 2022). Os autores argumentam que a educação à distância (off-site) é distinta da educação presencial e exige avaliações separadas, que considerem as especificidades dos programas remotos.
Para preencher essa lacuna, os autores propõem uma nova medida: o Remote Education Program Index (REP Index), um índice inédito que captura a qualidade e a abrangência dos programas de educação remota. A análise utiliza dados diários de todos os 27 entes subnacionais brasileiros entre março de 2020 e dezembro de 2021. A tese central já é antecipada: a ausência de coordenação federal e o afrouxamento das obrigações fiscais levaram a reduções nos gastos com educação e contribuíram para disparidades marcantes na qualidade dos programas remotos.
1.3 Contribuições e estrutura do artigo [§7–§8]
O estudo anuncia três contribuições principais. Primeira: demonstra que a ausência de coordenação federal resultou em programas estaduais de baixa qualidade e regionalmente desiguais. Segunda: evidencia uma redução líquida nos gastos estaduais com educação, em decorrência das mudanças nas obrigações mínimas de despesa impostas pelo governo federal durante a pandemia. Terceira: mostra que, na ausência de coordenação técnica e com o afrouxamento das obrigações constitucionais de gasto, os estados adotaram programas que refletiam seus níveis de capacidade preexistente, aprofundando as desigualdades regionais já existentes na provisão educacional.
O parágrafo final da introdução apresenta a estrutura do artigo: revisão da literatura sobre federalismo e provisão educacional em emergências; apresentação do caso brasileiro e das expectativas teóricas; apresentação dos dados e modelos; discussão dos resultados; e conclusão com agendas de pesquisa e avaliação de políticas.
2 Revisão da Literatura (pp. 173–176)
2.1 Federalismo, emergências e o debate centralização-descentralização [§9–§12]
A revisão da literatura parte das tensões inerentes aos sistemas federais na resposta a emergências nacionais, especialmente em setores como a educação. Os autores recuperam a literatura comparativa que mostra como a governança federal da educação luta para conciliar autonomia política local com a necessidade de direção centralizada para garantir resultados equitativos entre regiões (Tilak 1989). A pandemia de COVID-19 intensificou esses dilemas ao criar disputas sobre como intervir em domínios tipicamente geridos por estados e municípios.
Os autores citam evidências de que a tomada de decisão tende a se centralizar durante perturbações socioeconômicas intensas em países federativos (’t Hart et al. 1993; Hegele e Schnabel 2021). Greer et al. (2021) mostram que, durante a primeira onda da COVID-19, vários países centralizaram decisões sobre prevenção e governança, com poucos movendo-se na direção oposta. A centralização teria auxiliado a conter a transmissão e garantir que a assistência chegasse às áreas mais necessitadas.
O debate sobre descentralização/centralização é apresentado em suas dimensões positivas e negativas. Weingast (1995) e Peterson (1995) argumentam que a descentralização adapta melhor as políticas às necessidades locais, mas pode aumentar as desigualdades inter-regionais. Os federações diferem quanto à capacidade de arrecadação tributária, à distribuição de receitas e à existência de fundos equalizadores centrais (Hinchliffe 1989). O ponto crucial é que, contrariamente ao que alguns autores argumentaram (Wildavsky 1984), o federalismo não implica necessariamente desigualdades adicionais: arranjos institucionais e políticas de nivelamento intencional podem produzir efeito oposto.
2.2 Educação, capacidade subnacional e respostas à COVID-19 [§13–§17]
Na área de educação, os autores destacam que os sistemas federativos tendem a ter administração e financiamento descentralizados, mas com variações significativas no papel dos governos centrais em design de políticas, monitoramento e grau de centralização fiscal para reduzir desigualdades regionais (Prawda 1993). Antes da COVID-19, a literatura sobre respostas de emergência em educação era limitada (Gall et al. 2022); nos EUA, Zheteyeva et al. (2017) notaram que poucos sistemas tinham procedimentos para garantir continuidade educacional em emergências.
Em países de baixa e média renda, os hiatos de coordenação são agravados pela capacidade estatal limitada. Ganimian et al. (2024) demonstram que mesmo intervenções modestas para fortalecer estruturas administrativas locais podem melhorar significativamente os serviços de educação infantil — sublinhando o papel crítico da capacidade institucional subnacional, especialmente durante choques sistêmicos. Estudos comparando políticas de e-learning nos EUA e na União Europeia mostram que diferenças estruturais de governança influenciam profundamente como as tecnologias educacionais são integradas às estratégias nacionais (Roumell Erichsen e Salajan 2014).
A literatura analisada indica que as respostas educacionais à COVID-19 foram marcadas por decisões rápidas sob pressão intensa (Kim et al. 2021). Zancajo et al. (2022) identificaram três grandes áreas de intervenção na Europa: digitalização, combate a desigualdades e desenvolvimento docente. No Chile, o fechamento de centros de educação infantil gerou perdas mensuráveis no desenvolvimento linguístico e cognitivo de crianças vulneráveis (Abufhele et al. 2024). Evidências mostram que a coordenação intergovernamental eficaz foi associada a melhores resultados de política pública (Greer et al. 2023), enquanto posturas adversariais dos governos federais levaram a desfechos piores (Benton 2020; Bowling et al. 2020).
3 O Caso do Brasil (pp. 174–178)
3.1 Estrutura federativa e governança educacional brasileira [§18–§22]
O caso brasileiro é apresentado como relevante pela heterogeneidade interna do país. Em federações como o Brasil, onde a política e o financiamento da educação são descentralizados, estados e municípios desempenham papéis centrais na determinação de resultados. Carnoy et al. (2017) argumentam que comparações subnacionais dentro de sistemas federais são essenciais para revelar variações significativas em implementação de políticas, capacidade administrativa e equidade educacional.
A Constituição de 1988 definiu as responsabilidades do governo nacional e dos entes federativos na formulação e execução de políticas educacionais, caracterizadas por uma combinação de centralização e descentralização em administração, financiamento e implementação (de Almeida 2005; Arretche 2009). O artigo 211 da Constituição e a Emenda 14 de 1996 estabelecem que os estados são exclusivamente responsáveis pelo ensino médio, mas compartilham com os municípios a responsabilidade pelo ensino fundamental; os municípios são responsáveis pela educação infantil. O Ministério da Educação supervisiona todo o sistema, incluindo o estabelecimento de padrões mínimos, a aprovação do currículo nacional e a administração de avaliações.
O financiamento do setor é descrito como fiscalmente centralizado (Soares e Machado 2020): o governo central controla a maior parte da arrecadação e tem poder de transferir recursos para estados mais pobres (Arretche 2009). Estados e municípios devem alocar pelo menos 25% de seus tributos à educação, e o governo central deve alocar 18% de sua receita. Desde a Emenda 14 de 1996, mecanismos redistributivos foram introduzidos na rede nacional de educação para promover oportunidades iguais e um padrão mínimo de qualidade — com evidências de que a redistribuição interestadual e as obrigações constitucionais de gasto reduziram desigualdades nos gastos per capita e nos resultados municipais em educação (Arretche 2016).
3.2 A abordagem laissez-faire do governo Bolsonaro [§23–§26]
Em contraste com a hipótese da centralização durante crises, o governo Bolsonaro não aproveitou a pandemia de COVID-19 como oportunidade de maior centralização federativa (Grin et al. 2022). Os autores definem a abordagem como laissez-faire: a combinação da ausência de coordenação nacional em decisões técnicas com o afrouxamento das obrigações constitucionais de gasto em educação. Em vez de exercer liderança ou emitir padrões mínimos, o governo federal se absteve de orientar as respostas subnacionais e concedeu aos estados considerável discrição na gestão da crise.
Esse dinamismo deve ser compreendido à luz da estrutura federativa brasileira. Embora a Constituição garanta autonomia política e administrativa aos entes subnacionais e impeça intervenção federal hierárquica, a coordenação permanece possível por meio de orientação política e mecanismos intergovernamentais. No setor de saúde, o Sistema Único de Saúde garante espaços estruturados de coordenação federal. Em contraste, o setor educacional carece de um sistema nacional ou arenas institucionalizadas para colaboração vertical — e essas ferramentas não foram significativamente mobilizadas durante a pandemia.
Apesar da abordagem laissez-faire, o governo federal alocou recursos significativos aos entes subnacionais: o Congresso aprovou a Lei 173/2020 em maio de 2020, transferindo R$ 60,15 bilhões (aproximadamente US$ 10,29 bilhões) para os estados, além de suspender pagamentos de dívidas com o governo central e manter as transferências dos fundos de participação em níveis pré-pandêmicos, totalizando R$ 16 bilhões (aproximadamente US$ 2,7 bilhões). Dessa forma, embora as obrigações de política educacional tenham sido afrouxadas, o regime fiscal institucional de cooperação demonstrou resiliência.
3.3 Pergunta de pesquisa e hipóteses [§27–§34]
O artigo consolida sua pergunta de pesquisa: Como a ausência de coordenação federal afetou a implementação e a qualidade dos programas de educação remota no Brasil durante a pandemia? A partir disso, os autores desenvolvem cinco hipóteses organizadas em dois grupos. O primeiro grupo testa os efeitos do laissez-faire federal sobre os gastos e a qualidade da educação:
Hipótese 1A: A gestão laissez-faire da pandemia em educação pelo governo central levará a cortes nos gastos estaduais com educação.
Hipótese 1B: Estados que realizaram maiores cortes no orçamento da educação têm maior probabilidade de ter implementado e mantido planos de educação remota de pior qualidade.
O segundo grupo de hipóteses testa se a capacidade estatal preexistente — medida por resultados educacionais, acesso à internet e riqueza do estado — está correlacionada com a qualidade dos planos de educação remota:
Hipótese 2A: Menores resultados educacionais preexistentes estão correlacionados com pior implementação e manutenção dos planos.
Hipótese 2B: Menores níveis de acesso à internet estão correlacionados com pior implementação e manutenção dos planos.
Hipótese 2C: Menor riqueza estadual está correlacionada com pior implementação e manutenção dos planos.
A lógica subjacente é que estados com maior capacidade, riqueza e investimentos prévios em educação e infraestrutura de internet estarão melhor equipados para implementar programas eficazes de educação remota; os de menor capacidade tenderão a oferecer programas de qualidade inferior.
4 Dados e Método (pp. 178–182)
4.1 O REP Index: construção e componentes [§35–§40]
A variável dependente central é a qualidade e abrangência dos programas de educação remota, medida pelo Remote Education Program Index (REP Index) (Barberia, Cantarelli e Schmalz 2021). O índice é construído com base em documentos oficiais publicados por governos estaduais — decretos executivos, informações de secretarias de educação, jornais e press releases governamentais. Quando informações oficiais não estavam disponíveis, os autores presumiram que o governo local não implementou programa de educação remota.
O REP Index é composto por quatro indicadores, apresentados na Tabela 1:
| Indicador | Nome | Componentes | Pontuação |
|---|---|---|---|
| B1 | Tecnologias de transmissão | Internet, televisão, rádio (+1/3 cada) | 0–1 |
| A1 | Meios de acesso | Materiais impressos, dispositivos distribuídos, subsídio à internet (+1/3 cada) | 0–1 |
| S1 | Supervisão dos alunos | Supervisão de professores, supervisão do departamento de educação (+1/2 cada) | 0–1 |
| C1 | Cobertura | Educação infantil, ensino fundamental, ensino médio (+1/3 cada) | 0–1 |
| REP Index | Índice agregado | (B1 + A1 + S1)/3 × C1, reescalonado para 0–10 | 0–10 |
A fórmula do índice é: REP Index = [(B1 + A1 + S1) / 3] × C1, posteriormente reescalonada para a faixa de 0 a 10. A lógica é ponderar igualmente os três primeiros indicadores e multiplicar sua média pelo nível de cobertura educacional, de modo a capturar tanto a qualidade quanto a abrangência do programa.
4.2 Operacionalização temporal e variáveis explicativas [§41–§44]
Os autores distinguem 2020 como o ano de implementação e 2021 como o ano de manutenção. Em 2020, os estados precisaram se adaptar rapidamente utilizando orçamentos e recursos existentes; em 2021, puderam construir sobre as lições aprendidas para manter e expandir os programas. O ano letivo no Brasil começa em fevereiro, e após dois meses de aulas presenciais, todos os estados implementaram o fechamento amplo de escolas — a implementação de programas remotos foi lenta e heterogênea, levando em média 41 dias e, para alguns estados, mais de 100 dias.
As variáveis explicativas incluem: (1) a variação líquida dos gastos estaduais com educação em 2020 em relação a 2019 (em R$ constantes de 2018); (2) a porcentagem de domicílios com acesso à internet banda larga em 2019 (PNAD Contínua/IBGE 2019); (3) o valor do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do estado em 2019 (INEP 2023); e (4) o PIB per capita estadual em 2018. Como controles, utilizam o Índice de Rigor das Políticas de Distanciamento Social em 2020 (Barberia, de Faria Oliveira et al. 2021) e a variável de ganho de renegociação de dívidas pela Lei Complementar 173/20 — que beneficiou desigualmente os estados, com ganhos indiretos concentrados em São Paulo (R$ 4,77 bilhões) e Goiás (R$ 1,14 bilhão).
O design empírico emprega modelos de regressão multivariada com a média do REP Index em 2020 e 2021 como variável dependente. Dado o número reduzido de observações (27 unidades federativas), os autores adotam um modelo parcimonioso com número limitado de variáveis de controle.
5 Resultados (pp. 182–188)
5.1 Cortes nos gastos com educação: evidências da Hipótese 1A [§45–§48]
A análise descritiva dos gastos líquidos em educação revela que nenhum estado manteve ou aumentou os gastos com educação em 2020 em comparação com 2019. Os cortes variaram de 2,1% no Paraná até mais de 40% em Piauí e Goiás. Apesar dos recursos federais adicionais que garantiram que as receitas estaduais fossem mantidas em níveis de 2019, os estados cortaram os gastos com educação em graus variados. Os autores argumentam que as economias provenientes do fechamento de escolas presenciais (como redução de custos de água e energia) não justificam a queda nos gastos por duas razões: (1) os estados precisavam incorrer em despesas adicionais para desenvolver e implementar programas remotos; e (2) precisavam alocar recursos para infraestrutura para garantir ambientes escolares seguros em 2021 com o retorno presencial. Esses dados sugerem que os cortes não foram motivados por considerações fiscais, mas por prioridades políticas — como investimentos em saúde ou austeridade orçamentária.
5.2 Efeitos dos cortes sobre a qualidade da educação remota: Hipótese 1B [§49–§51]
Para testar a Hipótese 1B, os autores estimam quatro modelos de regressão (Tabela 2), reportando os coeficientes da variável de redução líquida dos gastos com educação para o REP Index em 2020 e 2021. Os resultados (Figura 3) indicam uma correlação negativa e estatisticamente significativa entre reduções líquidas de gastos em educação em 2020 e programas de educação remota de menor qualidade em 2021 (coeficiente de –0,012, p < 0,01 no modelo percentual; –0,016, p < 0,01 no modelo em valores nominais). Em 2020, o efeito não é estatisticamente significativo, o que os autores atribuem ao caráter imediato das respostas iniciais. Em 2021 — o ano de manutenção —, estados que realizaram cortes mais extensivos em 2020 tenderam a apresentar programas de menor qualidade. Como a análise usa o defasamento temporal dos gastos, os achados são considerados robustos para demonstrar que cortes líquidos em 2020 afetam a qualidade futura dos programas.
5.3 Capacidade preexistente e desigualdades regionais: Hipóteses 2A, 2B e 2C [§52–§57]
A análise da Tabela 2 e da Tabela 3 examina em que medida a capacidade estadual preexistente — medida por IDEB, acesso à internet e riqueza — correlaciona-se com a qualidade dos programas remotos e de seus subcomponentes específicos. A Figura 4 mostra que estados com maior PIB per capita introduziram programas de maior qualidade e tiveram mais sucesso em garantir acesso à internet para seus alunos em 2020 (coeficiente positivo e significativo a 10%); esse padrão, porém, não se verifica em 2021.
A Figura 5 e a Tabela 3 revelam que, para o subcomponente de subsídio à internet (distribuição de chips SIM com 3G/4G ou aplicativos com internet gratuita), estados com maiores pontuações no IDEB em 2019 propuseram planos melhores de garantia de acesso à internet em 2020 (coeficiente de 0,221, p < 0,05), embora esse efeito não seja significativo em 2021. Já a Figura 6 mostra que estados com maior cobertura de banda larga em 2019 mantiveram programas de educação remota de maior qualidade em 2021 (coeficiente de 0,008, p < 0,05) e foram mais propensos a oferecer subsídios de acesso à internet nesse mesmo ano. Em 2020, porém, a cobertura de internet não determinou quais estados introduziram programas de maior qualidade, sugerindo que no primeiro ano outros fatores — como urgência e recursos imediatos — predominaram.
Em síntese, os resultados oferecem suporte parcial às hipóteses: a alocação suficiente de recursos educacionais durante a pandemia foi um determinante importante da qualidade dos programas remotos; a riqueza estadual e o acesso à internet são mais determinantes em 2021 do que em 2020; e a resposta laissez-faire do governo federal aumentou as desigualdades interestaduais na provisão de educação.
6 Conclusão (pp. 188–190)
6.1 Síntese dos achados e implicações para o federalismo [§58–§62]
A conclusão retoma a tese central: na ausência de coordenação federal, a gestão descentralizada da política educacional durante a pandemia levou a disparidades significativas na qualidade e abrangência dos programas de educação remota entre os estados brasileiros. O afrouxamento das exigências mínimas de gasto pelo governo federal resultou em redução líquida dos recursos alocados à educação, com cortes de até 42% em alguns estados em 2020. O auxílio federal que garantiu a manutenção das receitas estaduais nos níveis de 2019 mostrou-se insuficiente para assegurar que os estados direcionassem o mesmo nível de recursos à educação.
Os autores articulam seus achados com a literatura sobre federalismo comparado (Peterson 1995; Weingast 1995; Treisman 2007), mostrando que, sem mecanismos centrais eficazes de coordenação e redistribuição, os hiatos de capacidade subnacional tendem a se ampliar durante crises. Em linha com Carnoy et al. (2017) e Hinchliffe (1989), demonstram que a descentralização fiscal e administrativa, quando não contrabalançada por orientação federal e equalização financeira, pode exacerbar as desigualdades educacionais. Seus resultados contradizem pesquisas que apontam resultados positivos da descentralização das políticas de COVID-19 (Bennouna et al. 2021; Angelici et al. 2023), alinhando-se com os estudos que reportam efeitos negativos (Benton 2020; Bowling et al. 2020; Greer et al. 2023; Castro et al. 2021).
6.2 Contribuições metodológicas e agenda de pesquisa [§63–§65]
Os autores sublinham que a heterogeneidade dos programas remotos entre estados correlacionou-se com características estaduais prepandêmicas: estados com menores níveis econômicos e educacionais pré-pandêmicos implementaram programas de menor qualidade e menos abrangentes, especialmente no que tange ao gasto com acesso à internet. Nesse contexto, os autores destacam o REP Index como ferramenta instrumental para fornecer indicadores em tempo real da qualidade e abrangência dos programas educacionais — uma contribuição metodológica com potencial de uso comparado.
Para além do caso brasileiro, os achados contribuem para debates comparativos mais amplos sobre o papel da governança federal na gestão de crises, sugerindo que federações com sistemas educacionais fragmentados e sem mecanismos de coordenação horizontal ou vertical são particularmente vulneráveis ao aprofundamento de desigualdades em emergências globais. Os autores indicam como agenda futura: pesquisa comparativa entre sistemas federais de educação para examinar como marcos constitucionais, relações intergovernamentais e liderança política moldam a resiliência educacional.
7 Argumento Sintético
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v13.0.