Fichamento: Impartial Administration and Peaceful Agrarian Reform: The Foundations for Democracy in Scandinavia
David Andersen (2024)
Andersen, D. (2024). Impartial administration and peaceful agrarian reform: The foundations for democracy in Scandinavia. American Political Science Review, 118(1), 54–68. https://doi.org/10.1017/S0003055423000205
Última atualização: 2026-05-04
Modelo: Perplexity, powered by Claude Sonnet 4.6 Thinking
Prompt Version: v13.0 2026-04-19 | 2026-04-24 “IA Blog Post QMD”
Gerado em: 2026-05-04T13:15:00-03:00
1 Introdução (pp. 54–55)
1.1 O elogio empírico à Escandinávia e o enigma não resolvido [§1–§2]
O artigo abre posicionando os países escandinavos como referência recorrente nos debates sobre governança democrática sustentável, citando autores como Fukuyama (2012) e Pritchett e Woolcock (2004). Andersen reconhece que essa reputação possui base empírica sólida: pesquisas associam o desempenho elevado da Dinamarca, Noruega e Suécia nos índices de democracia contemporâneos (Alizada et al. 2021, 32) a uma história de política mais consensual (Arter 2006) e menos corrupta (Mungiu-Pippidi 2013). O autor não idealiza esse percurso — o século XIX e o início do XX viram violência política e conflitos em torno da democracia (Berglund 2018; Mikkelsen 2018; Sandvik 2018), incluindo uma transição especialmente tardia na Suécia em 1917 (Möller 2011) e um retrocesso democrático por emenda constitucional na Dinamarca em 1866 (Knudsen 2006) —, mas insiste que, no contexto europeu, a instalação de eleições competitivas para cargos de governo transcorreu de forma relativamente pacífica e sem atrito (Andersen 2021; Ziblatt 2017, 15). O ponto de partida do artigo é precisamente que, como sustentam Fukuyama (2012, 14) e outros, permanece sem resposta por que os países escandinavos seguiram essa rota tão estável.
A literatura historiográfica tende a explicar tal estabilidade por fatores profundos ou proximais vistos como idiossincráticos a cada país: a abolição precoce do feudalismo na Suécia (Tilton 1974) ou seu forte movimento operário (Bengtsson 2019a); o cenário político igualitário norueguês e a ausência de classe nobre expressiva (Eckstein 1966); e o “despertar espiritual” e o desenvolvimento da sociedade civil na Dinamarca do século XIX (Gundelach 1988). A grande maioria da literatura europeia sobre democratização menciona os países escandinavos apenas de passagem (Ansell e Samuels 2014; Berman 2019; Boix 2015; Moore 1966), e as poucas análises comparativas tendem a focar na luta de trabalhadores industriais pelo sufrágio universal (Iversen e Soskice 2019; Rueschemeyer, Stephens e Stephens 1992) ou na estabilidade democrática do entre guerras (Luebbert 1991; Møller, Skaaning e Cornell 2020).
1.2 Os dois puzzles centrais e a resposta programática [§3–§9]
O artigo identifica dois enigmas que emergem dessa lacuna de análise comparativa sistemática. Primeiro, por que Dinamarca, Noruega e Suécia terminaram em uma rota estável para a democracia quando sua industrialização comparativamente tardia deveria tê-las direcionado ao autoritarismo — incluindo o fascismo? Segundo, por que esses países convergiram nessa trajetória apesar de pontos de partida político-institucionais amplamente diferentes no início do século XIX: a Dinamarca sendo uma das monarquias mais absolutistas da Europa, a Noruega lutando pela própria formação nacional, e a Suécia dispondo de uma poderosa assembleia estamental?
Por que Dinamarca, Noruega e Suécia chegaram a uma rota estável de democratização mesmo com industrialização tardia e com instituições políticas iniciais muito distintas entre si?
A resposta do autor enfatiza a capacidade das economias agrárias atrasadas europeias de promover reformas agrárias pacíficas nas décadas em torno da Revolução Francesa, o que produziu três caminhos divergentes no século XIX e início do XX (Hobsbawm 1962, 73): onde as reformas estagnaram, elites fundiárias sabotaram a democratização (Ansell e Samuels 2014; Albertus 2017); onde as reformas foram enredadas em violência, os obstáculos à democratização foram removidos, mas reações autoritárias se tornaram frequentes pelo medo recorrente de revolução violenta (Bernhard e Kopstein 2017); e onde as reformas foram relativamente extensas e realizadas com mais tranquilidade, a democratização tendeu a progredir com suavidade.
A evidência existente, segundo Andersen, indica que a Escandinávia representa esse terceiro caminho. Embora o campesinato não fosse um ator uniformemente pró-democrático em toda a Escandinávia (Bengtsson 2019b), as reformas agrárias ajudaram a construir e integrar sociedades políticas camponesas na política dominante. Esse processo, por sua vez, assegurou às autoridades estatais e aos conservadores que podiam conceder direitos associativos a segmentos mais amplos da população — inclusive trabalhadores industriais — sem arriscar uma revolução violenta (Nielsen 2009, 18–9, 61–79, 222).
O artigo dá, então, um passo atrás: em vez de apenas documentar que as reformas escandinavas foram pacíficas, ele busca explicar por que o foram. Assim, o objetivo declarado é identificar os fundamentos da democracia na Escandinávia ao estudar as causas de suas reformas agrárias pacíficas. Para isso, o autor reúne um corpo pouco valorizado de trabalhos de gerações de historiadores escandinavos e emprega análise histórica comparativa, demonstrando três achados. Primeiro, Dinamarca, Noruega e Suécia passaram por reformas agrárias relativamente extensas nos séculos XVIII e início do XIX — de redistribuições forçadas de terra e direitos civis à liberalização de transações de propriedade — em notável consenso relativo, embora tenham ocorrido atos significativos de violência. Segundo, enquanto teorias padrão baseadas em produtividade agrária, desigualdades rurais e força do absolutismo não conseguem explicar o padrão, resultados contingentes de guerras e as respostas a elas nos séculos XVI e XVII são o fator mais fundamental: eles desencadearam a construção de níveis relativamente elevados de controle estatal sobre a administração local e de recrutamento meritocrático para a administração central. Terceiro, a meritocracia fortaleceu a inclusão de interesses divergentes, servidores civis e especialistas na formulação das políticas agrárias, enquanto o controle estatal fortaleceu o domínio de servidores civis e especialistas e o respeito pelos tribunais de apelação na implementação. Essa administração imparcial, por sua vez, enfraqueceu a oposição dos proprietários à reforma e diminuiu o potencial de mobilização dos camponeses para insurreições violentas.
As comparações com França e Prússia são apresentadas como validações do argumento. Esses dois casos, nos quais a reforma agrária pacífica poderia plausível mas não efetivamente ter ocorrido (Jones 1990, 332), geraram amargo descrédito entre Estado e sociedade e padrão pronunciado de retrocessos democráticos (Ziblatt 2017, 15). A França demonstra como administrações patrimoniais — tanto no nível central quanto no local — adiaram qualquer reforma séria, contribuindo para motivar o campesinato à rebelião. A Prússia demonstra como políticas substantivas de reforma agrária, impulsionadas por uma meritocracia de nível central, foram sabotadas na década de 1810 pelos proprietários fundiários, que se valeram de seus poderes administrativos e jurisdicionais locais de longa data.
2 Contexto Histórico e Comparações de Caso (pp. 55–56)
2.1 Justificativa do recorte temporal e estratégia comparativa [§10–§14]
A análise abrange as grandes guerras europeias dos séculos XVI e XVII até o início do XIX, com foco específico nas décadas em torno da Revolução Francesa de 1789. O autor apresenta quatro razões para esse recorte. O período é famoso pelo desmanche das sociedades feudais e dos sistemas políticos estamentais, incluindo Dinamarca-Noruega e Suécia (Barton 1986). Ao longo do século XVIII, as ideias iluministas varreram a Europa, focando, entre outras coisas, na melhoria da eficiência da produção agrícola e na emancipação do campesinato (Scott 1990), com expressiva variação nas formas e nos ritmos das reformas agrárias (Tuma 1965, 180–8).
Além disso, a Revolução Francesa foi a culminação temporária e o acelerador fundamental das ideias iluministas que se desenvolveram em pressões pela democratização de massas (Hobsbawm 1962, 73). As últimas décadas do século XVIII e as primeiras do XIX representam, por isso, um universo de casos paradigmático para o estudo das condições da democracia (Ziblatt 2017). Como os países escandinavos — assim como a maioria dos demais na Europa — só introduziram eleições competitivas para o poder de governo muitas décadas depois (Skaaning 2021), o risco de inferências endógenas — em que a democracia precede e causa as reformas agrárias pacíficas — é drasticamente reduzido. Por fim, as guerras europeias provocaram uma ruptura monumental com o passado, impulsionando a transição para os chamados Estados “modernos-iniciais” que reivindicavam autoridade sobre determinado território com base em órgãos centralizados de coerção e extração fiscal (Glete 2002; Knudsen e Rothstein 1994, 205). Esse período beligerante serve, então, para enfrentar o desafio do “regresso infinito”: identificar se os fatores explicativos que operam depois desse período foram causados por antecedentes transversais aos casos ou, alternativamente, por contingências e condições de fundo específicas de cada caso (Slater e Simmons 2010).
O desenho de pesquisa emprega dois tipos de comparação. Primeiro, uma comparação interna entre os países escandinavos, que serve para rejeitar fatores explicativos que diferem entre esses casos e, portanto, não podem dar conta de seu resultado similar de reforma agrária pacífica. Esse desenho falha, porém, em comparar resultados em condições explicativas diferentes. Por isso, o autor controla condições similares ao comparar os países escandinavos com dois casos que carecem de reforma agrária pacífica — França e Prússia —, suplementando essa análise baseada em variáveis com process tracing para examinar as condições que diferem entre Escandinávia de um lado e França e Prússia do outro.
2.2 Por que França e Prússia como casos negativos [§15–§18]
A escolha de França e Prússia como os casos negativos mais adequados obedece a dois critérios. Primeiro, a reforma agrária pacífica poderia plausível mas efetivamente não ter ocorrido: na Prússia as reformas estagnaram, e na França só foram realizadas por via de revolução violenta (Jones 1990, 332). Segundo, esses dois países representam variações de democratização instável no “longo século XIX” (Ziblatt 2017, 15) diretamente ligadas à ausência de reforma agrária pacífica. Na França, as reformas brutais e destrutivas da revolução de 1789 desencadearam um padrão de revoluções democráticas e contrarreações autoritárias até 1870 (Huard 2015, 153; Tilly 1989). Na Prússia, as reformas agrárias estagnadas deixaram os camponeses politicamente paralisados, incapazes de construir suas próprias sociedades políticas, o que obstruiu a democratização em 1848 e ao redor da unificação alemã (Gerschenkron 1989) e criou um abismo entre Estado e sociedade com consequências nefastas para a democracia após 1918 (Tenfelde 2015, 108–11, 116–23).
O contraste com as trajetórias escandinavas é ilustrado de forma sumária. Na Noruega, a transição ao parlamentarismo e a eleições multipartidárias em 1884 ocorreu após protestos camponeses e processos legais sustentados, apoiados em décadas de cooperação Estado-associações camponesas sobre modernização econômica e desenvolvimento do bem-estar (Dyrvik e Feldbæk 1996, 131–3; Gran 1994, 133). Na Dinamarca, movimentos camponeses pró-democráticos e suas relações positivas com o Estado desempenharam papel semelhante na conquista da constituição liberal de 1849 e do parlamentarismo em 1901 (Gundelach 1988, 74). Na Suécia, o campesinato foi mais ambíguo em seu apoio democrático — partes do estamento camponês contribuíram para introduzir o sistema bicameral com eleições regulares em 1866, mas também protegeram firmemente o sufrágio bastante limitado que caracterizava o sistema (Bengtsson 2019a, 136–43; 2019b, 10–1; Christensen 2006, 743–4). A política, porém, permaneceu relativamente pacífica, e as extensões do sufrágio na década de 1910 foram concedidas sem violência em massa; uma razão importante foi a organização precoce de associações e partidos camponeses e sua integração nas estruturas administrativas do Estado (Micheletti 1995, 32–3, 38; Rothstein e Trägårdh 2007, 231–5).
O autor nota explicitamente a ausência de indicadores quantitativos transnacionais antes de 1789 para as variáveis de interesse. A análise apoia-se, assim, em historiografias secundárias escandinavas extensas e pouco exploradas internacionalmente, e as comparações com França e Prússia baseiam-se nas conclusões principais das amplas historiografias sobre a Revolução Francesa, as reformas Stein-Hardenberg e a vasta literatura sobre a formação dos Estados modernos-iniciais europeus.
3 Definindo Reformas Agrárias Pacíficas (pp. 56–57)
3.1 Tipologia das reformas e critério de pacificidade [§19–§22]
Andersen define o objeto empírico como um conjunto diversificado de reformas do século XVIII e início do XIX que, em todo caso, transformaram as regras de distribuição da terra e dos direitos entre proprietários manoriais (landlords) e camponeses — agricultores familiares, arrendatários ou trabalhadores. As reformas variaram ao longo de três dimensões. A primeira é a liberalização das regras de transação de propriedade, como os cercamentos (enclosures) que permitiram a arrendatários e moradores de aldeia — mas às vezes também aos próprios senhores — adquirir antigas terras comunais. A segunda é a redistribuição forçada de terras de senhores para camponeses: em sua forma menos extensiva, garantia ao camponês o direito hereditário como arrendatário, mantendo o senhor como proprietário último; em sua forma mais ampla, transformava o camponês em proprietário pleno, incluindo controle sobre a produção (Tuma 1965, 167–8). A terceira é a emancipação dos camponeses das obrigações manoriais, concedendo-lhes diversas liberdades civis, como liberdade de movimento e integridade corporal. A maioria dos camponeses medievais estava sujeita a exigências substantivas dos senhores, que iam de impostos contratuais e serviços de trabalho à servidão total (Bloch 1966); as reformas podiam abolir inteiramente a servidão, restringi-la a condições específicas de comportamento senhorial ou simplesmente anular ou reduzir drasticamente as obrigações manoriais (Jones 1990, 329–30; Tuma 1965, 167–8).
O autor reconhece que as reformas agrárias foram, independente de sua extensão, frequentemente precedidas ou seguidas por algum grau de violência: camponeses amotinaram-se e rebelaram-se local ou societalmente, señores às vezes usaram a violência para suprimir insurreições e resistir a reformas, e agentes estatais responderam com meios repressivos. Essas condições variaram em toda a Europa (Moore 1966, 4–5). Assim, o conceito de reforma agrária pacífica é operacionalizado como a relativa ausência de atos violentos por camponeses, senhores e funcionários estatais durante as fases de negociação ou implementação de uma dada decisão de reforma agrária — uma definição relacional, que admite gradação, e não uma ausência absoluta de conflito.
4 Extensão e Pacificidade das Reformas Agrárias (pp. 57–59)
4.1 Suécia: redistribuição fundiária, cercamentos e baixa violência relativa [§23–§27]
A Figura 1 do artigo resume a extensão e a pacificidade das reformas nos cinco casos. Dois padrões são claros: os países escandinavos, embora diferindo nos tipos e graus de reforma, experimentaram substancial emancipação camponesa e/ou dramáticas redistribuições de terra (de um terço a dois terços das terras aráveis), mesmo que pequenos agricultores tenham sido excluídos dos benefícios na Dinamarca e na Suécia (Barton 1986, 210; Bengtsson e Svensson 2019); ao contrário, as rebeliões violentas foram muito poucas e de curta duração segundo os padrões europeus (Jones 1990, 332).
No caso sueco, Gadd (2000, 199) estima que, de 1700 a 1878, a participação das terras da Coroa (kronojord) caiu de 36% para 8% do total de terras aráveis, as terras de imposto ordinário (skattejord) subiram de 32% para 60%, e as terras isentas de impostos (frälsejord) permaneceram constantes. Isso refletiu redistribuições de cerca de um terço da terra arável da Coroa a arrendatários que se tornaram proprietários plenos (freeholders) (Carlsson 1949, 121; Gadd 2000, 198–9). Além disso, reformas agrárias de 1719 tornaram legal que proprietários plenos contratassem arrendatários, e as de 1734 restringiram as vias legais de inspeção governamental de propriedades camponesas, reforçando a autonomia econômica dos proprietários (Aronsson 1992, 45).
As mudanças mais importantes vieram com os cercamentos. O Storskifte (Grande Ato de Partição) de 1757 reconfigurou as terras de aldeia sob a Coroa para criar um campo contínuo por agricultor; com ajustes legais de 1762 e 1783, cada proprietário pleno de aldeia pôde solicitar esses novos campos (Gadd 2000, 275–83). A partir de 1789, todos os camponeses puderam comprar e possuir terras isentas de impostos, incluindo as nobres (Carlsson 1949, 140). Os cercamentos se realizaram ao longo do século seguinte com o Enskifte e o Lagaskifte: o Enskifte primeiro experimentou a reconfiguração das terras de aldeia em propriedades nobres selecionadas da região de Skåne; a Portaria de 1827, o Lagaskiftet, ampliou esse experimento para o resto do país (Aronsson 1992, 48–9; Gadd 2000, 284–92). Embora as reformas envolvessem apenas pequenos passos em direção à emancipação camponesa, liberalizaram substantivamente as transações de propriedade, beneficiando principalmente senhores e agricultores já proprietários plenos (Bengtsson et al. 2019).
Houve numerosos conflitos entre Coroa e nobreza. Mais notavelmente, o Rei Gustavo III foi assassinado em 1792 por um pequeno grupo de nobres motivados pelo mais recente movimento de concentração de poder do rei, incluindo sua decisão de igualar os direitos de propriedade de camponeses e nobres. Em geral, porém, os conflitos coroa-nobreza foram não violentos e de fato arrefeceram rapidamente após o assassinato (Ahlberger e Kvarnström 2004, 147–8; Berglund 2018, 291–2). A relativa ausência de rebeliões camponesas violentas é igualmente reveladora: após confronto violento com as forças militares, 140 pessoas morreram na Rebelião da Dalecarlia em 1743, que envolveu 5.000 camponeses revolucionários (Ahlberger e Kvarnström 2004, 129–31). Fora de uma pequena e frustrada rebelião de 1766 e da reunião de 1.500 camponeses rebeldes em Klågerup em 1811, a violência em larga escala foi incomum (Berglund 2018, 284–9). Notavelmente, nenhuma das três grandes reformas de cercamento levou a protestos significativos (Bäck 1984, 280).
4.2 Dinamarca: emancipação regulada, comissões e escasso conflito aberto [§28–§33]
Na Dinamarca, o primeiro ciclo significativo de reformas começou no final da década de 1760, especificando que os serviços de trabalho no solar (hoveri) deveriam “adequar-se à capacidade do arrendatário” e que os proprietários de estates poderiam vender terras a seus arrendatários. Além disso, cercamentos foram tentados em algumas propriedades reais (Jensen 1936, 52, 75–6; Løgstrup 2015, 138–76).
A partir da década de 1780, as reformas dinamarquesas aceleraram. A Pequena Comissão Agrária (den Lille Landbokommission) de 1784 iniciou a conclusão dos cercamentos (Udskiftningen) e a liberação dos serviços de trabalho para arrendatários em terras da Coroa nos condados de Frederiksborg e Kronborg, abrindo caminho para a Grande Comissão Agrária (den Store Landbokommission) de 1786 (Christensen 1975). A criação de um banco de crédito especial em 1786 ofereceu empréstimos para aquisições, assegurando que os camponeses menos afortunados pudessem comprar as terras cercadas (Kjærgaard 1994, 217–23). A lei de arrendamento de 1787 estabeleceu que as melhorias na propriedade do arrendatário deveriam ser reembolsadas ao término do contrato (Løgstrup 2015, 198, 222). Mais significativamente, a abolição do Stavnsbåndet em 1788 transferiu a administração da adscrição para fora dos solares e tornou legal que arrendatários deixassem a propriedade onde nasceram (implementada gradualmente até 1800) (Kjærgaard 1994, 224–8). Embora a venda de terras nobres fosse voluntária, o impacto geral na distribuição da terra foi expressivo: até 1807, cerca de três quartos das terras aráveis haviam sido redistribuídos a antigos arrendatários (Tønnesson 1981, 201).
As reformas dos serviços de trabalho de 1791 e 1799 tornaram ilegal para os proprietários de estates punir fisicamente os arrendatários e estabeleceram como princípio que os serviços deveriam ser especificados e regulados em contratos (Jensen 1936, 190; Løgstrup 2015, 265–73). Embora o arrendamento nos baronatos e condados reais só tenha sido formalmente abolido em 1919, os passos decisivos de afastamento da propriedade manorial foram dados no final do século XVIII (Østerud 1978, 126–7).
Do ponto de vista da violência, antes da década de 1760 houve apenas conflitos esporádicos entre senhores e camponeses (Kjærgaard 1994, 217–23). A partir de então, o número de greves e protestos camponeses aumentou, mas encontros físicos raramente ocorreram (Bjørn 1981, 93–6). Mikkelsen (2018) contabiliza apenas 10 levantes menores entre 1700 e 1830, identificando a revolta de Skipper Clement de 1534 como a última grande rebelião camponesa. As tensões foram mais elevadas no início da década de 1790, quando a insatisfação com os serviços de trabalho cresceu entre camponeses no Jutlândia, e um número de proprietários plenos e de estates protestou no assim chamado Jyske Proprietærfejde; porém, a insatisfação arrefeceu sem se tornar sistemicamente violenta, e o conflito de elite foi resolvido pacificamente em 1792 (Jørgensen 2019, 416–7).
4.3 Noruega, França e Prússia [§34–§38]
A Noruega fazia parte do reino dinamarquês até 1814 e, embora as reformas dinamarquesas não se aplicassem diretamente ao território, os governos dinamarqueses promulgaram reformas significativas das instituições rurais norueguesas. Uma ordenança real de 1687 codificou muitas das normas de trabalho rural, limitando por lei os serviços de trabalho e privando proprietários de fazendas — nobres e não nobres — do direito de policiar seu próprio trabalho (Johnsen 1919, 268). Em 1720, o rei ampliou as oportunidades para os camponeses comprarem terras da Coroa, acelerando assim o já elevado número de proprietários plenos (Dyrvik 1995, 161). Em 1771, o governo dinamarquês reformou o odelsretten, instituição tradicional pelo qual o primogênito tinha direito de herança à propriedade familiar (Koht 1926, 40): embora reduzisse a segurança econômica para agricultores familiares, isso também aumentou as oportunidades de arrendatários e outros se tornarem proprietários (Johnsen 1919, 281–2). O odelsretten foi restabelecido em 1814 e os cercamentos só chegaram em 1821, mas o efeito líquido das reformas dos séculos XVII e XVIII foi expandir permanentemente o predomínio dos camponeses proprietários plenos — de 31% da terra arável em 1661 para 60% em 1814 — e desmantelar decisivamente os resquícios do domínio aristocrático tradicional (Koht 1926, 40; Tønnesson 1981, 192). A Noruega viu muito poucos conflitos violentos: tumultos fiscais foram frequentes entre 1756 e 1763, mas só cresceram de fato violentos em uma ocasião, em Bergen (Sandvik 2018, 172); o movimento de Lofthus de 1786, embora inflamado pela inspiração revolucionária francesa, permaneceu geralmente não violento (Gustafsson 1994, 140–8; Sandvik 2018, 175).
Na França pré-revolucionária não surgiu nenhum movimento substantivo de reforma agrária: a abolição do direito senhorial de fazer exigências aos poucos servos remanescentes em 1779 foi a única iniciativa reformista antes de 1789 (Jones 2012, 107–8). Essa ausência de reforma agrária foi um dos principais motores da Revolução. Levantes camponeses estavam fervendo durante a década de 1780 e aumentaram bruscamente de dezembro de 1788 à primavera de 1789, culminando no ataque à Bastilha em julho (Jones 1988, 67–8; Skocpol 1979, 125). As reformas agrárias só se consolidaram no contexto da guerra civil entre 1789 e 1794 (Skocpol 1979, 125–6). Na Prússia, os surtos locais de violência rural aumentaram a partir da década de 1790, mas rebeliões abertas se restringiram às partes sudoeste da Alemanha (Saalfeld 1990, 353–7). As primeiras tentativas sérias de reforma vieram com as reformas Stein-Hardenberg: o Édito de Outubro de 1807 e o Édito de Regulamentação de 1811 prometiam uma ruptura substantiva com as instituições medievais de servidão (Clark 2006, 330), mas emendas legais de 1816 substituíram a compulsão por uma abordagem voluntarista, excluíram pequenos camponeses das reformas e permitiram que a maioria dos proprietários nobres retivesse direitos de punição corporal e retenção de arrendatários como servos (Berdahl 1988, 56–8, 201, 212; Eddie 2013, cap. 9).
5 Avaliando Teorias Existentes (pp. 59–60)
5.1 As três teorias concorrentes e seus limites empíricos [§39–§43]
A literatura enfatiza três fatores gerais que plausível mas insuficientemente explicam o consentimento de camponeses e/ou senhores às reformas e a violência relacionada. Contas concorrentes enfatizam níveis altos (Moore 1966, 19–20) ou baixos (Tuma 1965, 173) de produtividade agrícola como conducentes à reforma agrária pacífica, enquanto desigualdades rurais (Ansell e Samuels 2014) e regimes absolutistas ou estamentais fracos (Scott 1990, 1) são geralmente vistos como obstáculos. Andersen demonstra que nenhuma dessas teorias explica as diferenças nos cinco casos.
Os dados populacionais do século XVIII sugerem que os países escandinavos tinham populações rurais similarmente crescentes (aumentos de cerca de 50%, com parcelas rurais de 80%–90%) (Drake 1965, 99; Hansgaard 1981, 24) e economias agrárias atrasadas, com sistemas de campo comum nas aldeias incapazes de alimentar as crescentes populações rurais (Oakley 1990, 363–4; Østerud 1978, 77–83). Como essas condições eram compartilhadas com França e Prússia (Jones 1990, 332), a baixa produtividade agrícola é tomada como condição de escopo — explicando o impulso, mas nem a extensão nem a pacificidade das reformas.
Desigualdade rural e força do absolutismo tampouco explicam o padrão. Suécia, Noruega e França escaparam do feudalismo e da servidão na Idade Média e assim compartilhavam relações senhor-camponês relativamente mais igualitárias nos séculos XVII e XVIII (Bloch 1966; Jones 1990, 329–30; Østerud 1978). Já Dinamarca e Prússia tinham servidão disseminada e apenas poucos por cento de proprietários plenos (Clark 2006, 62; Løgstrup 2015, 451; Tønnesson 1981, 192). Quanto ao absolutismo, o dinamarquês-norueguês era uma das formas mais extremas da Europa (Gustafsson 1994, 18; Jespersen 2007, 61); o prussiano seguia linhas parecidas, embora progressivamente complicado pelo empoderamento de elites burocráticas a partir de 1740 (Clark 2006, 88; Rosenberg 1958, 35–9); o sueco, entre 1719 e 1772, era mais misto, com um diet de quatro estamentos; e a França, formalmente absolutista, conviveu com parlamentos regionais fortes que rotineiramente se recusavam a aceitar o rei como soberano político (Parker 1997).
O autor aponta os dois puzzles residuais: por que as experiências reformistas escandinavas divergiram das francesas e prussians, dada a condição de partida comum de baixa produtividade agrícola? E por que as reformas convergiram na Escandinávia apesar dos diferentes cenários político-institucionais e dos níveis iniciais de desigualdade rural? De fato, as experiências reformistas francesas deveriam ter se assemelhado às suecas, enquanto as prussians deveriam ter se assemelhado às dinamarquesas — o que tornaria o paradoxo ainda mais agudo.
6 Explicando Reformas Agrárias Pacíficas (pp. 59–61)
6.1 O mecanismo central: meritocracia, controle estatal e imparcialidade [§44–§50]
Andersen argumenta que uma combinação de meritocracia e controle estatal sobre a administração local criou uma administração imparcial, o fator crucial que separou a reforma agrária pacífica da reforma estagnada ou da revolução violenta. Ambos os conceitos têm origem nos esforços para abolir o patrimonialismo na Europa moderna inicial: a meritocracia marcou a transição, no nível central, de conselhos e cargos venais para colégios burocráticos que empregam servidores civis com base em habilidades e experiência, e não em conexões pessoais, políticas ou socioeconômicas; o controle estatal erradicou a titularidade de cargos venais e as jurisdições medievais nos níveis administrativos inferiores — igrejas, cidades e solares —, instalando um sistema que conecta os níveis mais baixos e mais altos de governança por uma hierarquia unificada e efetiva de poderes administrativos e jurisdicionais. Como as reorganizações burocráticas eram mais facilmente realizadas nos níveis centrais do que impostas a magnatas locais, a combinação de controle estatal sem meritocracia era altamente improvável: empiricamente, o patrimonialismo se preservou de apenas dois modos — permanência das velhas instituições no lugar (implicando ausência de ambos) ou construção de meritocracia central com remanescentes de patrimonialismo local (Ertman 1997; Glete 2002).
A pesquisa em governança sugere que meritocracia e controle estatal asseguram administração mais imparcial. No lado do input, onde as políticas são formuladas, a imparcialidade implica que grupos societais relevantes e especialistas são ouvidos; no lado do output, onde as políticas são implementadas, significa não levar em consideração nada além do que é estipulado na política ou na lei (Rothstein e Teorell 2008, 169–70). A meritocracia é o principal motor da imparcialidade geral (Dahlström e Lapuente 2017), mas agentes recrutados meritocraticamente e ainda assim recalcitrantes em níveis mais baixos da hierarquia administrativa constituem um problema separado para a implementação imparcial de políticas (Bendor, Glazer e Hammond 2001). Por isso, a meritocracia deve ser o principal motor da formulação imparcial de políticas em torno das reformas agrárias, enquanto o controle estatal sobre a administração local deve determinar primariamente a implementação imparcial.
A pesquisa sobre guerras civis e estabilidade democrática também sugere que a administração imparcial amortece conflitos distributivos ao aumentar a confiança na distribuição justa de recursos entre grupos com poderes socioeconômicos e políticos assimétricos (Cornell e Lapuente 2014; Lapuente e Rothstein 2014). No contexto das reformas agrárias, isso teria duas implicações: primeiro, em um setor agrário em crise, proprietários e camponeses chegariam a consenso sobre uma reforma substantiva; segundo, os proprietários acreditariam que a administração os protegeria contra invasões e ocupações ilegais pelos camponeses, enquanto os camponeses acreditariam que seriam protegidos contra abusos dos proprietários — como a compra ou manipulação de funcionários.
As seções seguintes apresentam duas demonstrações. A primeira mostra que, apesar de estruturas sociopolíticas inicialmente divergentes — nobreza mais fraca na Noruega, campesinato mais fraco na Dinamarca e Igreja mais forte na Suécia —, o controle estatal e a meritocracia aumentaram dramaticamente em curto período, desencadeados pelos resultados contingentes das guerras pan-europeias e intra-escandinavas dos séculos XVI e XVII. Na Suécia e na Dinamarca-Noruega do século XVIII e início do XIX, os níveis de corrupção, por mais disseminados que fossem, eram relativamente baixos na administração agrária e legal e existiam dentro de alguns dos sistemas mais completos de controle estatal e meritocracia da Europa (Gustafsson 1994, 128; Ertman 1997, 306). Em contraste, o período de guerras só desencadeou a construção de meritocracia na Prússia, enquanto a construção estatal francesa fracassou tanto em termos de controle estatal quanto de meritocracia. A segunda demonstração mostra que os princípios de controle estatal e meritocracia dominaram a administração agrária e legal na Escandinávia, contribuindo para maior imparcialidade e reformas agrárias pacíficas.
O mecanismo causal proposto pode ser esquematizado como: guerras e construção estatal precoce → meritocracia central + controle estatal local → administração imparcial → menor resistência senhorial + menores queixas camponesas → reformas agrárias extensas e pacíficas → relações Estado-sociedade auspiciosas → democratização relativamente estável.
7 Desenvolvimento do Controle Estatal e da Meritocracia (pp. 61–63)
7.1 O Estado moderno precoce na Suécia [§51–§56]
O Estado moderno inicial sueco desenvolveu-se do reinado de Gustavo Vasa (1523–60) ao de Carlos XI (1675–97) e é amplamente considerado o primeiro e mais completo do seu tipo na Europa (Hallenberg, Holm e Johansson 2008). Após a dissolução da União de Kalmar em 1523, Gustavo Vasa habilmente usou o vácuo de poder para construir sistemas administrativos que disseminavam poder do centro à periferia (Ertman 1997, 313; Maarbjerg 2004, 400). A principal inovação foi a instalação de magistrados reais não nobres (kronofogdar) pessoalmente nomeados pelo rei para coletar impostos e policiar localmente (Lappalainen 2017, 115; Maarbjerg 2004, 399). Ao mesmo tempo, o fim do direito papal após a Reforma Protestante em 1527 permitiu ao Estado monopolizar a autoridade judicial (Liliequist e Almbjär 2012, 10). Por meio de negociações com o clero forte, as comunidades camponesas e uma nobreza relativamente fraca, o rei obteve a lealdade da nobreza para seus esforços de construção estatal em troca de representação em um diet de quatro estamentos (Hallenberg, Holm e Johansson 2008, 251).
Durante o século XVII, a Suécia desempenhou papel central na Guerra dos Trinta Anos, resultando em novos episódios de construção estatal. Gustavo Adolfo II (1611–32) introduziu a carta de acessão de 1611, que Ertman (1997, 613) chamou de “proto-burocracia”, criando um serviço civil permanente frequentemente ocupado por homens educados, não nobres, sem pretensões proprietárias sobre os cargos (Nilsson 1990; Maarbjerg 2004, 394), e o rei mais tarde conseguiu controle sobre todas as nomeações e institucionalizou credenciais educacionais como critério de emprego (Nilsson 1990, 200–1). O Instrumento de Governo de 1634 desmantelou decisivamente as estruturas administrativas medievais (Nilsson 1990): o condado (Län) tornou-se a principal unidade de administração local, liderado por um governador (landshövding) que controlava os magistrados, os xerifes locais (länsmän) e os constáveis (fjärdingsmän); embora reservado a nobres, o cargo de governador era permanente, pago pelo Estado, restrito a um conjunto muito limitado de tarefas e sujeito ao controle do Tribunal de Apelação de Svea e a inspeções governamentais ocasionais (Maarbjerg 2004, 400–1; Lappalainen 2017, 120–6).
Motivado pelas finanças vacilantes e pelas derrotas nas guerras contra a Prússia em 1674 e pela subsequente perda temporária da Escânia para a Dinamarca em 1676, Carlos XI promoveu um golpe real em 1680 (Maarbjerg 2004, 407–8). Nas reformas de “Redução” subsequentes, aliando-se aos estamentos camponês, clerical e burguês contra a nobreza, ele firmou com solidez a meritocracia e o controle estatal: cimentou a norma de nomeações reais para cargos permanentes em colégios e para governadores; mais cargos foram ocupados por homens de direito educados de origem não nobre; juízes receberam efetivamente cargos vitalícios; e os proprietários manoriais deixaram de ter quaisquer autoridades administrativas ou jurisdicionais especiais (Barton 1986, 35; Hallenberg, Holm e Johansson 2008, 260–1). A criação do cargo de Ombudsman (Justitiekanslern) no Instrumento de Governo de 1719 consolidou ainda mais o controle estatal sobre abusos em todos os níveis administrativos (Frohnert 1993, 29–30; Liliequist e Almbjär 2012, 8; Linde 2000, 15). A compra de cargos foi uma prática comum durante a Era da Liberdade, relacionada à competição pelo controle do governo entre os proto-partidos Caps e Chapéus (Teorell e Rothstein 2015), mas devido à permanência dos cargos e às regras explícitas de emprego público por mérito estabelecidas em 1719 (Carlsson 1949, 42), a maioria deles foi protegida das forças da competição política, e mesmo os cargos superiores vendáveis só podiam ir a candidatos com méritos educacionais (Frohnert 1993, 61).
7.2 A Dinamarca e a ruptura absolutista de 1660 [§57–§60]
Os reis dinamarqueses também responderam às guerras com construção estatal inusitadamente extensa e bem-sucedida. Embora a dissolução da União de Kalmar e a Reforma Protestante de 1536 tenham aberto espaço para a Coroa marginalizar a Igreja na extração fiscal, os proprietários nobres obtiveram status igual ao do rei no conselho, preservando os estates manoriais como os principais centros político-administrativos locais (Jespersen 2007, 54–5). A guerra com a Suécia (1657–60), porém, levou à construção de genuínas estruturas fiscais-militares estatais (Jespersen 2007, 60–1). À medida que as tropas suecas tomaram a Jutlândia e a Funen, a Dinamarca teve que ceder suas possessões no sul da Suécia e áreas na Noruega pelo Tratado de Roskilde, seguido de um cerco de dois anos a Copenhague. A morte de Carlos X Gustavo salvou a independência do Estado dinamarquês e desencadeou o que é unanimamente considerado uma ruptura monumental com o passado na história política dinamarquesa (Jensen 2013; Kjærgaard 1994, 200). Como a nobreza foi amplamente responsabilizada pela defesa ineficaz do reino, Frederico III aliou-se aos outros estamentos e conseguiu completar um golpe de Estado em 1660 (Tønnesson 1981, 191–2).
O resultado — a Lei do Rei de 1665 e o posterior Danske Lov de 1683 — aboliu completamente as prerrogativas político-administrativas da velha nobreza e racionalizou um sistema jurídico hierárquico, estabelecendo o controle estatal (Barton 1986, 27; Jespersen 2007, 68–9; Johansen 2006, 161). Diretamente inspirado pela Suécia, o sistema de colégios especializados para a administração central foi introduzido, e os condados (amter) substituíram as antigas províncias medievais (landskaber), sendo colocados como superiores dos magistrados (herredsfogeder) (Gustafsson 1994, 53; Linde 2000). A invenção de novos baronatos e condados em 1671 criou uma nova classe de governadores diocesanos (stiftsamtmænd) e de governadores de condado de menor hierarquia (amtmænd); esses ex-servidores e nobres supervisionavam a cobrança de impostos, controlavam a administração local e os estates manoriais, e atuavam como tribunais de apelação para cidadãos comuns, incluindo camponeses aldeões e arrendatários manoriais (Dombernowsky 1983; Hansgaard 1981, 23). Como exceção, baronatos e condados mantiveram seus próprios tribunais (birkeretter) (Johansen 2006, 164), mas, devendo sua lealdade ao rei, barões e condes não constituíam um “estado dentro do estado” (Dombernowsky 1983).
A Lei do Rei e suas repercussões também marcaram uma transição para a meritocracia. A lei estabeleceu a independência dos tribunais (Johansen 2006, 161) e, com exceção dos birkedommere, o rei controlava o emprego de servidores civis. A maioria dos governadores de condado eram proprietários de estates e de origem nobre, mas nomeados pelo rei (Jespersen 2007, 65). Essa tendência se acelerou a partir de 1736, quando se tornou obrigatório que funcionários públicos na administração central e local possuíssem diploma de direito da Universidade de Copenhague. A Chancelaria gradualmente corroeu a arbitrariedade ao assumir a tarefa de nomear e supervisionar os governadores de condado ao longo do século XVIII (Jensen 2013, 46).
7.3 Noruega como variação da trajetória dinamarquesa [§61–§63]
A Noruega, como a parte mais fraca da união dinamarquesa-norueguesa desde o século XIV, seguiu amplamente o caminho de construção estatal percorrido pela Dinamarca (Nagel 1985, 119; Teige 2010). Os primeiros passos em direção ao controle estatal começaram com a Reforma, mas só avançaram após a morte de Cristiano IV (Imsen 1997, 21). Todas as mudanças da Lei do Rei de 1665 se aplicaram à Noruega também. De fato, como a aristocracia havia sido tradicionalmente muito mais fraca na Noruega, a reformulação da administração rudimentar transcorreu de maneira ainda mais suave do que na Dinamarca (Bagge 2014, 167). A tradição medieval de participação camponesa na administração local da justiça e da paz, o herredage (Imsen 1997, 26), foi abolida e substituída por um tribunal regional em Kristiania (Overhofretten) com direito de apelação ao Supremo Tribunal na Dinamarca (Johnsen 1919, 258). Além disso, não foram estabelecidos colégios ministeriais noruegueses separados. Em vez disso, governadores diocesanos nobres foram nomeados — a maioria dinamarqueses ou residentes na Dinamarca (Gustafsson 1994, 57) —, sendo os administradores de topo na Noruega, superiores aos governadores de condado localmente recrutados, que tinham as mesmas funções que na Dinamarca (Dyrvik 1995, 179–81).
O desenvolvimento da meritocracia também seguiu o caminho dinamarquês. Os governadores de condado e os magistrados noruegueses eram nomeados nas mesmas condições que na Dinamarca, e poucos cargos eram vendidos — principalmente no serviço aduaneiro (Nagel 1985, 121–2). Magistrados e juízes foram crescentemente recrutados da burguesia norueguesa (Dyrvik 1995, 181). Do mesmo modo, o mandato de 1736 sobre diplomas de direito teve os mesmos efeitos positivos sobre o recrutamento por mérito e a admissão burguesa nos níveis superiores da burocracia, aproximando a Noruega também do ideal weberiano (Gustafsson 1994, 127–8).
7.4 França e Prússia: patrimonialismo persistente e bloqueios locais [§64–§65]
A França permaneceu dentro dos limites do patrimonialismo. Pressionado pelas guerras contra os Habsburgos na década de 1630, o ministério do Cardeal Richelieu e mais tarde o Rei Luís XIV (1643–1715) contornaram os estamentos medievais e centralizaram poderes na Corte e em sua administração (Ertman 1997, 126; Fischer e Lundgreen 1975, 493). No entanto, os funcionários provinciais (intendants), o mais forte instrumento de centralização estatal, assim como todos os outros cargos, do ministerial ao mais baixo, estavam à venda (Behrens 1985, 138). Essa institucionalização da titularidade venal de cargos foi uma estratégia deliberada para levantar recursos financeiros, especialmente em resposta às guerras com a Grã-Bretanha no século XVIII (Ertman 1997, 137–42). Além disso, a resistência à burocratização por parte da Igreja Católica e da nobreza nos parlements regionais criou um desconcertante sistema de hierarquias e jurisdições administrativas paralelas sem relações claramente definidas (Parker 1997, 175; Skocpol 1979, 52–3).
Na Prússia, a Guerra dos Trinta Anos alterou o equilíbrio de poder entre a família real Hohenzollern e a elite fundiária e forjou uma nova organização estatal: os príncipes Hohenzollern obtiveram seu exército permanente e o controle de uma administração pública de finanças e assuntos militares, usando posteriormente essa margem para construir uma burocracia de nível central baseada em recrutamento meritocrático. Em troca, os Junkers obtiveram plena autonomia na administração dos estates manoriais e da justiça local (Rosenberg 1958). Essas foram as características essenciais do Estado prussiano até 1848 (Clark 2006, 61; Fischer e Lundgreen 1975, 510–7): um centro meritocrático capaz de formular reformas, porém privado de controle efetivo sobre o nível local, que continuava dominado pelas elites fundiárias.
8 Imparcialidade na Formulação e Implementação das Políticas (pp. 63–65)
8.1 Dinamarca: comissões inclusivas, peritos neutros e recurso judicial [§66–§71]
As ideias para a reforma agrária na Dinamarca foram desenvolvidas e negociadas em comissões e colégios com mandatos claramente definidos (Løgstrup 2015, 506–14). A primeira grande comissão agrária de 1757 (Kommission til Landvæsenets Forbedring) era composta por quatro servidores civis, um nobre e três proprietários ou condes reais (lensgrever); solicitava petições apenas de proprietários de estates e não comportou inovações políticas significativas (Jensen 1936, 36–8; Løgstrup 2015, 65–6). O colégio permanente sobre assuntos agrários (Generallandvæsenskollegiet), estabelecido em 1768 e responsável pelas primeiras reformas sobre serviços de trabalho e cercamentos, tinha composição mais ampla, incluindo camareiros reais, servidores civis que eram também proprietários de terras e servidores de origem burguesa, como o Professor Henrik Stampe (Løgstrup 2015, 66).
Stampe foi a força motriz do colégio. Ele garantiu que as decisões do colégio se baseassem em contribuições de consultas nacionais preordenadas ao campesinato, ao lado das tradicionais audiências com proprietários e governadores de condado (Jensen 1936, 62–3). Essas consultas resultaram em grande número de petições — 150 de grupos camponeses no primeiro ano (Løgstrup 2015, 66) — que se tornaram elementos vitais no desenho das reformas (Almbjär 2019, 1018; Hansgaard 1981, 75). A Pequena e a Grande Comissão Agrária também foram amplamente compostas por proprietários como especialistas em assuntos rurais, servidores civis e progressistas e céticos do Iluminismo (Baack 1977, 7–8; Jensen 1936, 118–36). A Grande Comissão foi iniciada pelo reformista Primeiro Ministro e proprietário nobre Reventlow, conduzida pelo jurista Colbiørnsen e informada por petições de camponeses e governadores de condado (Barton 1986, 144; Jensen 1936, 140–1; Hansgaard 1981, 191). Os debates politicamente carregados sobre a abolição do Stavnsbåndet revelam os esperados desacordos entre os grandes interesses dos proprietários e os interesses comuns, mas também o domínio de um ethos burocrático distinto entre os membros, certificando vivo interesse na reforma, mas também na proteção dos direitos legais de camponeses e senhores (Baack 1977, 7–8; Hansgaard 1981, 108; Jensen 1936, 148–9; Løgstrup 2015, 506–14).
As leis e regulamentos sobre cercamentos, arrendamentos e serviços de trabalho foram implementados por agrimensores profissionais e inspetores deliberadamente empregados para serem neutros no fornecimento de levantamentos de terra, habitação e renda das propriedades camponesas, necessários para calcular requisitos tributários, detalhes de contratos de arrendamento e condições de compra de terra (Barton 1986, 144; Christensen 1975, 31; Østerud 1978, 142). Um exemplo ilustrativo são as primeiras reformas de cercamento, cujas provisões garantiam que os governadores de condado e “homens conhecedores” sem propriedade fundiária liderassem a implementação (Hansgaard 1981, 129). Outro exemplo notável é a institucionalização formal de comissões de conciliação como parte das reformas dos serviços de trabalho da década de 1790: essas comissões foram formadas para chegar a acordos em casos difíceis fora do sistema judiciário regular, tomando contribuições de cada parte e de especialistas independentes, moderadas por governadores diocesanos e, a partir de 1799, submetidas a relatórios para os governadores ordinários de condado para assegurar a imparcialidade (Dombernowsky 1983, 186–8, 193; Løgstrup 2015, 448–9).
Petições e tribunais de apelação foram amplamente utilizados para ouvir reclamações sobre decisões específicas relativas às reformas agrárias. Embora funcionários e proprietários constituíssem a maioria entre os peticionários, os camponeses também formavam uma parte significativa (Munck 2018, 383–4). A avaliação geral é que o status social não era garantia de julgamento favorável (Munck 2018, 384). Apesar de frequentes acordos extrajudiciais e práticas administrativas irregulares, o direito de recurso e o estado de direito eram bem respeitados na Dinamarca dos séculos XVII e XVIII (Gustafsson 1994, 107–8; Johansen 2006, 165–71), e as decisões dos tribunais manoriais eram frequentemente revertidas por tribunais superiores (Munck 2018, 384).
Por fim, as reformas agrárias dinamarquesas progrediram de forma suave e pacífica porque alcançaram um equilíbrio preciso entre os interesses de camponeses e proprietários (Baack 1977, 24). Um motivo importante para esse equilíbrio foi o papel central das comissões: quando surgiram desacordos, como durante o protesto dos proprietários da Jutlândia em 1790, as comissões eventualmente moderaram algumas medidas para incluir propostas das partes insatisfeitas, preservando os elementos principais da reforma (Jensen 1936, 179–80; Jørgensen 2019, 416–7). O nível geral de legitimidade da administração também pesou: a indignação pública contra o reformista iluminista Struensee durante seu reinado de facto (1770–72) sugere que a crença na existência de um sistema com direito a se dirigir a funcionários estatais e respeitá-los como guardiões da lei era parte arraigada da cultura política (Bregnsbo 1997). Inúmeros processos judiciais e o questionário de 1768 sobre melhorias das condições rurais documentam que camponeses e proprietários quase sempre expressaram sua insatisfação de forma pacífica, pois esperavam — e frequentemente obtinham — algum benefício (Bjørn 1981, 111–2; Bregnsbo 1997; Løgstrup 2011, 293–4).
8.2 Noruega: petições, vicegerentes e apaziguamento institucional [§72–§74]
Como os administradores dinamarqueses dominavam na Noruega, os processos de formulação e implementação das reformas norueguesas foram basicamente os mesmos que na Dinamarca. No entanto, as grandes comissões dinamarquesas não foram mandatadas para lidar com as diferentes relações agrárias norueguesas. Em vez disso, os camponeses expressavam preocupações por meio de cortes locais, things e petições ao rei dinamarquês por intermédio do vicegerente, que desempenhou papel fundamental no desenvolvimento de propostas de reforma (Barton 1986, 150; Østerud 1978, 202–14; Sandvik 2018, 167). Na preparação da ordenança de 1687, o vicegerente Gyldenløve foi tratado como especialista nos assuntos rurais noruegueses; anos de peticionamento de camponeses insatisfeitos contra a apropriação ilegal de propriedades por magistrados também ajudaram a persuadir as autoridades dinamarquesas (Johnsen 1919, 266–71). Na preparação da reforma do odelsretten, o governo dinamarquês coletou relatórios de funcionários noruegueses e seguiu a posição majoritária (Johnsen 1919, 281).
Os processos de implementação que vigoravam na Dinamarca funcionavam igualmente para os camponeses e proprietários noruegueses. Em geral, a maioria das petições enviadas ao rei na Dinamarca era processada de acordo com regras padrão e muitas vezes com resultado positivo para os camponeses (Nagel 1985, 134; Sandvik 2018, 172). Relativamente poucos camponeses realmente escreviam petições, mas os governadores de condado, em muitos casos, antecipavam as reclamações camponesas sobre determinada política e solicitavam ao governo dinamarquês que fizesse emendas (Gustafsson 1994, 65). Durante a reforma do odelsretten, por exemplo, comissões de arbitragem foram estabelecidas com servidores civis como presidentes e camponeses como membros (Dyrvik 1995, 185). A avaliação geral é que os servidores civis não favoreceram pequenos camponeses em detrimento de grandes proprietários ou de outras partes (Dyrvik 1995, 183).
Essa formulação e implementação imparciais desempenharam o mesmo papel apaziguador na Noruega que na Dinamarca. Os poucos protestos e levantes foram diretamente provocados por práticas alegadamente corruptas dos servidores reais, e o movimento de Lofthus — cuja principal tática era o envio de súplicas e cujo enfraquecimento se seguiu a uma investigação governamental e à demissão de dois juízes — ilustra o papel apaziguador da administração imparcial (Sandvik 2018, 175–6). A avaliação mais recente do sucesso das reformas na Dinamarca-Noruega conclui que “[u]ma estrutura relativamente simples de instituições legais, combinada com um sistema abrangente para processar grandes quantidades de petições de todas as partes da sociedade, assegurou ao menos as aparências de preocupação com decisões de consenso” (Munck 2018, 336).
8.3 Suécia: especialistas burocráticos, implementação paroquial e ausência de protestos contra cercamentos [§75–§78]
Como na Dinamarca e na Noruega, os servidores civis contribuíram para a tomada de decisão imparcial e para a implementação das reformas agrárias na Suécia. A ideia dos cercamentos suecos foi introduzida em 1746 por Jacob Faggot, engenheiro que dirigia o escritório real de inspeção de terras (Gadd 2000, 275). A partir de 1749, o Conselho de Levantamento de Terras — grupo estabelecido pela burocracia estatal composto por servidores civis profissionais e liderado por Faggot — começou a medir onde e como os cercamentos dinamizariam a produção agrícola (Gadd 2000, 273; Helmfrid 1961, 115). Os estamentos progressistas no parlamento desempenharam papel fundamental ao apoiar o trabalho do Conselho, conquistando, por exemplo, proprietários e camponeses mais conservadores (Bäck 1984, 280; Helmfrid 1961, 116). No entanto, os primeiros e subsequentes reformas de cercamento foram iniciados por servidores civis e especialistas e negociados em processo altamente burocratizado (Gadd 2000, 275, 283).
As propostas de ajuste no Enskifte e no Lagaskifte vieram de petições de propriedades nobres e camponesas e de inspetores de terras e outros agrimensores profissionais (Barton 1986, 255–6; Gadd 2000, 275). Os camponeses especialmente usaram o direito de petição por meio dos governadores de condado, mas também encaminharam suas opiniões mais gerais por intermédio dos representantes do diet (Bäck 1984, 281–2; Gustafsson 1994, 95). As reformas foram mais fortemente incentivadas por proprietários e burocratas interessados em aumentar as receitas fiscais, mas nenhuma reforma poderia ocorrer sem o consentimento do campesinato (Østerud 1978, 146–8). A implementação dos cercamentos foi realizada por inspetores de terras e outros funcionários instruídos empregados pelo Estado (Barton 1986, 255–6; Gadd 2000, 273). A informação trazida por esses servidores civis alimentava as negociações em nível paroquial, onde o pároco — um servidor estatal — contribuía para garantir que as decisões fossem acordadas amigavelmente entre arrendatários e proprietários (Aronsson 1992, 49–50; Helmfrid 1961, 121).
A conduta administrativa indevida era generalizada, mas dizia respeito a erros, descuido e imprudência, mais do que a abuso deliberado em favor de terceiros (Teorell e Rothstein 2015, 224–5). Os órgãos específicos que implementavam as políticas agrárias funcionavam efetivamente e canalizavam demandas e reclamações de camponeses e proprietários sobre governadores de condado e magistrados (Linde 2000, 92; Österberg 2008, 82). Conforme é geralmente acordado, o Storskifte e as reformas subsequentes avançaram pacificamente não por acordo político entre camponeses e proprietários, mas porque propostas, disputas e protestos foram canalizados por órgãos de participação local e por governadores de condado (Bäck 1984, 280). Ao menos a partir da década de 1760, as atas das reuniões paroquiais indicam que o papel mais ativo dos órgãos camponeses e o respeito que recebiam do Estado integraram os camponeses na política dominante (Viitaniemi 2021; Linde 2000, 26–30; Maarbjerg 2004, 412–3; Österberg 2008, 74).
8.4 França e Prússia em contraste: patrimonialismo bloqueador e falha na implementação [§79–§80]
Inversamente, o sistema francês de titularidade venal de cargos sustentou o privilégio senhorial e assim obstruiu a reforma agrária antes de 1789 (Behrens 1985, 138). O principal promotor de reformas, o Ministro das Finanças Necker (1777–81, 1788–89 e 1789–90), não conseguiu construir uma coalizão entre servidores civis de nível central, parlamentos regionais e intendants. A revolução foi impulsionada por décadas de um sistema judiciário ineficaz e corrupto e de isenções fiscais nobres, que haviam corroído a legitimidade do Estado e causado imensas queixas entre o campesinato (Jones 1988, 42–3; Skocpol 1979, 118). A demissão de Necker contribuiu parcialmente para desencadear a Tomada da Bastilha (Lefebvre 2015, 121).
À medida que a burocracia central prussiana crescia, conseguiu empurrar as propostas de reforma muito além do que foi possível na França por meio de trabalhos em comissões (Behrens 1985, 45). Habilitados pela desastrosa derrota da Prússia em Jena em 1806, os nobres servidores civis Stein e Hardenberg, ao lado de conselheiros de Estado e professores, debateram e promoveram o Édito de Outubro de 1807 e as emendas de 1811 e 1816 (Clark 2006, 320). As retrações parciais de 1811 e 1816 foram necessárias para apaziguar os poderes nobres na assembleia nacional e nas províncias (Berdahl 1988, 144–6; Eddie 2013, caps. 8, 9). Embora muitos proprietários eventualmente tenham acolhido bem as reformas (Clark 2006, 330), as ordenanças da década de 1820 no nível dos condados e as decisões dos tribunais locais — onde a nobreza fundiária ainda era a força dominante — garantiram que a nobreza dominasse os novos diets provinciais e preservasse os direitos manoriais (Berdahl 1988, 286–7). Como conclui Eddie (2013, 258), “[o] Estado permaneceu insuficientemente ramificado nas localidades para forçar uma transferência de poder […] ou riqueza […] para longe de sua indispensável mais remota protuberância, o solar nobre”.
9 Implicações (pp. 65–66)
9.1 Três desafios às teorias dominantes da democratização [§81–§85]
Os achados desafiam algumas das teorias dominantes da democratização em três sentidos. Primeiro, identificam uma rota alternativa escandinava para a democracia que contraria a assertiva difundida de que a democratização sustentável requer uma ruptura violenta (Moore 1966; Bernhard e Kopstein 2017): a experiência escandinava documenta que a democratização pacífica e estável é possível por meio de relações Estado-sociedade auspiciosas formadas por uma administração estatal imparcial décadas antes.
Segundo, em contraste com os modelos predominantes que enfatizam a burguesia e/ou a classe trabalhadora (Ansell e Samuels 2014; Dahlum, Knutsen e Wig 2019; Moore 1966; Rueschemeyer, Stephens e Stephens 1992), a razão central por trás da rota mais estável da Escandinávia para a democracia reside no Estado. Contrastando com casos clássicos de democratização por revolução como a Inglaterra (1688) e a Alemanha (1918–19) e com casos menos violentos como a Suíça e os Países Baixos, o principal organizador e árbitro das extensões de direitos na Escandinávia não foi a burguesia nem os trabalhadores industriais. Foram antes os funcionários estatais, posicionados como servidores de toda a população e agindo de acordo com as normas burocráticas de imparcialidade, que orquestraram o conteúdo e a implementação das reformas agrárias. Esse comportamento, por sua vez, assegurou contra a captura por proprietários “conservadores” ou por camponeses “revolucionários”, limitando as queixas camponesas e a resistência senhorial à reforma.
A terceira contribuição teórica do artigo vai contra ênfases recentes na “democracia precoce” (Ahmed e Stasavage 2020) ou nas “instituições medievais de restrição do Executivo” (Møller 2015) como pré-requisitos para alcançar o “corredor estreito” da democracia liberal (Acemoglu e Robinson 2019). Embora na Suécia os órgãos de participação camponesa tenham certamente desempenhado seu papel, a rota histórica para relações Estado-sociedade auspiciosas e para a democracia na Escandinávia começou com um Estado forte, não com uma sociedade forte. As sociedade civil vibrante e os partidos políticos escandinavos, que eventualmente impulsionaram e facilitaram a transição para a democracia, foram consequências não intencionais das ambições burocráticas de modernizar a economia por meio de reformas agrárias pacíficas.
9.2 Generalização cautelosa e síntese normativa [§86–§87]
O artigo encerra questionando a generalização da trajetória escandinava. Uma análise estatística global recente de Gjerløw et al. (2021) encontrou apoio limitado para as consequências positivas de uma via “state-first”, destacando a Dinamarca como um caso historicamente excepcional. O autor responde que a exceção dinamarquesa se aplica ao restante da Escandinávia, e que as consequências negativas das fraquezas estatais para a democratização estável na França e na Prússia sugerem uma proposição mais geral: mesmo que um Estado forte possa inicialmente dificultar a democratização, casos de Estado forte-sociedade fraca, como Singapura, têm melhores chances de alcançar democracia estável do que casos de Estado fraco-sociedade fraca, como a Rússia. A democracia provavelmente pode se enraizar melhor quando uma sociedade política forte e autônoma é combinada com uma burocracia imparcial.
A formulação normativa final do artigo não é, portanto, simplesmente “construa um Estado forte”. É antes: a combinação entre capacidade burocrática imparcial e autonomia societária representa a rota mais segura para a democracia estável — e essa combinação pode ser historicamente precedida por uma fase de Estado forte que, ao reformar as condições agrárias com imparcialidade, gera inadvertidamente os atores societais que depois empurrarão pela transição democrática.
10 Argumento Sintético
Ficha Analítica Crítica
Esta seção segue o formato IA Planilhando Textos v12.0.