Fichamento: The Political Economy of Segmented Expansion: Latin American Welfare State/Social Policy in the 2000s

Arza, Castiglioni, Martínez Franzoni, Niedzwiecki, Pribble & Sánchez‑Ancochea (2022)

Arza, C., Castiglioni, R., Martínez Franzoni, J., Niedzwiecki, S., Pribble, J., & Sánchez‑Ancochea, D. (2022). The Political Economy of Segmented Expansion: Latin American Social Policy in the 2000s. Cambridge University Press.

NoteEntrada BibTeX → Arza-etal2022

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Última atualização: 2026-04-23 Modelo: GPT‑4o Gerado em: 2026-04-23T12:00:00-03:00

1 1 Introdução: Taking Stock of Social Policy Expansion in Latin America (pp. 7‑10)

1.1 §1–§2: O disparador e a magnitude da expansão

O texto abre com a criação da pensão universal não contributiva Renta Dignidad na Bolívia, em 2007, durante o governo de Evo Morales. O presidente afirmou tratar‑se de uma “revolução social” que tornaria o país modelo em resolver problemas sociais com recursos próprios, sem empréstimos. Os autores indicam que dinâmicas semelhantes ocorreram em Argentina, El Salvador, Peru e outros países, nos primeiros anos do século XXI, quando governos ampliaram o acesso a transferências de renda e serviços sociais, incorporando grupos antes excluídos. Após décadas de retração do Estado (1970‑1990), a fase expansiva que se estendeu até cerca de 2012 envolveu a criação de novos programas de saúde, previdência e assistência social, a extensão de políticas existentes e o surgimento do cuidado como nova área de intervenção estatal para crianças, idosos e pessoas com deficiência. Os beneficiários não eram apenas os trabalhadores assalariados formais, mas também os informais, famílias de baixa renda, mães pobres e trabalhadoras domésticas.

1.2 §3–§4: A produção acadêmica e os objetivos do Element

Essas mudanças geraram uma literatura crescente, em diálogo com estudos de outras regiões e períodos. A produção exibe pluralismo metodológico, dados novos, conceitos sofisticados e modelos teóricos inovadores, oferecendo conhecimento relevante tanto para especialistas em América Latina quanto para o debate mais amplo sobre desenvolvimento e transformação do welfare state. Após duas décadas de produção acadêmica, os autores julgam necessário fazer um balanço do campo. O objetivo do Element é analisar a literatura sobre a expansão da política social latino‑americana nos anos 2000, identificando características‑chave da época e explicando como e por que a expansão ocorreu. Pretendem destacar a originalidade da literatura e apontar agendas futuras de pesquisa.

1.3 §5–§7: Questões de pesquisa e método

As perguntas centrais são: qual foi o caráter da expansão da política social na primeira década do século XXI e por que a região experimentou essa transformação? Que lições a literatura oferece para outras partes do mundo? A resposta, construída a partir da revisão da literatura existente e das contribuições dos próprios autores, é que a expansão aumentou o acesso de milhões de pessoas antes excluídas, mas as políticas sociais permaneceram segmentadas. Segmentação é definida como diferenças de acesso, níveis de benefício e qualidade entre classes, gênero, raça, etnia e situação migratória, além de ser desigual entre setores. O período é, portanto, descrito como de “expansão segmentada”. O Element envolve um exame crítico da literatura, reunindo seis pesquisadores de três disciplinas e cinco países. Foram analisados mais de 250 trabalhos publicados entre 2000 e 2021, com foco em pesquisas teóricas e empíricas que propõem conceitos, tipologias e teorias. A partir dessa análise, os autores formulam um argumento sintético que privilegia os pontos de acordo mais salientes e, em menor medida, os de dissenso.

1.4 §8–§10: Importância do estudo e inovações conceituais

A análise é relevante porque a era expansiva foi bem‑sucedida em termos de incorporação social e redução da pobreza, e a América Latina liderou em domínios como o das transferências condicionadas de renda (CCTs). Além disso, a literatura emergente ainda carece de uma compreensão abrangente dos determinantes da expansão. As contribuições teóricas e conceituais são importantes para debates mais amplos sobre o welfare state. Os estudiosos latino‑americanos inovaram ao destacar não apenas a cobertura, mas a generosidade dos benefícios e a qualidade dos serviços, o que permite identificar a segmentação. Também avançaram na conceituação do universalismo da política social de forma mais adequada ao Sul Global e produziram maneiras mais precisas de conceituar a democracia e seu efeito sobre o welfare state. Por fim, diante do fim do boom das commodities, da erosão democrática, do descontentamento político e da pandemia de COVID‑19, entender os êxitos e as limitações da era expansiva é crucial para repensar os modelos econômicos e redesenhar os sistemas de proteção social.

2 2 Latin America: Historical Problems, Recent Expansion (pp. 10‑15)

2.1 Estrutura histórica dos regimes de bem‑estar [§11‑§13]

Os welfare states existem para lidar com riscos sociais (doença, velhice, desemprego, pobreza). A política social redistribui recursos após a distribuição primária de renda e ativos. As fontes de financiamento – tributos gerais ou contribuições sobre salários – têm efeitos distributivos distintos e moldam alianças e conflitos. Na América Latina, os regimes de bem‑estar caracterizaram‑se historicamente pela segmentação e pelo dualismo: uma separação clara entre um grupo pequeno de trabalhadores formais e o restante da população. Desde o início do século XX nos países mais desenvolvidos, e por volta dos anos 1950 nos demais, a política social seguiu um modelo contributivo (bismarckiano). Trabalhadores formais eram cobertos contra riscos crescentes; informais e autônomos ficavam excluídos ou recebiam benefícios residuais de pior qualidade. Desigualdades também existiam entre categorias de trabalhadores formais (militares, servidores públicos). Assim, a seguridade social teve efeito redistributivo limitado e, por vezes, regressivo.

Note

A combinação de proteção social truncada com alta desigualdade de renda e ativos tornou a América Latina uma das regiões mais desiguais do mundo.

2.2 A crise da dívida e o Consenso de Washington [§14‑§15]

No início dos anos 1980, a crise da dívida mergulhou a região em hiperinflação, recessão e austeridade fiscal. Nas duas décadas seguintes, as prescrições do Consenso de Washington impactaram fortemente a política social: as reformas transferiram parte da gestão de riscos para o mercado e reduziram a intervenção estatal. Houve flexibilização trabalhista, privatização de sistemas previdenciários, maior participação do mercado na saúde, ênfase na focalização para alocar benefícios assistenciais e descentralização de educação e saúde. O endividamento e os cortes de gasto social aumentaram a pobreza e a desigualdade.

2.3 A virada expansiva dos anos 2000 [§16‑§20]

No início do século XXI a situação mudou significativamente. Em um contexto de prosperidade econômica, a política social ganhou espaço na agenda governamental. Houve notável expansão de transferências e serviços para incorporar trabalhadores informais e famílias de baixa renda: flexibilização do acesso a programas contributivos, extensão de benefícios (saúde), criação de novos programas (CCTs, serviços de cuidado), ampliação de cobertura (pensões não contributivas) e aumento do gasto social.

Entre 2000 e 2018, o gasto público social como proporção do PIB subiu de 8,5% para 11,3% (média simples de 17 países da América Latina, segundo CEPAL). O gasto per capita passou de US$ 464 para US$ 938 (valores constantes). Países que partiram de níveis mais baixos tiveram desempenho ainda melhor: Equador quadruplicou o gasto per capita, Nicarágua aumentou 150%, Paraguai 98%. A expansão da assistência social alterou o equilíbrio entre seguro social e assistência, aumentando o peso desta última.

A cobertura de pensões para a população com 65 anos ou mais subiu de 51,5% em 2000 para 76,2% em 2017, impulsionada sobretudo pela criação de novos programas não contributivos. Países como Argentina, Bolívia, Brasil e Uruguai alcançaram cobertura quase plena, seja por benefícios universais (Bolívia), seja combinando acesso facilitado ao sistema contributivo com expansão de programas não contributivos. Entretanto, os novos benefícios eram frequentemente pequenos, mantendo uma lacuna de suficiência entre trabalhadores formais com direitos contributivos e os beneficiários de transferências não contributivas – evidência da segmentação.

2.4 Inovações setoriais [§21‑§26]

A América Latina foi pioneira nas transferências condicionadas de renda (CCTs). Iniciadas no México e no Brasil no final dos anos 1990, espalharam‑se pela região. Em 2011, dezoito países possuíam esses programas, cobrindo um quinto das famílias. A proporção da população em domicílios beneficiários subiu de 3,6% em 2000 para 22,6% em 2010, recuando para 20,6% em 2016. Contudo, a maioria das CCTs foi criada separadamente dos benefícios contributivos, de modo que pobres e informais foram incorporados em programas desenhados especificamente para eles – a inovação ampliou o acesso, mas manteve a segmentação.

A expansão da saúde foi particularmente significativa em países intermediários: Colômbia, México, Peru e, em menor grau, Equador. Nos países que já tinham alta cobertura (Brasil, Costa Rica, Chile, Uruguai) e nos mais atrasados, as mudanças foram menores. Onde houve progresso, serviços foram disponibilizados a milhões de pessoas pela primeira vez, principalmente por programas não contributivos. A expansão trouxe mais generosidade e equidade, mas desafios persistiram, especialmente nos tratamentos mais complexos, deixando famílias expostas a gastos catastróficos.

A expansão de programas de educação e cuidado na primeira infância (ECEC) foi desigual entre países. Houve consenso crescente sobre sua importância para igualdade de oportunidades, eficiência econômica e inserção feminina no mercado de trabalho. Argentina, Chile, Colômbia, México e Uruguai expandiram consideravelmente. Entre 2002 e 2012, a cobertura da educação infantil para crianças de três a cinco anos subiu de 39,5% para 79,5% no Chile e de 63,5% para 82,6% no México. Mas a cobertura de crianças menores de dois anos permaneceu baixa e os serviços de tempo integral, limitados. A segmentação manteve‑se no tipo e na qualidade dos serviços: para os países com dados disponíveis, a parcela de crianças em serviços públicos de tempo integral seguiu pequena. A distinção entre serviços educacionais e de cuidado também reforçou a segmentação. Costa Rica e Uruguai destacaram‑se por lançar sistemas nacionais de cuidado; o Uruguai foi além do infantil, incluindo idosos. A transformação do cuidado em questão pública sinalizou uma mudança importante.

2.5 Impacto distributivo [§27‑§28]

Ao alcançar pessoas e riscos antes ignorados, a expansão contribuiu para melhorar a distribuição de renda. O coeficiente de Gini regional (média não ponderada de quinze países) caiu de 0,54 em 2003 para 0,47 em 2012. A redução ocorreu em todos os países, exceto Costa Rica e Honduras. Cerca de dois terços da queda vieram de mudanças na renda do trabalho (expansão do emprego formal, aumento do salário mínimo, redução do prêmio por qualificação), mas a política social também foi importante. No Brasil, ela respondeu por quase metade da redução do Gini. Se considerado o impacto da melhora nos serviços, o efeito seria ainda maior.

3 3 Conceptualizing and Measuring Social Policy Expansion: Perspectives from the Literature (pp. 15‑26)

3.1 3.1 As múltiplas dimensões da expansão [§29‑§37]

A pesquisa latino‑americana conceituou e mediu a expansão de modos múltiplos, mas sobrepostos. A Tabela 1 sintetiza as dimensões: gasto público social, acesso (aumento de cobertura, incorporação de outsiders, cobertura de novos riscos, alocação não discricionária e transparente) e generosidade/qualidade (valores mais altos de benefícios monetários e maior excelência dos serviços). Há sobreposições e contradições entre categorias; por exemplo, alguns autores tratam a cobertura de novos riscos como parte do acesso, outros, da generosidade.

3.2 3.1.1 Gasto público social

O gasto público social é o indicador mais tradicional e amplamente utilizado em estudos quantitativos. Ele indica o esforço fiscal para proteção social. Contudo, há consenso crescente de que, isoladamente, o gasto diz pouco sobre se os recursos chegam à população‑alvo, quem se beneficia e de que forma. Ele pode subsidiar provisão privada ou aumentar pensões de grupos privilegiados, em vez de expandir a proteção para os de baixa renda. A crítica ecoa Esping‑Andersen (1990), que propôs os conceitos de desmercadorização e estratificação. A literatura latino‑americana foi além do gasto, acrescentando dimensões como acesso, mecanismos de alocação, generosidade, qualidade e equidade, e construiu medidas multidimensionais.

3.3 3.1.2 Acesso

O acesso é a medida mais utilizada na literatura recente, o que se justifica pela histórica exclusão de grande parte da população. Acesso formal é a existência de um direito legal; acesso efetivo leva em conta informalidade, debilidade burocrática e alcance territorial desigual do Estado. A taxa de cobertura tornou‑se o principal indicador de comparação. A exclusão de outsiders (trabalhadores não assalariados, informais) era a marca definidora da seguridade social latino‑americana. No Cone Sul, em 1970, o seguro social já alcançava 68% da população na Argentina, 76% no Chile e 95% no Uruguai, mas na América Central os excluídos eram maioria (96% em Honduras). A fase expansiva recente caracterizou‑se pelo esforço de alcançar os outsiders e trazê‑los para programas novos ou existentes. Garay (2016) define expansão como a criação de novos benefícios ou a extensão dos existentes a pelo menos 35% da população antes excluída, configurando uma ruptura.

Há várias barreiras ao acesso; algumas foram eliminadas, outras persistem. Na saúde, mesmo com alta cobertura, o acesso efetivo pode ser incerto: pesquisa em municípios do Brasil e da Colômbia revela barreiras impostas por seguradoras, tempos de espera, falta de recursos humanos e subfinanciamento. Na Colômbia, as barreiras vinham da fragmentação do sistema e da participação de seguradoras privadas; no Brasil, do subfinanciamento crônico. Além da incorporação de outsiders (expansão horizontal), o acesso também foi ampliado pela cobertura de novos riscos (expansão vertical), como a licença parental. Castiglioni (2018) define expansão como aumento da cobertura, introdução de benefícios novos ou melhorados e/ou presença crescente do Estado na provisão e no financiamento. Finalmente, remover barreiras de acesso também ocorre quando os benefícios se tornam não discricionários, aderindo a critérios legais claros. A passagem de benefícios alocados clientelisticamente para garantias legais e transparentes é uma transformação significativa. Fairfield e Garay (2017) mostraram que até governos de direita no Chile e no México introduziram programas não discricionários. Pribble (2013) incorporou a transparência na alocação como elemento do universalismo. Nem todas as políticas escaparam da discricionariedade: De la O (2015) mostrou que algumas CCTs permitiram manipulação política. Díaz‑Cayeros, Estévez e Magaloni (2017) documentam quatro trajetórias de proteção social no México – clientelista, de direitos, universalista e fracassada –, mas concluem que os beneficiários das CCTs são selecionados por critérios objetivos.

3.4 3.1.3 Generosidade e qualidade

A literatura foca na generosidade dos benefícios e na qualidade dos serviços, embora haja discordância sobre os conceitos. Muitos autores tratam generosidade para transferências e qualidade para serviços. A generosidade é crucial porque muitos dos novos benefícios não contributivos são determinados administrativamente, e não vinculados a salários ou linhas de pobreza. Garay (2016) considera a generosidade para determinar níveis de inclusividade: no Chile e no México, a cobertura foi limitada e os benefícios, baixos; na Argentina e no Brasil, a cobertura inclusiva veio acompanhada de benefícios altos. Pribble (2013) destaca que reformas universalizantes reduziram as lacunas de generosidade. Arza (2019) enfatiza que a generosidade é essencial para entender o impacto da expansão da cobertura previdenciária.

A qualidade dos serviços refere‑se à profissionalização do pessoal, adequação de infraestrutura, razão funcionário/usuário, tempos de espera etc. Essa dimensão qualitativa é subestudada, em parte por falta de dados comparáveis. Em geral, os estudos encontram que, embora tenha havido progresso, persistem lacunas significativas entre sistemas contributivos e não contributivos, e entre provedores públicos e privados. Trabalhadores pobres e informais continuam a receber proteção inferior.

3.5 3.1.4 Equidade

A equidade perpassa as três dimensões anteriores e refere‑se às implicações distributivas da política social entre grupos (gênero, classe, ocupação, raça, etnia, situação migratória). Pode ser observada nos outputs (como a política incorpora diferentes grupos) e nos outcomes (impacto sobre a distribuição de renda). Inovações latino‑americanas recentes incluem desagregar a cobertura por quintil de renda e gênero. Sojo (2017) mostra que a lacuna de cobertura de saúde entre o quintil mais rico e o mais pobre caiu de 43 para 36 pontos percentuais entre 2002 e 2013; já na previdência contributiva, a lacuna de 2013 foi de 49 pontos, dois a mais que em 2002; as mulheres melhoraram mais que os homens. Arza (2018b) revela que, na Argentina, a cobertura de políticas voltadas à infância permaneceu estratificada por tipo de programa e quintil de renda. Ewig (2015) cria uma medida holística de equidade em saúde (proteção formal, estratificação, acesso real, desempenho) e encontra convergência rumo a maior equidade em Chile, Colômbia e Peru. Cotlear et al. (2014) propõem uma compreensão qualitativa da equidade, superando a separação institucional entre pobres e não pobres. Altman e Castiglioni (2020) operacionalizam política social equitativa com um índice que inclui igualdade em saúde e educação e a dependência de programas focalizados versus universalistas. Outra dimensão da equidade é o grau em que os países se afastaram das políticas de mercado dos anos 1980‑1990. Martínez Franzoni e Sánchez‑Ancochea (2016) analisam o universalismo no Sul a partir de provisão (se pública ou privada) e outside option (disponibilidade e regulação de alternativas não públicas). O papel do mercado na era expansiva permanece uma questão em aberto: o Estado ampliou gastos e acesso, mas nem sempre desfez a mercantilização anterior. Em alguns países, as reformas reduziram o papel do mercado (Argentina, Bolívia), mas, na maioria, as contas individuais continuaram operando (Chile) e o setor privado permaneceu forte em saúde, cuidado infantil e cuidado de longa duração, com regulação estatal frágil. Ao contrário da literatura sobre regulação do mercado de trabalho, a pesquisa sobre política social negligenciou a variação na regulação de benefícios privados.

3.6 3.2 Expansão da política social e universalismo

Grande parte da literatura comparada pressupõe uma dicotomia entre focalização e universalismo. Os estudos latino‑americanos contribuíram para superar essa dicotomia, tratando o universalismo como um continuum de outputs e não como um desenho de política. Martínez Franzoni e Sánchez‑Ancochea (2016) definem universalismo como “direitos semelhantes e generosos para todos”, independentemente dos instrumentos utilizados. Para medir graus de universalismo, combinam cobertura, generosidade e equidade. Filgueira et al. (2006) introduziram o conceito de universalismo básico – um conjunto de políticas que garantem renda mínima e serviços básicos de educação e saúde a todos. Huber e Stephens (2012) adotam essa definição para analisar política social redistributiva. A literatura sobre renda básica também contribuiu para o debate. Pribble (2013) define universalismo como um regime que provê a todos os cidadãos acesso a transferências generosas e serviços públicos de alta qualidade, entregues de forma não discricionária como direito de cidadania; situa as reformas em um espectro entre regressivo e universalismo puro, constatando que nenhum país latino‑americano alcançou o universalismo puro. Nagels (2018) trata o universalismo como um continuum e conclui que, no Peru, a proteção de direitos sociais permaneceu fraca, com efeitos adversos para as mulheres. O conceito de universalismo está ligado ao de segmentação: universalismo implica ampla cobertura com benefícios generosos e distribuídos igualmente; segmentação, cobertura e generosidade limitadas e desiguais.

3.7 3.3 Discussão

Os estudiosos latino‑americanos produziram trabalho inovador, desenvolvendo novas ferramentas analíticas e medidas multidimensionais para caracterizar a mudança em um contexto desigual e diverso. A literatura confirma que gasto e cobertura isolados são insuficientes para entender a mudança e comparar países. O foco em novas dimensões e medidas multidimensionais é um avanço bem‑vindo.

Duas contribuições são particularmente promissoras: a abordagem multidimensional da expansão e o foco renovado no universalismo. A abordagem multidimensional permite avaliar situações em que um país avança em algumas dimensões, mas não em outras. A conceituação do universalismo como continuum é especialmente útil no Sul Global, onde poucos países perseguiram o universalismo pleno, mas variam significativamente no progresso rumo a ele. Essas ferramentas são úteis não apenas para a era expansiva, mas também para o período de estagnação que se seguiu e para as respostas à COVID‑19.

Na próxima seção, os autores apresentam sua própria caracterização do período: a expansão foi segmentada ao longo de linhas de classe, status no mercado de trabalho, gênero, raça, etnia, cidadania e local de residência, e desigual entre setores.

4 4 The Character of Policy Change: Segmented Expansion (pp. 26‑34)

4.1 Definindo e evidenciando a segmentação [§38‑§40]

A expansão do início dos anos 2000 foi significativa, mas não transformou o caráter subjacente dos regimes de bem‑estar latino‑americanos. Os autores sustentam que a expansão foi segmentada: os países ampliaram acesso, gasto e, em alguns casos, generosidade, mas mantiveram “faixas” distintas de incorporação para diferentes grupos – insiders e outsiders, formais e informais, classe média e pobres. A incorporação foi fragmentada, sem transformação estrutural profunda das arquiteturas de bem‑estar existentes. A segmentação vai além do status laboral e inclui gênero, raça, etnia e situação migratória.

Para conceituar segmentação, os autores recorrem a estudos recentes que usam o termo de duas maneiras relacionadas: para designar programas sociais compartimentalizados com mais de um ponto de entrada dentro do mesmo domínio (ex.: separação entre seguro social e assistência social na saúde ou nos benefícios familiares) ou como um resultado (outcome) das intervenções. As duas definições estão ligadas: diferentes programas provavelmente levam a resultados desiguais. Martínez Franzoni e Sánchez‑Ancochea (2016, 2018) focam nos outputs: segmentação é o oposto de universalismo, ocorrendo quando há cobertura limitada, baixa generosidade e baixa equidade, ou quando a proteção é desigual entre grupos. Outros autores usam o termo para a natureza fragmentada da política social, com acesso desigual: por exemplo, trabalhadores assalariados recebem serviços de saúde de qualidade superior aos autônomos, rurais ou domésticos. Barrientos (2011) argumenta que a disseminação da assistência social pode ter reduzido o caráter truncado da proteção, mas exacerbou a segmentação, institucionalizando a assistência social separadamente do seguro social. Cotlear et al. (2014) mostram como financiamento e provisão distintos para o setor formal, o informal não pobre e os pobres produzem segmentação.

Muitos autores referem‑se à segmentação como característica central da expansão recente, que limitou uma mudança mais profunda e progressista. Considerando as diferentes dimensões discutidas, o progresso não foi igualmente distribuído: a expansão foi notavelmente segmentada por classe social e status laboral, gênero, raça, etnia, cidadania e local de residência.

4.2 Segmentação por classe e status laboral [§41]

A segmentação por classe e status laboral é uma característica chave dos sistemas de proteção latino‑americanos, e a expansão recente buscou enfrentá‑la. A inclusão de informais via CCTs, pensões assistenciais e serviços básicos de saúde reduziu as lacunas de cobertura. Mas, mesmo nos países com maiores aumentos de cobertura, quando se incorporam outras dimensões (generosidade e qualidade), o progresso no fechamento de lacunas é mais limitado. Na saúde, persistem desigualdades significativas de acesso por tipo de emprego e renda; a cobertura contributiva permanece baixa e parte da população segue desprotegida. Nas pensões, as lacunas de cobertura diminuíram, mas as de generosidade entre benefícios contributivos e não contributivos continuam grandes.

4.3 Segmentação por gênero [§42‑§43]

A segmentação por gênero também foi pervasiva, com efeitos mistos. A literatura de gênero pergunta se a política social promove a autonomia das mulheres, enfraquecendo sua dependência do mercado e dos homens e alterando a divisão sexual do trabalho. Arza e Martínez Franzoni (2018) encontram resultados mistos: as mulheres melhoraram o acesso autônomo a recursos, mas as lacunas de gênero ainda são amplas – menor cobertura previdenciária, benefícios menores, desenho maternalista das CCTs e subdesenvolvimento dos serviços de cuidado. Molyneux e Gideon (2012) também veem resultados mistos, com ampla diversidade regional. No Chile, Staab (2012) mostra que a expansão em três áreas (ECEC, licença parental e créditos por criação de filhos na previdência) não rompeu com a tradição maternalista; os pais permanecem ausentes. Martínez Franzoni e Voorend (2012) analisam CCTs na Costa Rica, Chile e El Salvador e concluem que, embora reduzam pobreza e desigualdade de renda entre mulheres, os programas tratam as mulheres adultas como instrumento para alcançar as crianças, com pouco impacto em outras dimensões das relações de poder de gênero (respeito, tempo de lazer, marginalização, exploração do trabalho não remunerado). As CCTs desmercadorizam o bem‑estar material das mulheres, mas são maternalistas, incluem condicionalidades que consomem tempo e podem conflitar com a participação laboral.

Na saúde, Gideon (2012) mostra que a expansão do acesso contrasta com o progresso limitado na incorporação da perspectiva de gênero. Nas pensões, Arza (2017) mostra que reformas na Argentina, Bolívia, Brasil e Chile expandiram o acesso das mulheres, mas as lacunas de gênero persistem. Nas políticas de cuidado, houve mais progresso na cobertura do que na reconfiguração dos papéis de gênero; o acesso a serviços de cuidado é menor para domicílios mais pobres. A reprodução de papéis tradicionais destaca o papel marginal dos pais como sujeitos das políticas de cuidado infantil.

4.4 Segmentação por raça e etnia [§44‑§47]

Afrodescendentes e indígenas tinham menos acesso a saúde, educação e moradia do que brancos e mestiços no início dos anos 2000. Alguns estudos sugerem que a era expansiva produziu reformas que ampliaram o acesso, mas as desigualdades estruturais persistiram. Ewig (2018) mostra que a reforma previdenciária boliviana de 2010 trouxe ganhos de gênero, mas excluiu as preocupações específicas das mulheres indígenas. Na educação, Brasil, Colômbia, Equador, Honduras e Uruguai adotaram ações afirmativas, consideradas pré‑requisito para mobilidade ascendente. O Brasil foi pioneiro em programas de ação afirmativa para reduzir lacunas raciais no ensino superior e nos empregos de alta remuneração, mas diferenças raciais de acesso persistem. Na saúde, as disparidades são salientes, resultando de racismo institucional, diferenças de renda, educação, pobreza e local de residência. O Brasil foi pioneiro em programas para combater o racismo institucional no SUS. Populações indígenas isoladas enfrentam falta de acesso a serviços de saúde, nutrição adequada e água potável. Na Colômbia, Ewig e Hernández (2009) mostram que, em 2003, 53,9% dos afrodescendentes não tinham cobertura de saúde, contra 32,9% da população geral. No Brasil, brancos vivem em média seis anos a mais que pretos e pardos. Lustig (2017a) mostra que, na Bolívia, Brasil e Guatemala, afrodescendentes e indígenas estão sobrerrepresentados entre os pobres, e o efeito redistributivo das transferências sociais e dos impostos diretos é pequeno e quase desaparece quando se consideram impostos indiretos e subsídios. Na Guatemala, a razão entre a renda per capita pós‑impostos e gasto social de não indígenas e indígenas era de 2,03, ante 2,13 na renda de mercado. Em suma, a expansão beneficiou afrodescendentes e indígenas, mas cobertura e níveis de benefício continuam menores para esses grupos. Faltam evidências comparativas mais robustas.

4.5 Segmentação por situação migratória [§48‑§49]

A exclusão de imigrantes internacionais foi largamente ignorada pela literatura, em parte por falta de dados. O movimento massivo de pessoas desafia o “tipo ideal” de beneficiário implícito (o cidadão). O acesso segmentado é moldado por requisitos exclusionários (longos anos de residência), inserção laboral desigual e vulnerabilidade pela falta de status legal. Na Argentina, a moratória previdenciária de 2004 aumentou a cobertura de estrangeiros, mas a lacuna persistiu: a cobertura de homens estrangeiros era 9 pontos percentuais menor e a de mulheres, 22 pontos menor que a da população total. Cruz‑Martínez (2019) analisa trinta pensões não contributivas em vinte e oito países e encontra discriminação contra imigrantes, com variação entre países. Na saúde, dados comparativos são escassos. Na Costa Rica, uma reforma de 2009 tornou mais difícil o acesso de imigrantes irregulares e indocumentados (especialmente nicaraguenses) à saúde, criando um ciclo perverso: a regularização exigia filiação à seguridade social, mas a filiação exigia regularização. Em 2013, 13% dos costarriquenhos não tinham seguro de saúde, contra 35% dos imigrantes nicaraguenses.

4.6 Segmentação territorial [§50‑§51]

A segmentação por local de residência é um problema antigo, cada vez mais estudado. Pesquisas sobre implementação subnacional revelam entrega desigual de programas no território. Elas questionam generalizações sobre a expansão e apontam a necessidade de considerar a implementação e o acesso efetivo, não apenas o desenho da política. Niedzwiecki (2016, 2018) mostra que a cobertura de CCTs e saúde como proporção da população‑alvo variou enormemente entre estados e municípios no Brasil e na Argentina. Na Argentina, a Asignación Universal por Hijo alcançou todas as famílias pobres em algumas províncias já no primeiro ano, enquanto em outras atingiu menos de 10%. No Brasil, o Bolsa Família cobriu quase metade da população‑alvo em alguns municípios e menos de 10% em outros. Portanto, mesmo quando a cobertura nacional é alta, a implementação territorial desigual gera segmentação efetiva.

5 5 Explaining Segmented Expansion: Democracy, the Boom, and Policy Legacies (pp. 34‑49)

5.1 Marco explicativo sintético [§52]

Sintetizando a literatura, os autores argumentam que a combinação de democracia e condições econômicas favoráveis facilitou a expansão da política social, mas os legados de políticas anteriores promoveram seu caráter segmentado. A democracia operou por dois mecanismos: no longo prazo, criou espaço para organização de movimentos sociais e partidos de esquerda; no curto prazo, a competição eleitoral gerou incentivos para as elites expandirem políticas. Condições econômicas favoráveis proveram recursos sem desencadear conflitos distributivos ou restrições fiscais que no passado limitaram a mudança. Os legados de políticas – regras institucionais, práticas, interesses, valores, problemas e dinâmicas políticas – contribuíram para a manutenção de sistemas de proteção altamente desiguais, produzindo a expansão segmentada.

5.2 5.1 Democracia

5.2.1 5.1.1 Efeitos de longo prazo: partidos e organizações da sociedade civil

Estudos quantitativos mostram que anos acumulados de democracia (em geral, pelo menos vinte) aumentam o gasto social. McGuire (2010) argumenta que a democracia protege a liberdade de expressão e eleva as expectativas de direitos sociais, permitindo a expansão de benefícios para setores marginalizados. Países com democracias mais consolidadas e longevas (Costa Rica, Chile, Uruguai) são os que hoje oferecem as políticas sociais mais generosas. Durante os anos 2000, a democracia influenciou a expansão empoderando partidos de esquerda e atores coletivos.

5.2.1.1 5.1.1.1 Democracia e partidos progressistas

A perspectiva do power resource (Korpi, 1989; Esping‑Andersen, 1990) associa a presença de partidos social‑democratas fortes à emergência e expansão do welfare state, tomando a democracia como pré‑requisito. Durante a “maré rosa” dos anos 2000, vários autores aplicaram essa expectativa à América Latina. Huber e Stephens (2012) mostram que a democracia sustentada permitiu o desenvolvimento e a vitória eleitoral da esquerda, que por sua vez facilitou a expansão da política social. A esquerda no governo equilibra a distribuição de poder e permite que demandas sociais gerem políticas mais igualitárias. Madrid, Hunter e Weyland (2010) argumentam que um dos objetivos centrais dos partidos de esquerda latino‑americanos é promover justiça social; mesmo sob restrições estruturais, governos de esquerda têm compromisso ideológico com a redução das desigualdades. Ciccia e Guzmán‑Concha (2018) mostram que a força da esquerda no Congresso foi importante para a generosidade das políticas dirigidas a outsiders. Borges Sugiyama (2013) destaca o papel crucial desse ator na difusão de programas entre municípios no Brasil.

Indo além da simples correlação, Pribble (2013) sustenta que o caráter dos partidos – combinação de três características: força dos vínculos entre base e elites, natureza do mecanismo de vinculação externa (programático ou não programático) e ideologia – explica por que alguns países governados pela esquerda progrediram mais rumo ao universalismo que outros. Partidos de centro‑esquerda com mobilização de bases (constituency‑mobilizing) e partidos eleitorais de elite (elite electoral), como a Frente Ampla no Uruguai e os partidos de centro‑esquerda no Chile, foram os mais propensos a buscar políticas universalistas. Na Venezuela, o partido socialista, apoiado no carisma de Chávez e com vínculos não programáticos, incentivou a criação de instituições paralelas que drenaram recursos e segmentaram benefícios.

A democracia também empodera a direita. Parte da literatura mostra que governos de direita também expandiram políticas sociais (Garay, 2016; Fairfield e Garay, 2017). De La O (2015) argumenta que tanto presidentes de direita quanto de esquerda introduziram CCTs, e que a decisão de criar transferências não discricionárias depende de o presidente enfrentar oposição no Congresso, independentemente da ideologia. Altman e Castiglioni (2020) mostram que, incluídas outras variáveis, a ideologia perde significância estatística para explicar a expansão de políticas sociais equitativas.

Os autores argumentam que a expansão sob governos de direita não contradiz o papel crucial da esquerda. Quando a competição eleitoral é acirrada e o principal antagonista está à esquerda, partidos de centro‑direita se adaptam estrategicamente (Castiglioni, 2020). Isso ecoa o fenômeno do “contágio de esquerda” identificado na Europa (Hicks, 2009). Ademais, deve‑se considerar não apenas a magnitude, mas o tipo de expansão. Governos de direita adotaram políticas que não desafiaram elementos centrais da lógica de mercado: focalização, meios de prova de renda, provisão privada e conservadorismo fiscal. Castiglioni (2020) identifica três tendências sob governos de direita: (i) introdução de transferências não contributivas, frequentemente CCTs para grupos vulneráveis, atrativas por serem focalizadas, custo‑efetivas e compatíveis com o mercado (a esquerda também as adota, mas por razões redistributivas e de facilidade de implementação); (ii) expansão pontual de transferências contributivas, como a licença‑maternidade no Chile sob Piñera, motivada pela competição eleitoral e pela ideologia conservadora que reforça a responsabilidade materna pelo cuidado; (iii) expansão de serviços sociais, como a ampliação da cobertura de saúde na Colômbia sob Uribe, que manteve a segmentação entre os regimes contributivo e subsidiado.

5.2.1.2 5.1.1.2 Democracia e atores coletivos

Um histórico democrático consolidado permite o florescimento de sindicatos e movimentos sociais, que podem influenciar a expansão. Pribble (2013) e Garay (2016) mostram que políticas que recebem input da sociedade tendem a ser mais inclusivas e generosas. Garay (2016) observa que políticas que respondem a movimentos sociais ou a pressões eleitorais estratégicas expandem cobertura e benefícios mais do que aquelas que respondem apenas a pressões eleitorais. Ciccia e Guzmán‑Concha (2018, 2021) mostram que países com mais protestos produziram reformas mais universalistas. Blofield et al. (2017) mostram que ativistas domésticos de igualdade de gênero empurraram governos de esquerda a colocar a igualdade de gênero na agenda. Niedzwiecki e Anria (2019) distinguem entre participação “dentro” e “fora” dos canais estatais: no Brasil, a participação na saúde antes do boom se deu por dentro (conselhos, burocracia); na Bolívia, a pressão por reforma previdenciária veio das ruas. Silva (2015) argumenta que Bolívia e Equador mobilizaram grupos indígenas e integraram‑nos em sistemas de direitos substantivos com políticas sociais expansivas. O efeito dos movimentos étnicos na expansão merece mais atenção; a interseção entre etnia e gênero tem sido pouco explorada.

Os sindicatos também foram atores‑chave. Garay (2016) identifica três posições sindicais frente à expansão: apoio, indiferença e oposição. Coalizões insider‑outsider caracterizaram reformas expansionistas no Brasil e na Argentina antes do boom. Na Bolívia, a coordenação de pressão nas ruas entre sindicatos e organizações de base garantiu a aprovação da Renta Dignidad (Anria e Niedzwiecki, 2016). A indiferença ocorreu quando as reformas não afetavam imediatamente os benefícios dos filiados. A oposição surgiu quando a expansão implicava cortes para insiders, como na tentativa de eliminar abonos familiares para trabalhadores formais de altos salários na Argentina, ou na proposta de tetos para pensões de servidores públicos no Brasil, que gerou forte resistência. Estudos quantitativos de longo prazo geralmente encontram efeito positivo dos sindicatos sobre o gasto social (Zárate Tenorio, 2014; Niedzwiecki, 2015), mas sem incorporar sistematicamente o efeito sobre a segmentação.

5.2.2 5.1.2 Efeitos de curto prazo da democracia: competição eleitoral

Além dos efeitos de longo prazo, a democracia influenciou a expansão via intensificação da competição eleitoral. Eleições competitivas tendem a promover expansão de políticas sociais. Ewig (2015) encontra que a crescente competição gerou convergência rumo a maior equidade em saúde no Brasil, Chile e Colômbia. Pribble (2013) mostra que, na Argentina, Chile e Uruguai, quanto mais intensa a competição, maior a probabilidade de expansão, e importa se a competição vem da esquerda ou da direita. Carnes e Mares (2014) mostram que a reforma econômica orientada ao mercado aumentou a informalidade e a vulnerabilidade, ampliando o número de pessoas sem proteção contributiva. Partidos de esquerda e de direita enfrentaram incentivos para expandir programas não contributivos para responder a essas demandas. Cenários competitivos podem levar partidos a buscar os votos dos outsiders (Garay, 2016; Fairfield e Garay, 2017; del Pino, Sátyro e Midaglia, 2021). Em suma, a competição eleitoral foi uma força chave para a expansão de políticas sociais equitativas na região (Altman e Castiglioni, 2020).

5.3 5.2 Condições fiscais favoráveis

Sem financiamento equitativo e sustentável, é difícil manter a expansão de longo prazo (Pribble, 2013). Elevar impostos é politicamente difícil na América Latina (Fairfield, 2015). Encontrar fontes de receita que evitem conflitos distributivos torna a expansão mais factível. Foi isso que ocorreu na era expansiva. Do início dos anos 2000 até cerca de 2013, a América Latina viveu um ambiente econômico internacional excepcional. A crescente demanda e os preços das commodities geraram receitas que permitiram expandir programas sociais (Levitsky e Roberts, 2011). O impacto foi particularmente significativo entre 2003 e 2008, o “sexênio de ouro” da CEPAL, quando 41 milhões de pessoas saíram da pobreza. O superávit reduziu a necessidade de financiamento externo e suas condicionalidades, permitindo que presidentes de esquerda perseguissem políticas domésticas preferidas (Murillo, Oliveros e Vaishnav, 2011). Grugel e Riggirozzi (2018) ecoam que a razão pela qual a esquerda pôde expandir o bem‑estar e evitar empréstimos foi o longo boom das commodities.

Contudo, focar apenas no boom das commodities é problemático, pois nem todos os países se beneficiaram. Ocampo (2017) identifica três grupos: (1) aqueles cujos termos de troca melhoraram significativamente (Argentina, Brasil, Equador, Peru, Colômbia e, especialmente, Bolívia, Chile e Venezuela); (2) aqueles em que os termos de troca não mudaram (México, Paraguai, Uruguai); e (3) os seis países da América Central e a República Dominicana, onde os termos de troca pioraram. Como todos esses países expandiram políticas sociais em algum grau, é preciso destacar outras fontes de condições econômicas favoráveis, como baixas taxas de juros e oferta abundante de empréstimos internacionais (Campello, 2015; Dorlach, 2020). Em El Salvador, um empréstimo externo viabilizou a expansão da infraestrutura de saúde e a criação do Sistema de Proteção Social Universal. Na Guatemala, um amplo programa de CCT foi financiado com receita doméstica e empréstimos externos.

A transformação dos novos recursos em expansão não foi automática; dependeu da política. A literatura concorda que a receita adicional poderia ter sido usada para outros fins, e que o direcionamento à política social foi mediado pela competição eleitoral e pelas demandas por redistribuição. Uma questão‑chave é se a competição eleitoral e as demandas redistributivas também geraram reformas tributárias significativas. Embora alguns acreditem que tenha havido um novo contrato fiscal (Bird e Zolt, 2015) e que os sistemas tributários tenham se tornado menos regressivos (Cornia et al., 2014; Sánchez‑Ancochea, 2019), há mais razões para crer que o aumento da receita foi impulsionado primordialmente por forças externas. Bergman (2019) mostra que os Estados latino‑americanos não fizeram esforços significativos para melhorar a arrecadação do imposto de renda durante o boom, pois as altas receitas de exportação e a intensa competição eleitoral dissuadiram os partidos de investir em compliance. O boom das commodities explica a maior parte do crescimento das receitas tributárias na América do Sul (CAF, 2013). Mahon (no prelo) encontra correlação de 0,86 entre preços de commodities e receitas do governo central na América Latina entre 1990 e 2016, mas não na OCDE. Doyle (2018) mostra que a estratégia de usar receitas de exportação de commodities tornou‑se inviável com a Grande Recessão.

Os autores sustentam que a relação entre fontes de financiamento e sustentabilidade financeira da política social merece mais estudo, integrando a literatura sobre tributação (Fairfield, 2015; Flores‑Macías, 2019) com a de política social. Há pouca análise sistemática sobre se aumentos de impostos foram impulsionados por necessidades de política social, e se os ganhos em política social facilitaram a arrecadação. Fairfield e Garay (2017) exploram esses vínculos nos casos de Chile e México.

5.4 5.3 Legados de políticas e expansão segmentada

Virtualmente toda a pesquisa sobre a fase expansiva vê o desenho das políticas prévias, ou legados de políticas, como determinante crucial do caráter e do escopo da expansão. O argumento de Pierson (1994, 2000), originalmente focado em como os legados constrangem as opções de reforma, é amplamente corroborado. Os autores argumentam que os legados de políticas respondem pelo caráter segmentado da expansão. Isso não significa que competição eleitoral, partidos ou interesses organizados sejam irrelevantes, mas que o desenho das políticas anteriores é crítico para entender por que os processos políticos reproduzem a desigualdade.

Os legados geraram segmentação por várias vias: criando políticas populares difíceis de mudar; fortalecendo stakeholders que protegem posições privilegiadas e se opõem a reformas redistributivas; institucionalizando hierarquias de gênero e territoriais; e gerando pressão para agir em alguns setores, mas não em outros.

A popularidade de políticas prévias incentivou a expansão segmentada. Como o sistema era altamente segmentado, com alguns grupos excluídos e outros incorporados com diferentes graus de generosidade, ele gozava de forte apoio dos que tinham acesso. Reformas nos anos 2000 tenderam a aumentar o acesso pela criação de novos programas, mantendo a segmentação na generosidade e na qualidade. Arza (2018a) documenta isso na expansão de benefícios infantis na Argentina, Brasil e Chile. No Chile, Bachelet (2006‑2010) só conseguiu introduzir mudanças incrementais, apesar de um mandato sem precedentes, devido ao papel limitante dos legados e das instituições políticas (Staab, 2016). Assim, a América Latina oferece evidência de como legados podem restringir reformas estruturais profundas que rompam com desigualdades preexistentes.

Talvez a razão mais significativa pela qual os legados produziram segmentação seja que políticas e stakeholders que emergiram de configurações anteriores limitaram o leque de opções para mudanças futuras. Beneficiários de políticas existentes frequentemente resistiram à unificação de programas, levando à criação de sistemas complexos com benefícios separados. Os legados também explicam a continuidade do papel do setor privado. No Chile e no Uruguai, as reformas de saúde expandiram o acesso aos serviços públicos, mas mantiveram o dualismo público‑privado (Pribble, 2013; Farías Antognini, 2019). Na Argentina, a expansão do acesso efetivo à saúde se deu por meio de novos programas, mas a fragmentação do sistema em três pilares (público, seguros privados e obras sociais) foi mantida devido à força de governadores, ministros provinciais, atores privados e sindicatos (Niedzwiecki, 2014).

Estudiosos latino‑americanos inovaram ao conceituar e examinar os efeitos dos legados de forma mais sistemática. Uma das inovações é a atenção à entrada de atores privados durante a era neoliberal e como isso moldou a dinâmica subsequente. Ewig e Kay (2011) mostram que a posição fortalecida dos interesses empresariais privados ajuda a explicar o caráter incremental da expansão. Quando provedores privados com fins lucrativos se tornaram fortes lobistas, como na saúde chilena, resistiram à regulação e mantiveram a segmentação. No Uruguai, provedores privados sem fins lucrativos não fizeram campanha contra o modelo de pagador único (Pribble, 2013). No cuidado infantil no Chile e no México, a fraqueza da oferta privada para famílias de alta renda facilitou a expansão pública, que não teve de confrontar interesses privados. Onde os legados fortaleceram o poder corporativo, os esforços de expansão frequentemente evitaram o confronto, mantendo a segmentação. Huber e Stephens (2012) notam que altos gastos privados em saúde e educação endureceram as elites contra aumentos de impostos, dificultando a melhoria da qualidade dos serviços públicos. Martínez Franzoni e Sánchez‑Ancochea (2016) mostram que a presença de uma outside option de mercado corrói os serviços públicos.

Outra inovação é o conceito de arquiteturas de políticas (Martínez Franzoni e Sánchez‑Ancochea, 2016), que conecta desenho de política com legados por meio de cinco dimensões: elegibilidade, financiamento, provedores, benefícios e outside option. As arquiteturas criam oportunidades e constrangimentos para a mudança. Na comparação entre Uruguai e Costa Rica, a maior cobertura pré‑expansão e a mistura de beneficiários pobres e não pobres no Uruguai, somadas à percepção de ineficiência dos provedores tradicionais na Costa Rica, levaram a trajetórias distintas: o Uruguai avançou mais na unificação, enquanto a Costa Rica ampliou a fragmentação.

Legados também produziram segmentação de gênero e territorial. A dependência de acesso à proteção social (como pensões) da participação vitalícia, em tempo integral e remunerada no mercado de trabalho reflete e reforça as lacunas de gênero em emprego e rendimentos (Martínez Franzoni e Mesa‑Lago, 2003; Arza, 2012; Arza e Martínez Franzoni, 2018). Durante a expansão, Argentina, Uruguai e Brasil implementaram políticas para melhorar a cobertura previdenciária de trabalhadoras domésticas (90% mulheres), mas frequentemente criando regras ou programas separados com benefícios diferentes dos do setor privado – um caso claro de incorporação segmentada motivada por legados. As CCTs também contribuíram para a incorporação segmentada de gênero: um legado de políticas e normas de gênero que pressupõem o modelo de provedor masculino / cuidadora feminina está embutido no desenho da política, reforçando normas enviesadas.

No plano territorial, Niedzwiecki (2018) mostra que legados subnacionais influenciam a efetividade da implementação. No Brasil, a Estratégia Saúde da Família enfrentou mais desafios em estados e municípios com forte presença prévia de hospitais e de outro sistema de atenção primária, gerando segmentação territorial na implementação efetiva.

Por fim, os legados ajudam a explicar a desigualdade da expansão entre setores. O desenho de políticas prévias pode gerar lacunas de cobertura que pressionam políticos a expandir um programa, mas também criar pressão fiscal que força a ação. Esse foi um motivo para o Chile expandir saúde e pensões, e para a reforma do abono familiar no Uruguai (Pribble, 2013). Castiglioni (2018) nota que legados moldam as percepções de restrições orçamentárias e o custo fiscal de fazer ou não uma reforma, gerando desigualdades intersetoriais no tipo de reforma adotada. A reprodução de estruturas prévias (quem administra, financia, provê) e da lógica de atribuição de direitos e benefícios explica por que a expansão ocorreu de forma segmentada. Legados moldam preferências e ideias sobre como lidar com problemas sociais, expectativas sobre o papel do Estado versus atores privados e atitudes sobre gasto público, como se vê na persistente noção de que crianças pequenas devem ficar em casa, dificultando a demanda por serviços de ECEC de alta qualidade e horário estendido.

6 6 Explanatory Factors that Deserve Further Study (pp. 49‑54)

6.1 6.1 Capacidade estatal [§53‑§57]

Capacidade estatal – a habilidade de controlar o território e implementar políticas (Skocpol, 1985) – tem sido subestudada na literatura sobre expansão. Há variação significativa no alcance territorial do Estado na América Latina. As “áreas marrons” (O’Donnell, 1993) são porções do território onde o Estado é ausente ou ineficaz e não garante o império da lei, abrindo espaço para que atores não estatais (igrejas, gangues) provejam bens públicos, fenômeno particularmente relevante em países com regimes de política social excludentes (Filgueira, 1998; Martínez Franzoni, 2008a, 2008b; Cammett e MacLean, 2014). Autoridades podem também deixar de aplicar a lei para obter apoio eleitoral dos pobres urbanos quando os programas sociais são insuficientes (Holland, 2017).

A literatura reconhece que a expansão requer um Estado capaz de administrar benefícios e serviços e extrair receitas (Soifer, 2012). Países com capacidade limitada podem adotar um leque mais restrito de políticas, gerar lacunas entre direitos legais e seu exercício efetivo (Duarte Recalde, 2014), e sofrer com infraestrutura insuficiente. É improvável que governos com baixa capacidade estatal adotem, implementem ou sustentem políticas sociais mais abrangentes.

A pesquisa focada na variação subnacional dá mais atenção à capacidade estatal. Esses estudos sugerem que a fraca capacidade ajuda a explicar lacunas de implementação e a desigualdade territorial da expansão. Niedzwiecki (2018) mostra que estados com baixa capacidade são incapazes de implementar com sucesso políticas sociais, especialmente a atenção básica à saúde: instalações precárias, falta de insumos, pessoal insuficiente e mal pago, e instituições escassas em áreas remotas geram segmentação territorial.

6.2 6.2 Atores e ideias internacionais [§58‑§63]

O papel de atores e ideias internacionais também pode explicar a expansão dos anos 2000, mas, com poucas exceções, recebeu menos atenção do que na literatura sobre as reformas neoliberais. A bonança econômica pode ter reduzido a dependência de crédito externo, diminuindo a influência de instituições como FMI e Banco Mundial. Contudo, há evidências de que atores internacionais importaram via cooperação, difusão, ajuda financeira e assistência técnica.

Organizações internacionais podem ter influenciado ao desenvolver discursos que encorajam a cooperação regional. Mahon (2015) pesquisou o papel da CEPAL na incorporação da política social em seu discurso neoestruturalista. Artaraz (2011) destaca o papel da ALBA em encorajar redes de solidariedade entre Cuba e Bolívia para saúde e educação. Herrero e Tussie (2015) analisam o Conselho de Saúde da UNASUL e a “unasurização” das políticas de saúde. Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio da ONU em 2000 também podem ter coordenado a adoção de políticas.

A difusão de políticas é outra via: aprendizado, imitação, pressão externa. Países vizinhos aprendem uns com os outros, especialmente quando instituições financeiras internacionais promovem bons programas. Partidos de esquerda e normas profissionais socializadas respondem pela difusão de boas práticas entre municípios no Brasil (Borges Sugiyama, 2013). Em federações, a difusão pode ir do nível local para o nacional (Béland, Medrano e Rocco, 2018). A difusão e o aprendizado merecem mais investigação.

Atores internacionais também podem moldar a expansão financiando diretamente políticas sociais. No Brasil, um grande empréstimo do Banco Mundial em meados dos anos 1990 aumentou significativamente a capacidade financeira dos programas nacionais de AIDS (Rich, 2019). Instituições como Banco Mundial, BID e, mais recentemente, o governo chinês, têm sido fontes importantes de empréstimos. A assistência ao desenvolvimento Sul‑Sul também aumentou os recursos disponíveis.

Evidências do impacto de atores internacionais podem ser vistas na expansão de CCTs, cuidado infantil e pensões. Para as CCTs, Osorio Gonnet (2018a) enfatiza o papel de especialistas, da comunidade epistêmica regional e de organizações internacionais na disseminação. Em duas décadas, 47 programas de CCT estavam presentes em 40 países (Morais de Sa e Silva, 2017). A assistência técnica internacional e o endosso de instituições financeiras facilitaram a difusão. Tomazini (2020) argumenta que o apoio às CCTs decorreu, em parte, da formação de uma coalizão pró‑capital humano liderada por tais instituições, que garantiram recursos e legitimidade científica.

Nas políticas de cuidado, reformas foram facilitadas pela presença do tema em agendas regionais e redes com foco de gênero (Esquivel e Kaufman, 2016). O consenso internacional sobre a importância de cuidado infantil de qualidade e educação inicial para igualdade de oportunidades, eficiência econômica e igualdade de gênero ajudou a enquadrar a expansão dos programas de ECEC (Martínez Franzoni e Sánchez‑Ancochea, 2018; Sojo, 2011). Resta saber como as interações entre atores nacionais e internacionais operaram; por exemplo, a CEPAL seguiu de perto e deu assistência técnica à criação do Sistema Nacional de Cuidados no Uruguai em 2013. Nas pensões, o Banco Mundial mudou de posição: de defensor da privatização para reconhecer o papel do financiamento público e promover pensões não contributivas. A iniciativa do Piso de Proteção Social da OIT e a Convenção sobre Trabalhadoras Domésticas (2011) também foram marcos relevantes.

Apesar dessas evidências, a interação entre organizações internacionais e redes domésticas, os mecanismos (emulação, colaboração, condicionalidade) e as disputas entre diferentes instituições para moldar novas políticas sociais na América Latina permanecem áreas que merecem mais pesquisa.

7 7 Social Policy After the Expansionary Era – What’s Next? (pp. 54‑58)

7.1 7.1 A fase pós‑expansão [§64‑§66]

Com a queda dos preços das commodities e da demanda internacional, o crescimento econômico desacelerou, reintroduzindo a necessidade de ajustes fiscais. A bonança não foi condição suficiente para a expansão, mas a disponibilidade de recursos a facilitou; com orçamentos mais apertados, os governos têm tido dificuldade em manter os níveis de gasto. O ambiente ideológico também se transformou, com a ascensão de governos de centro‑direita em vários países (Argentina, Brasil, Chile, Equador, Uruguai) e reeleição de conservadores em Colômbia, Honduras, Panamá e Paraguai. Vários países testemunharam retrocesso democrático após 2013 (Brasil, Nicarágua, e declínio em ao menos um subatributo democrático na Argentina, Chile, Costa Rica, República Dominicana e El Salvador). O apoio à democracia caiu de 61% em 2010 para 48% em 2018 (Latinobarómetro). A combinação de recessão, mudanças ideológicas e deterioração democrática trouxe crescente mal‑estar, com ondas de protestos que politizaram desigualdades sociais, evidenciando problemas de acesso, insuficiência de transferências e qualidade ruim dos serviços. No Brasil (2013), os protestos contra o aumento das tarifas de transporte também demandaram melhorias em educação e saúde, confirmando críticas à expansão que enfatizaram a financeirização e a falha em garantir direitos sociais (Lavinas, 2014, 2017). No Chile, o estallido social de 2019 colocou a vulnerabilidade social e a limitação do sistema de proteção no centro. Na Colômbia, protestos em 2019 e 2021 focaram em reforma trabalhista, previdenciária e tributária. Embora esses protestos tenham tornado a segmentação mais visível, ainda não forçaram reformas que movam a política em direção mais equitativa.

7.2 7.2 O que a pandemia tornou evidente [§67‑§70]

A pandemia de COVID‑19 testou todas as nações latino‑americanas, destacando a importância de bens e serviços públicos e forçando a adoção de medidas emergenciais. Na saúde, os Estados direcionaram recursos para vacinação, testagem, rastreamento e tratamento. Medidas de distanciamento social (lockdowns, restrições de viagem, fechamento de escolas) foram adotadas. Para que os trabalhadores pudessem permanecer em casa, diferentes transferências emergenciais (monetárias e em espécie) foram implementadas, algumas apoiadas em CCTs existentes, outras em novos mecanismos ad‑hoc ou vinculadas aos sistemas de seguridade social.

A pandemia teve duas consequências importantes. Primeiro, tornou a presença do Estado e a adoção de novas ou ampliadas políticas sociais mais prementes do que nunca. Governos implementaram respostas rápidas, como transferências emergenciais de renda para proporção importante da população, inclusive em países com histórico de escassa intervenção social, como os da América Central (ex.: Guatemala). Segundo, expôs graves problemas relacionados ao caráter segmentado da proteção social e dos mercados de trabalho. As altas taxas de informalidade significaram que, enquanto uma minoria pôde manter salários e migrar para o trabalho remoto, a maioria trabalhou em condições inseguras, perdeu o emprego ou dependeu de transferências emergenciais não contributivas, significativamente menores e menos previsíveis que a renda do trabalho. Desigualdades de acesso a computadores e internet também afetaram a capacidade de trabalhar e estudar em casa. A pandemia expôs desigualdades no acesso à saúde, evidenciando que serviços básicos, como saneamento, ainda não são universais.

A capacidade de testar, rastrear e tratar o vírus, assim como a disponibilidade de leitos de UTI e a entrega de vacinas, foi prejudicada em países com capacidade estatal limitada. O enfrentamento de um cenário tão complexo mostrou a importância de um Estado forte. A capacidade estatal desigual, combinada com distintas configurações de provisão pública e privada de cuidado, gerou barreiras de acesso em sistemas de saúde já desiguais. A pandemia também tornou visíveis as graves consequências de áreas negligenciadas da política estatal, como o cuidado infantil e a necessidade de proteger novos riscos sociais (saúde mental), e ressaltou a regulação deficiente de atores privados, que limitou a capacidade do Estado de fiscalizar o cumprimento de regulações trabalhistas e medidas de distanciamento social.

7.3 7.3 As iniciativas de política relacionadas à pandemia desafiaram a segmentação? [§71‑§74]

Governos latino‑americanos expandiram transferências de renda existentes e implementaram novas em resposta à pandemia (Blofield, Pribble e Giambruno, 2022). A COVID‑19 ofereceu uma oportunidade única para expandir a política social e desafiar a segmentação, particularmente em transferências de renda e políticas de cuidado. As transferências emergenciais alcançaram uma nova população que antes caía nas brechas: nem pobres o suficiente para a assistência social, nem formalmente empregados para receber benefícios contributivos. Em termos de cuidado, a pandemia criou uma expansão brutal das demandas de cuidado não remunerado, com o fechamento de escolas e a contração de serviços não essenciais. A crise criou a expectativa de que o Estado enfrentará essa questão no futuro. Entretanto, até agora, essa oportunidade pode ter sido desperdiçada. Insiders puderam aproveitar políticas vinculadas aos sistemas contributivos, enquanto outsiders, mais duramente atingidos, sofreram de problemas de ação coletiva que limitaram sua capacidade de mobilizar demandas. Com poucas exceções, medidas emergenciais temporárias não se transformaram em programas permanentes (Lavinas, 2021; Blofield, Pribble e Giambruno, 2022).

Os legados de políticas são uma das razões pelas quais as respostas à COVID‑19 falharam em reduzir a segmentação. Como argumentado na Seção 5, os legados explicam o caráter segmentado da expansão anterior. As respostas emergenciais também emergiram no contexto de programas existentes e até agora não romperam com a segmentação histórica. Isso foi particularmente problemático na saúde: antes da pandemia, quase um terço da população latino‑americana não tinha acesso à saúde por razões econômicas, e cerca de 20% por barreiras geográficas (OPAS, 2015). As respostas se construíram sobre essas desigualdades preexistentes, que permaneceram inalteradas. Os legados também explicam por que as transferências emergenciais, que alcançaram informais normalmente não cobertos, tiveram vida curta em meio à crise. Ademais, o espaço fiscal se deteriorou ainda mais durante a crise, constrangendo as iniciativas de política. Diante da magnitude da pandemia, o fato de os governos terem respondido com medidas expansionistas – ainda que temporárias e incapazes de combater a segmentação – é notável e, muito possivelmente, um legado da era expansiva anterior.

Ainda assim, dado o caráter multidimensional e prolongado do choque pandêmico, o papel dos legados no que virá permanece em aberto. Será que a força dos legados foi algo erodida à medida que o choque se estende no tempo? Ou os legados pré‑pandemia se fortalecerão conforme os países se afastam do choque? Dados os elevados déficits públicos, as restrições de dívida externa e as dificuldades persistentes para aumentar impostos, há mais razões para pessimismo do que para otimismo – pelo menos para muitos países latino‑americanos.

8 8 Conclusion: What We Have Learned as a Compass for the Future (pp. 58‑63)

8.1 Balanço da era expansiva [§75‑§78]

Até 2013, a América Latina tinha razões para ter esperança. Após décadas de ajuste estrutural e crises, a região experimentara um período de crescimento sustentado e expansão fiscal. Milhões de pessoas saíram da pobreza; a renda das famílias aumentou com a melhora do mercado de trabalho e a expansão dos benefícios sociais. Novas políticas – pensões, assistência social, serviços de saúde e cuidado – alcançaram grupos antes excluídos. A cobertura da proteção social aumentou.

Uma ampla literatura, de várias disciplinas, analisou essa expansão, desenvolvendo conceitos novos, medidas multidimensionais e teorias nuançadas. As inovações conceituais e empíricas melhoraram as ferramentas analíticas para caracterizar e comparar modelos de política social no tempo e no espaço, e para entender a política da política social não apenas na América Latina, mas também em outras partes do mundo. O Element se baseou nessas contribuições para caracterizar como a expansão ocorreu e explorar os fatores que a explicam. Os achados mostram que a expansão da política social é multidimensional e que incorporar essa complexidade permite entender melhor o caráter real da mudança. Focar apenas em gasto e cobertura é insuficiente; generosidade, qualidade e equidade são fundamentais para compreender o alcance e os impactos das novas políticas.

8.2 A persistência da segmentação [§79‑§80]

A expansão dos anos 2000 buscou enfrentar lacunas e desigualdades históricas dos sistemas de proteção. Os sistemas contributivos, desenvolvidos na segunda metade do século XX, excluíam grandes grupos e beneficiavam majoritariamente trabalhadores urbanos formais. Nos anos 2000, os governos procuraram mudar essa realidade, principalmente expandindo benefícios não contributivos (pensões sociais, CCTs). Alguns governos também incorporaram novas categorias de trabalhadores, cobriram novos riscos, facilitaram o acesso a pensões contributivas, melhoraram a cobertura básica de saúde e expandiram serviços de cuidado infantil. Embora a focalização tenha permanecido amplamente utilizada, alguns países implementaram critérios de elegibilidade menos estritos e outros buscaram acesso universal. Uma característica nova foi a alocação não discricionária de benefícios. Em alguns países, o papel do mercado na provisão de serviços e em sistemas previdenciários privatizados foi reduzido; em outros, o setor privado cresceu. Apesar da variação entre países, a tendência foi de maior acesso.

Mas será que essas reformas romperam com o caráter desigual da política social latino‑americana? Não exatamente. Os autores argumentam que a expansão foi segmentada entre diferentes grupos populacionais e setores de política, e heterogênea entre países. A ampliação do acesso e a melhora na generosidade, quando ocorreram, geralmente mantiveram “faixas” distintas de incorporação para formais e informais, classe média e pobres. Assim, os resultados variaram por status no mercado de trabalho e classe, gênero, raça, etnia, situação migratória e região de residência. Embora as populações desfavorecidas tenham se beneficiado na maioria dos casos, os padrões históricos de exclusão e desigualdade permanecem.

Em termos de classe e status laboral, a expansão de CCTs, pensões não contributivas e saúde básica reduziu as lacunas de acesso, mas os benefícios contributivos continuam de melhor qualidade e mais generosos que os não contributivos, com diferenças por vezes muito grandes. Tendência similar é observada no gênero: as mulheres melhoraram o acesso autônomo a recursos, mas continuam com menor cobertura previdenciária e benefícios menores. Questões de desigualdade de gênero entraram nas agendas, mas vários programas sociais mantêm desenhos maternalistas e viés de gênero, e os serviços de cuidado infantil seguem subdesenvolvidos. A segmentação por raça e etnia também prevalece, especialmente em acesso, qualidade e generosidade. Imigrantes enfrentam desafios particulares, com menor acesso a pensões e saúde em comparação com cidadãos.

8.3 Explicação: democracia, boom e legados [§81‑§83]

O que explica essa expansão segmentada? O Element argumenta que a democracia e as condições econômicas favoráveis facilitaram a expansão, e que essa expansão foi segmentada por causa dos legados de políticas. Décadas de democracia permitiram que movimentos sociais e partidos de esquerda se organizassem e mobilizassem demandas por expansão. Essas demandas tornaram‑se mais salientes durante eleições, e a competição crescente incentivou elites políticas a incorporar outsiders. Esse achado reflete um amplo consenso na literatura: a democracia pode produzir proteção social mais ampla, mas o processo frequentemente leva tempo e requer o crescimento da sociedade civil e de partidos de esquerda, além de eleições disputadas. Essa lição sobre como a democracia influencia o desenvolvimento da política social é uma das muitas contribuições da pesquisa sobre a era expansiva latino‑americana para a literatura comparada sobre welfare states.

Em segundo lugar, condições econômicas favoráveis no início dos anos 2000 tornaram viável expandir benefícios. Crescimento econômico, boom das commodities e maior disponibilidade de recursos internacionais deram aos governos espaço fiscal para aumentar o gasto social. Isso permitiu expandir o acesso e incorporar novos beneficiários sem produzir os conflitos distributivos que caracterizaram a região sob austeridade. Em um contexto de maior espaço fiscal, a expansão de benefícios para alguns grupos não implicou cortes para outros; todos puderam se beneficiar de alguma forma.

Em terceiro lugar, o legado das políticas sociais preexistentes promoveu a segmentação entre grupos sociais, setores e territórios. Políticas anteriores são populares entre seus beneficiários e, portanto, difíceis de mudar, mesmo quando geram desigualdades profundas. Políticas passadas criam stakeholders e podem empoderar certos grupos sobre outros, geram instituições que produzem uma certa distribuição de direitos e recursos, constroem hierarquias baseadas em classe, gênero, grupo étnico, raça ou região, e produzem dinâmicas setoriais específicas que enquadram reformas futuras. O desenho de políticas anteriores molda preferências e comportamento eleitoral, o que por sua vez molda a competição política. Assim, políticas criadas no passado com um desenho particularista, que provê benefícios distintos para grupos distintos, são difíceis de integrar em modelos mais universalistas se os direitos e benefícios de grupos poderosos estão em jogo. Democracia e competição política geram um contexto favorável para que novos grupos demandem benefícios, mas a competição não gera necessariamente um impulso por um sistema integrado, universal e homogêneo para todos. Portanto, a democracia pode simultaneamente promover mais acesso, melhores benefícios e segmentação.

Ao longo da história, os sistemas de proteção social latino‑americanos passaram por períodos de expansão e retração. Em cada uma dessas ondas, os legados das políticas anteriores influenciaram as mudanças subsequentes, limitando tanto o desmantelamento quanto as transformações estruturais profundas. Os legados – expressos em ideias, interesses, distribuição de poder, estruturas institucionais, práticas e normas – enquadram as reformas dentro de limites que em parte refletem e reproduzem o status quo. Mas esses legados são eles próprios construídos e incrementalmente modificados no processo de reforma. Assim, a expansão dos anos 2000 criou novos stakeholders que agora têm maior voz para defender seus benefícios – especialmente se o regime democrático sobreviver na região. A era expansiva também deu legitimidade social a novas formas de alocar recursos e benefícios, moldando ideias que sustentam demandas por redistribuição. Esses legados provavelmente moldarão as trajetórias futuras de mudança. A pesquisa sobre a natureza diversa dos legados de políticas é uma das muitas contribuições da literatura latino‑americana para a compreensão da evolução dos welfare states no mundo.

8.4 O futuro da proteção social na América Latina [§84‑§87]

Se a política social foi expandida de forma segmentada, o que aconteceu depois? Desde cerca de 2013, a maioria das condições que tornaram a expansão possível desapareceu ou foi profundamente desafiada. Com o fim do boom, o crescimento desacelerou e a receita se contraiu; a democracia perdeu terreno; o poder da esquerda enfraqueceu; e uma pandemia global testa todos os sistemas de proteção social. Embora o contexto tenha mudado, o conhecimento acumulado sobre a expansão dos anos 2000 pode ajudar a entender a realidade contemporânea. Na melhor das hipóteses, a era expansiva gerou novas expectativas e demandas sobre o Estado por mais e melhores políticas, que ainda não foram plenamente atendidas. Isso sugere que, embora a era atual possa empurrar a região rumo à austeridade, o processo provavelmente não se desenrolará como nos anos 1990, pois a experiência da expansão criou novas políticas que transformaram os sistemas de proteção – e as expectativas – na região. Por exemplo, a politização das desigualdades e o estallido social no Chile poderiam produzir mais expansão da política social, talvez até em uma direção mais universal, apesar das crescentes restrições econômicas.

Ao mesmo tempo, a politização das desigualdades por meio de protestos massivos no Brasil, Chile e Colômbia também aponta para as limitações da onda expansiva e sua falha em romper com desigualdades históricas. Esses protestos não necessariamente se aglutinam em torno de demandas por universalismo e menos segmentação, mas refletem demandas novas e emergentes e expectativas não atendidas que a onda expansiva negligenciou. No geral, as crescentes tensões sociais e demandas não atendidas que emergem em um contexto socioeconômico e político menos favorável levantam novas questões sobre como os países latino‑americanos administrarão o apelo crescente por incorporação social em um contexto de crescentes restrições fiscais e crise econômica.

O impacto da pandemia de COVID‑19 sobre os sistemas de proteção social ainda é uma questão em aberto. A pandemia produziu impactos socioeconômicos devastadores. Indicadores sociais se deterioraram, com a pobreza extrema subindo a níveis não vistos em mais de vinte anos (CEPAL, 2021a). A queda no emprego afetou desproporcionalmente as mulheres, agravando sua posição já frágil no mercado de trabalho e seu acesso mais limitado a benefícios vinculados ao trabalho (CEPAL, 2021b). A pandemia e o contexto em que emergiu exacerbaram desigualdades estruturais que persistiram mesmo após a bonança, deixando claro que as melhorias nos sistemas de proteção social permaneciam imperfeitas. Em todos os países, as respostas governamentais à crise da COVID‑19 levaram à criação de novas políticas sociais e ao uso ampliado daquelas desenvolvidas e expandidas durante os anos 2000, incluindo programas de transferência de renda capazes de distribuir rapidamente benefícios às populações empobrecidas. Nada disso, contudo, foi suficiente para enfrentar as vulnerabilidades crescentes e as desigualdades profundas. Apenas uma pequena parcela da população manteve seus níveis salariais e fez a transição para o trabalho remoto durante a pandemia, enquanto a maioria enfrentou dificuldades econômicas e dependeu de transferências emergenciais residuais e imprevisíveis.

A pandemia global também destacou questões que não receberam atenção suficiente na literatura sobre a onda expansiva latino‑americana, incluindo o papel das relações de poder internacionais e dos atores internacionais, a fraca regulação do setor privado e os problemas de capacidade estatal limitada e desigual. Na saúde, os debates sobre o papel da Organização Mundial da Saúde na gestão da pandemia e os acordos entre países ricos e empresas farmacêuticas sugerem que atores internacionais, corporações e relações de poder internacionais podem importar para a política de saúde de maneiras menos visíveis em “tempos normais”. Um ano após o início da pandemia, quase 90% das vacinas contra a COVID‑19 foram administradas em países ricos e de renda média‑alta, enquanto apenas 0,1% foram administradas em países de baixa renda (Collins e Holder, 2021). O início lento da campanha de vacinação na América Latina deveu‑se, em não pequena medida, à concentração de vacinas nos países ricos.

Finalmente, a experiência da pandemia clama por atenção renovada às questões de capacidade estatal – um fator algo negligenciado na literatura sobre a fase expansiva. Os perigos da fraca capacidade estatal tornaram‑se mais evidentes na gestão da crise da COVID‑19, que exigiu coordenação política e institucional, planejamento e tomada de decisão baseada em evidências – todos aspectos da formulação de políticas que requerem um nível de capacidade que muitos Estados latino‑americanos não possuem.

Duas décadas após o início da onda expansiva, as notícias da região apontam para várias áreas de preocupação para o futuro da proteção social. Restrições orçamentárias, erosão da democracia, aumento do mal‑estar social, ascensão da direita e uma pandemia global podem se mostrar prejudiciais à capacidade da região de diminuir a segmentação ou manter o ritmo da expansão. No entanto, também há espaço para esperança. A expansão das políticas sociais “trouxe o Estado de volta” para a política e as lutas distributivas. As desigualdades socioeconômicas estruturais tornaram‑se cada vez mais politizadas, amplificando as vozes de atores antes excluídos e das classes médias emergentes, porém vulneráveis, que foram às ruas demandar benefícios novos ou melhores. A pandemia também tornou mais evidente do que nunca que é necessário construir Estados mais fortes, abrindo caminho para a expansão de políticas sociais, espera‑se que desta vez de maneira mais equitativa.

9 Argumento Sintético

Note

A tese central do Element é que a expansão da política social latino‑americana nos anos 2000 foi significativa, mas segmentada: ampliou o acesso de milhões de pessoas antes excluídas, porém manteve diferentes faixas de incorporação para grupos distintos (formais/informais, classe média/pobres) e desigualdades persistentes por gênero, raça, etnia, situação migratória e território. Trata‑se de um argumento causal‑descritivo: a democracia e as condições econômicas favoráveis forneceram o motivo e a oportunidade para a expansão, enquanto os legados de políticas anteriores explicam por que ela permaneceu segmentada. O texto demonstra, com base em ampla revisão da literatura, que a combinação de competição eleitoral, fortalecimento de partidos de esquerda e movimentos sociais e o boom das commodities viabilizou a expansão, mas que a arquitetura institucional prévia – com sistemas contributivos consolidados, interesses constituídos e hierarquias de gênero e raça – constrangeu reformas estruturais. Fica como hipótese a ser aprofundada a interação entre capacidade estatal, atores internacionais e sustentabilidade fiscal na fase pós‑expansão. A contribuição central para o debate mais amplo é o refinamento conceitual do universalismo como continuum multidimensional e a demonstração de que a democracia pode simultaneamente promover acesso, melhores benefícios e segmentação, desafiando visões lineares sobre democratização e welfare state.

Ficha Analítica Crítica

Note

Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v12.0.

NoteFicha Analítica — Tabela Markdown

Dimensão	Raciocínio analítico	Conteúdo
Questão de Pesquisa	O Element pretende fazer um balanço da literatura, mas a pergunta central oscila entre “Qual foi o caráter da expansão?” (descritiva) e “Por que ela ocorreu?” (explicativa). A dupla natureza pode diluir o foco causal. A pergunta descritiva é respondida com robustez; a explicativa depende de uma síntese de mecanismos já conhecidos, com menor inovação causal.	Pergunta central: Qual foi o caráter da expansão da política social na América Latina nos anos 2000 e por que ela ocorreu? Natureza: simultaneamente descritiva e explicativa.
Questões Secundárias	As questões secundárias (“Que lições para outras partes do mundo?”) são tratadas de forma dispersa e não estruturam a análise. A relação com a pergunta central é frouxa: as lições emergem mais como implicações do que como linha de investigação independente.	Perguntas secundárias: (i) Que lições a literatura latino‑americana oferece para outras partes do mundo? (ii) Como o conhecimento acumulado pode orientar desafios futuros? A primeira é abordada indiretamente nas seções finais; a segunda é mais prospectiva.
Puzzle‑Type	O puzzle é um gap descritivo‑explicativo: a expansão ocorreu, mas não transformou a estrutura desigual dos welfare states. É genuíno e generalizável para outras regiões do Sul Global, mas o desafio é que o conceito de segmentação já era consensual na literatura; a novidade está na sistematização e na articulação com democracia e legados.	Puzzle: Por que a expansão da política social, em um contexto de democracia e crescimento, resultou em incorporação segmentada e não em universalismo? Classificação: gap descritivo‑explicativo. O puzzle é genuíno, mas a resposta, embora empiricamente sólida, é incremental em relação à literatura existente.
Conclusão / Argumento Central	A tese — “expansão segmentada causada por democracia + boom + legados” — é bem fundamentada na revisão, mas o claim de descoberta é modesto: os três fatores já eram apontados isoladamente por outros autores. O principal claim de descoberta reside na integração sistemática e na demonstração de que a democracia pode gerar segmentação, não apenas expansão. A natureza do argumento é predominantemente descritiva e sintetizadora, com um componente causal moderado. O que efetivamente sustenta o claim é a convergência de múltiplos estudos de caso e análises estatísticas revisados.	Tese: A expansão foi significativa, mas segmentada; a democracia e o boom proveram motivo e oportunidade, enquanto os legados de políticas explicam por que a segmentação persistiu. O argumento é causal‑descritivo. Claim de descoberta: a política democrática em contextos de desigualdade estrutural pode expandir a proteção social sem desmontar a segmentação. Sustentação: revisão de mais de 250 trabalhos que convergem para a importância da competição eleitoral, da esquerda, dos recursos do boom e dos legados institucionais.
Métodos	O estudo é uma revisão sistemática da literatura, mas não segue um protocolo de meta‑análise ou systematic review padronizado. A seleção de trabalhos é guiada pela expertise dos autores e por um recorte temporal (2000‑2021), com foco em pesquisas teóricas e empíricas. A estratégia argumentativa é sintetizar achados de múltiplos estudos para construir uma narrativa coerente. A limitação principal é a ausência de critérios explícitos de inclusão/exclusão e de avaliação da qualidade dos estudos, o que pode introduzir viés de confirmação. A força está na triangulação entre abordagens disciplinares (ciência política, sociologia, economia política).	Tipo de estudo: revisão narrativa da literatura, com elementos de síntese integrativa. Fontes: mais de 250 artigos, livros, capítulos e documentos. Técnicas: análise qualitativa de conteúdo, síntese temática. Limitação: seleção não sistematizada; possível viés de seleção favorável às teses dos autores.
Data Generation Process (DGP)	Fenômeno real: mudanças nas políticas sociais latino‑americanas nos anos 2000 (gasto, cobertura, novos programas). Observação: estudos existentes que mediram essas mudanças. Coleta: amostra de conveniência da literatura com base na expertise dos autores. Operacionalização: dimensões (acesso, generosidade, qualidade, equidade) extraídas dos estudos. Análise: síntese narrativa, sem meta‑análise. Tipo de inferência: descritiva e causal‑interpretativa (baseada na convergência de evidências qualitativas e quantitativas). Unidade de análise: país‑setor‑política, mas o nível de agregação varia (regional, nacional, subnacional).	DGP: Literatura existente → seleção pelos autores → extração de conceitos, medidas e explicações → síntese narrativa → inferência sobre caráter e causas da expansão. Unidade: políticas sociais em países latino‑americanos. Agregação: argumento opera principalmente no nível regional, com ilustrações nacionais e subnacionais.
Achados e Contribuições	O principal achado empírico é que a expansão foi universalizante no acesso, mas não na generosidade e qualidade, configurando segmentação. As contribuições teórico‑metodológicas incluem: (1) conceituação multidimensional da expansão; (2) universalismo como continuum; (3) mecanismo democracia‑segmentação; (4) papel dos legados de política como scope condition para mudança sem ruptura. A distinção entre o que o design identifica com força (caracterização da expansão) e o que é especulativo (causalidade precisa) é clara apenas em parte: a caracterização da segmentação é robusta; a explicação, embora plausível, depende da qualidade dos estudos revisados e de sua comparabilidade.	Achados: (i) a expansão foi segmentada ao longo de múltiplas clivagens; (ii) democracia e boom criaram condições para expansão; (iii) legados de políticas impediram o universalismo pleno. Contribuições: refinamento conceitual de segmentação e universalismo; síntese integradora de três literaturas (democracia, recursos, instituições); identificação do efeito ambíguo da democracia. O design de revisão narrativa não permite afirmar causalidade robusta, mas identifica mecanismos plausíveis.
Análise Crítica dos Achados	O Element responde adequadamente à pergunta descritiva: o caráter segmentado da expansão é documentado com riqueza de exemplos e dados. A resposta à pergunta explicativa é convincente, mas seu poder de identificação causal é limitado pela natureza da revisão. Os pontos mais fortes são: a evidência de que a expansão foi múltipla e desigual; a articulação entre fatores de longo prazo (democracia, legados) e choques de curto prazo (boom, competição). Os mais vulneráveis são: (a) a direção causal entre democracia e expansão pode ser invertida (expansão pode ter estabilizado democracias); (b) o papel do boom é tratado como condição permissiva, mas a variação entre países que não tiveram boom (América Central) não é suficientemente explorada para isolar seu efeito; (c) o mecanismo “legados → segmentação” é convincente, mas a seleção de exemplos tende a confirmar a tese, e a variação nos resultados (países que reduziram mais a segmentação) não é modelada. As scope conditions declaradas (democracia, boom) são claras, mas omitem-se condições como polarização política, capacidade estatal prévia e tipo de inserção na economia internacional, que poderiam moderar o efeito da democracia. A generalizabilidade para outras regiões do Sul Global com Estados frágeis e dependência de commodities é plausível, mas não testada.	Pontos fortes: descrição rica da segmentação; síntese de três correntes explicativas; identificação do trade‑off democracia‑segmentação. Vulnerabilidades: inferência causal frágil; seleção de casos favorável aos argumentos; subexploração da variação dentro da região; scope conditions subteorizadas. Ameaças à identificação: endogeneidade (políticas sociais podem ter fortalecido a democracia e a esquerda); variáveis omitidas (capacidade estatal, atores internacionais, que só aparecem na agenda de pesquisa). O DGP da literatura revisada é heterogêneo, o que dificulta a acumulação de evidência causal.
Limitações	Reconhecidas pelos autores: os autores reconhecem que a revisão pode ter omitido contribuições importantes e que focaram nos argumentos mais salientes, não em todos. Reconhecem que a relação entre financiamento e sustentabilidade fiscal merece mais estudo, assim como a interação entre atores internacionais e domésticos. Não reconhecidas ou subestimadas: (1) a revisão não aplica um protocolo sistemático de busca e seleção, o que pode enviesar as conclusões; (2) a ausência de uma métrica comum de segmentação impede comparações quantitativas entre países; (3) o argumento de que a democracia gera segmentação é apresentado sem discutir thresholds: a partir de que nível de competição ou de força da esquerda a expansão começa a ser segmentada? (4) o papel da direita na expansão é mencionado, mas o tratamento analítico é assimétrico em relação à esquerda; (5) a dimensão racial e étnica, embora abordada, carece de dados comparativos, mas essa carência não é problematizada como uma limitação estrutural da literatura que pode afetar a validade do argumento geral.	Limitações reconhecidas: omissão de parte da literatura; agenda de pesquisa sobre tributação e atores internacionais. Limitações não reconhecidas: viés de seleção na revisão; falta de operacionalização comum da variável dependente (segmentação); subteorização dos thresholds e das condições de escopo; tratamento assimétrico dos partidos de direita; fragilidade da base empírica para raça/etnia, que pode ocultar segmentações mais profundas.
Perspectiva Teórica	O Element se inscreve na tradição do institucionalismo histórico (Pierson) e da economia política comparada (power resource theory, variedades de capitalismo adaptadas ao Sul). A moldura é adequada ao tipo de pergunta (explicar trajetórias divergentes de welfare state), mas há uma tensão ontológica: a análise privilegia estruturas (legados, arquiteturas institucionais), mas também atribui peso a atores (movimentos, partidos) e a choques exógenos (boom). A coerência entre ontologia e método é razoável, pois a narrativa histórica permite capturar path dependence e momentos críticos. Contudo, a abordagem poderia se beneficiar de uma discussão mais explícita sobre como as ideias (ex.: o próprio conceito de universalismo) interagem com os legados materiais – lacuna que os autores delegam à agenda futura.	Tradições teóricas: institucionalismo histórico, power resource theory, economia política do welfare state. Adequação: boa para explicar estabilidade e mudança incremental. Coerência ontologia‑método: média – a narrativa integra estrutura e agência, mas a síntese muitas vezes reifica estruturas sem testar contra hipóteses rivais de agência.
Principais Referências	As referências centrais incluem Huber e Stephens (2012), Pribble (2013), Garay (2016), Martínez Franzoni e Sánchez‑Ancochea (2016), e uma vasta gama de estudos setoriais e nacionais. O diálogo com a literatura europeia (Esping‑Andersen, Pierson) é explícito. O diálogo com a literatura sobre política social na África e na Ásia é escasso, o que limita a pretensão de oferecer lições para o Sul Global. A literatura sobre tributação (Fairfield, 2015) é citada, mas não integrada analiticamente; o mesmo ocorre com a literatura sobre capacidade estatal (Soifer, 2012).	Principais autores: Huber, Stephens, Pribble, Garay, Martínez Franzoni, Sánchez‑Ancochea. Diálogo desequilibrado: forte com a literatura latino‑americanista e europeia; fraco com outras regiões do Sul Global e com a literatura sobre tributação e capacidade estatal, citadas apenas como agenda.
Observações	Vulnerabilidades adicionais: (1) O conceito de “segmentação” é polissêmico (estrutura de programas vs. desigualdade de outputs), o que pode gerar ambiguidade quando se afirma que a expansão foi segmentada – a evidência é mais forte para estruturas fragmentadas do que para outputs desiguais em todas as dimensões. (2) A afirmação de que a pandemia ofereceu uma oportunidade para desafiar a segmentação e que essa oportunidade foi desperdiçada carece de evidência sistemática; é mais uma hipótese interpretativa. (3) A conclusão de que a democracia pode produzir segmentação é inovadora, mas o mecanismo causal (competição eleitoral → política clientelista ou segmentada) não é detalhado; os autores sugerem que a competição incentiva a expansão, mas não explicam por que ela não incentiva a unificação de sistemas. (4) Para pesquisas futuras, a integração da dimensão fiscal (tributação) com a política social é uma lacuna significativa: o Element aponta o problema, mas não oferece hipóteses sobre como diferentes estruturas tributárias afetam a segmentação. (5) A validade externa para países que não viveram a “maré rosa” ou que tinham democracias mais frágeis permanece em aberto; a tipologia de Ocampo sobre termos de troca é usada para mostrar que o boom não explica tudo, mas essa heterogeneidade não é explorada para refinar o argumento.	Lacunas: polissemia de “segmentação”; mecanismo democracia‑segmentação precisa de mais desenvolvimento; ausência de integração fiscal; validade externa para contextos não democráticos ou sem boom de commodities. Implicações: a agenda de pesquisa futura é bem delineada, mas o Element não avança em testar as próprias hipóteses com dados originais, configurando‑se mais como um review essay do que como um teste de teoria. Apesar disso, a sistematização oferece um mapa valioso para quem deseja situar a produção latino‑americana no debate global sobre welfare states.