1.1 Tese central e achados principais [Cap.1 §1–§5]

O primeiro capítulo cumpre a função de roteiro de toda a obra. Os autores anunciam de imediato que o livro trata do desenvolvimento dos estados de bem-estar nas democracias industrializadas avançadas nas primeiras três décadas pós-guerra e da crise enfrentada por esses estados de bem-estar nos vinte anos anteriores à publicação. A referência a parties no subtítulo é descrita como indicação do elemento central do argumento: baseados em extensa análise quantitativa e histórico-comparativa, os autores demonstram que a política partidária foi o fator isoladamente mais importante na modelagem dos estados de bem-estar ao longo do tempo e na explicação da variação entre países em termos de resultados de bem-estar social. Mais especificamente, a coloração político-partidária dominante do governo incumbente — social-democrata, democrata-cristã, ou secular de centro-direita — ao longo das três ou quatro décadas pós-guerra constitui o determinante mais importante do tipo de estado de bem-estar que um dado país possuía no início dos anos 1980.

A incumbência partidária, ressaltam os autores, relacionava-se de forma significativa com características estruturais — sobretudo a força do trabalho organizado e as clivagens religiosas. A expressão “global markets” no subtítulo aponta para o contexto da luta política: a posição de um país nos mercados internacionais influenciou o tipo de regime de política social que desenvolveu. Regimes de política social generosos precisam estar inseridos em regimes de produção que gerem altos níveis de investimento e emprego. Tal era o caso dos generosos estados de bem-estar da Europa setentrional, que eram sempre economias dependentes de exportações — e o tipo de estado de bem-estar que desenvolveram precisava ser compatível com a competitividade internacional. Os autores argumentam que a escolha política permanece importante, embora muito mais constrangida pelo novo ambiente econômico internacionalizado.

Na análise da crise do estado de bem-estar nas duas décadas anteriores à publicação, os autores identificam que o retrocesso foi pervasivo: quase todas as democracias industrializadas avançadas cortaram direitos em alguns programas. Contudo, em todos os países exceto dois, esses cortes foram bastante modestos; os contornos básicos do sistema de proteção social permaneceram intactos. O desemprego — sua elevação acentuada e aparentemente permanente — é identificado como a causa imediata do retrocesso: com mais pessoas dependentes de transferências e menos pessoas pagando impostos, os déficits orçamentários se expandiram, e os governos passaram a controlar e depois reduzir déficits cortando direitos. Nessa era, os efeitos da coloração político-partidária dos governos declinou substancialmente: governos conservadores mostraram-se relutantes em cortar programas populares de bem-estar social, enquanto governos de esquerda achavam difícil aumentar impostos em tempos de dificuldade econômica. Os autores encontram pouca sustentação para a tese de que os cortes foram causados pela acirramento da competição comercial na nova economia global, embora a desregulação dos mercados financeiros tenha constrangido crescentemente as opções de política.

1.2 Fatores secundários: estrutura constitucional e gênero [Cap.1 §6–§9]

Um segundo fator de peso identificado pelos autores é a estrutura de tomada de decisão resultante das disposições constitucionais. Constituições que criam múltiplos “pontos de veto” (veto points) no processo de política — como bicameralismo forte, presidencialismo, federalismo e referendos — retardaram o ritmo da mudança de política, ao passo que constituições com poucos ou nenhum ponto de veto permitiram mudanças rápidas. Na era de expansão do bem-estar social, sistemas de governo com muitos pontos de veto retardaram a expansão (como nos EUA e na Suíça), enquanto os com poucos pontos de veto permitiram expansão rápida (como no Reino Unido e na Dinamarca). No período de retrocesso, apenas em sistemas com poucos pontos de veto, governo conservador e eleições por maioria simples (Reino Unido e Nova Zelândia) foi possível o retrocesso dramático. Em contraste, os múltiplos pontos de veto da constituição suíça permitiram à esquerda bloquear o retrocesso planejado pelo governo.

Os autores identificam também uma relação mais modesta entre participação feminina no mercado de trabalho e expansão do estado de bem-estar. Mais importante, porém, é um forte efeito interativo entre participação feminina e incumbência social-democrata sobre a expansão dos serviços sociais públicos. Os autores argumentam que, embora os estados de bem-estar social-democratas nórdicos tenham sistemas generosos de transferências, é a entrega pública de uma ampla gama de serviços sociais sua característica mais distintiva — um produto de um processo interativo que vinculou governo social-democrata, crescimento da participação feminina no mercado de trabalho, mobilização política das mulheres e expansão dos serviços sociais públicos. A elevação da participação feminina alimentava demandas por serviços sociais, que por sua vez viabilizavam ainda mais a entrada das mulheres no mercado de trabalho e criavam empregos para elas. Onde os partidos social-democratas estavam no governo, eles respondiam a essas demandas, gerando maior mobilização feminina e maior apoio à manutenção e expansão dos serviços — uma dinâmica de feedback dependente de caminho.

Nota : Os autores discutem o argumento de path dependence e explicitamente rejeitam sua versão mais forte — o argumento de “junções críticas” (critical junctures) —, segundo o qual os países desenvolveriam uma trajetória e um conjunto de arranjos institucionais de apoio logo no início do pós-guerra que depois “trancaria” o desenvolvimento subsequente do bem-estar. Em vez disso, argumentam que as relações de poder existentes, a opinião pública, as configurações de política e os arranjos institucionais limitam o que qualquer governo pode fazer, mas que os governos têm alguma margem de escolha política e que uma sequência de governos de coloração política diferente pode mover um sistema de proteção social para um novo caminho.

1.3 Contribuições metodológicas e teóricas [Cap.1 §10–§15]

Os autores identificam duas contribuições metodológicas principais. A primeira é demonstrar os benefícios de trazer análises quantitativas e histórico-comparativas a um diálogo sistemático num único trabalho: partem de teoria baseada em estudos anteriores, submetem as hipóteses à análise estatística, identificam padrões robustos de associação e, depois, examinam evidências históricas para estabelecer sequências causais que expliquem esses padrões. A segunda contribuição metodológica é demonstrar que, tanto na análise histórico-comparativa quanto na quantitativa, análises de mudança de curto prazo podem ser indicadores enganosos das causas da mudança de longo prazo. Regressões com medidas de mudança de curto prazo são dominadas por variáveis de ciclo econômico que sistematicamente deprimem os efeitos políticos — se extrapolados para períodos mais longos, esses efeitos seriam muito menores do que os encontrados em regressões com medidas de longo prazo.

No plano teórico, a obra apoia, emenda, enriquece e especifica a escola dos recursos de poder (power resources school) no estudo dos estados de bem-estar e a categorização desses estados em tipos. Apoia a escola ao fornecer evidências estatísticas e histórico-comparativas sistemáticas sobre a importância da força dos movimentos trabalhistas e dos partidos a eles afiliados na construção de estados de bem-estar generosos, universalistas e redistributivos. Emenda e enriquece a escola ao incorporar o gênero como base de mobilização. Especifica a abordagem ao enfatizar a importância da composição partidária de longo prazo do governo — países com fortes partidos de esquerda e fortes sindicatos mas com períodos pouco frequentes de governo de esquerda (como Austrália e Nova Zelândia de 1950 a 1972) não desenvolveram estados de bem-estar generosos. A obra também modifica a tipologia de Esping-Andersen (1990) ao adicionar a categoria dos estados de bem-estar do trabalhador assalariado (wage earner welfare states) e ao reconceptualizar seu tipo conservador-corporatista como “democrata-cristão”. Contribui ainda ao vincular sistematicamente regimes de bem-estar e regimes de produção, e ao identificar quatro mecanismos de path dependence.

2.1 Revisão das teorias existentes [Cap.2 §1–§6]

O capítulo 2 abre com a apresentação das três grandes abordagens teóricas ao estudo do desenvolvimento dos estados de bem-estar nas democracias capitalistas avançadas: a “lógica da industrialização”, a abordagem “centrada no Estado” e a abordagem da “luta de classes política” ou dos recursos de poder. Segundo a explicação da “lógica da industrialização” (Wilensky 1975; Pampel e Williamson 1989), tanto o crescimento do estado de bem-estar quanto as diferenças internacionais no “esforço” do bem-estar são subprodutos do desenvolvimento econômico e de suas consequências demográficas e socioorganizacionais. A abordagem “centrada no Estado” focou no papel decisório dos burocratas (relativamente autônomos em relação às forças sociais), na capacidade do aparato estatal de implementar programas, nos efeitos da estrutura estatal (como o federalismo) e na influência das políticas passadas sobre novas iniciativas (Heclo 1974; Orloff 1993a; Weir, Orloff e Skocpol 1988). A abordagem da “luta de classes política” ou dos recursos de poder identifica a distribuição do poder organizacional entre organizações trabalhistas e partidos de esquerda, de um lado, e forças políticas de centro e direita, de outro, como determinantes primários das diferenças no tamanho e no impacto distributivo do estado de bem-estar (Stephens 1979b; Korpi 1983, 1989; Esping-Andersen 1985, 1990; Hicks e Swank 1984).

Além das três escolas, os autores identificam três outras linhas de argumento que não se prestam fácil classificação: (1) a tese de que a abertura econômica gera vulnerabilidade doméstica a flutuações externas e provê incentivos para redes de segurança social (Cameron 1978; Katzenstein 1985); (2) o argumento institucionalista sobre o papel de instituições corporatistas como suporte à expansão do bem-estar; e (3) a tese sobre a força do catolicismo político como promotor de estados de bem-estar generosos, embora menos redistributivos (Stephens 1979b; van Kersbergen 1995). As contribuições feministas ao debate, por sua vez, avançaram da crítica inicial ao estado de bem-estar como reforçador do patriarcado para avaliações mais matizadas dos efeitos diferenciados de regimes de bem-estar distintos sobre a situação das mulheres (Lewis 1992; Hobson 1994; Sainsbury 1999b; Orloff 1997).

2.2 A teoria de constelações de poder [Cap.2 §7–§14]

O quadro teórico que guia a análise é uma extensão do trabalho anterior dos autores sobre reforma social (Stephens 1979b; Huber, Ragin e Stephens 1993) e democracia (Rueschemeyer, Stephens e Stephens 1992). No núcleo da teoria está a moldura de análise de classe da teoria dos recursos de poder: a luta pelos estados de bem-estar é uma luta pela distribuição, e o poder organizacional daqueles que têm a ganhar com a redistribuição — as classes trabalhadora e média baixa — é crucial. Os partidos políticos cumprem o papel mediador fundamental. A concepção de classe adotada baseia-se na definição de Elster (1985: 330–31) e é complementada pelos critérios de fronteira de Weber (1968) e Giddens (1973) de fechamento de mobilidade e interação. As classes identificadas nas sociedades industrializadas avançadas da segunda metade do século XX são: a burguesia propriamente dita, a pequena burguesia, a classe média alta de profissionais e gerentes, a classe média baixa de empregados não-manuais, a classe trabalhadora de empregados manuais e os agricultores.

As contribuições feministas ao debate moldam a incorporação do gênero como base de mobilização na teoria. Os autores distinguem entre feminismo da equidade (que advoga igualdade de acesso a posições sociais e profissionais, exigindo políticas como creches acessíveis e licença parental, e é tipicamente promovido por organizações de mulheres aliadas a partidos social-democratas) e feminismo da diferença (que parte dos papéis diferenciados das mulheres e defende políticas que recompensem atividades de cuidado privadas, tipicamente promovido por movimentos feministas independentes). A distinção entre os dois é muitas vezes borrada na prática. Sainsbury (1996) nomeia o primeiro modelo “de papéis compartilhados” (shared roles) e o segundo “de gêneros separados” (separate gender), diferenciando ambos do modelo tradicional do provedor masculino. Onde as mulheres estiveram mais mobilizadas e aliadas a partidos que apoiam a igualdade de gênero, mais progressos foram feitos em direção à igualdade das mulheres no mercado de trabalho, em serviços sociais que permitem combinar vida profissional e responsabilidades familiares, e em redes de segurança social generosas para pais solteiros.

2.3 Os quatro mecanismos de path dependence [Cap.2 §15–§20]

Os autores identificam quatro mecanismos pelos quais o padrão de longo prazo do governo partidário altera as preferências dos atores, muda o universo de atores e/ou altera as expectativas dos atores, afetando assim a política social. O primeiro e mais importante é o efeito ratchet (ratchet effect): até a era do retrocesso, era raro que os partidos conservadores seculares revertessem reformas do estado de bem-estar instituídas por partidos social-democratas ou democratas-cristãos — os conservadores geralmente aceitavam cada nova reforma depois de instituída, e o novo centro de gravidade da agenda política passava a ser definido pelas inovações propostas pelas forças progressistas. A razão era que as reformas eram populares junto ao público em geral — especialmente as políticas de base ampla nas áreas de pensões, educação e saúde — e o apoio às políticas se expandia rapidamente assim que os cidadãos usufruíam dos benefícios, tornando a oposição de massa aos cortes muito mais ampla do que o apoio de massa à sua introdução.

O segundo mecanismo é a limitação estrutural (structural limitation): as opções de política são limitadas pela constelação de poder num país e num dado período. Uma ampla gama de alternativas de política é descartada pelas relações de poder dentro da sociedade, de modo que certas alternativas que os atores sociais poderiam de outro modo achar atraentes nem sequer são consideradas por eles. O terceiro mecanismo são os legados de regime (regime legacies): os regimes de bem-estar criados politicamente estão associados a regimes de produção distintos, e a combinação dessas duas estruturas cria incentivos e constrangimentos que moldam o comportamento dos atores e são relativamente impermeáveis à manipulação política de curto prazo. O quarto mecanismo é a hegemonia ideológica (ideological hegemony): movimentos trabalhistas social-democratas mais bem-sucedidos na promoção de uma agenda de transformação da consciência tendem a ser mais bem-sucedidos eleitoralmente, e se mais bem-sucedidos eleitoralmente, são mais poderosos vis-à-vis o capital.

Nota : Os autores sustentam que a adoção de uma moldura analítica de classe não significa que se possa deduzir o comportamento político dos indivíduos ou das classes a partir de sua posição de classe (ou de gênero). Como argumentado em Capitalist Development and Democracy (Rueschemeyer, Stephens e Stephens 1992: 53), “as classes podem de fato ter interesses objetivos, mas na realidade histórica os interesses de classe estão inevitavelmente sujeitos à construção social.” Apenas a organização leva à formação e expressão de interesses coletivos, e essa expressão pode assumir formas diferentes para grupos em posições similares devido a constelações históricas particulares.

2.4 Abordagem metodológica [Cap.2 §21–§26]

A discussão metodológica aprofunda a justificativa para o uso de variáveis em nível em vez de mudança anual. Os autores argumentam que análises de mudança de curto prazo — tanto histórico-comparativas quanto quantitativas — privilegiam as escolhas dos atores e subestimam os constrangimentos estruturais, que são constantes dentro de um caso e ao longo de um curto período. À medida que se expande o número de casos e se amplia o horizonte temporal, introduz-se mais variabilidade nos constrangimentos estruturais. A lição para a análise histórico-comparativa é que o analista deve procurar alongar o período examinado e aumentar o número de casos. Para a análise quantitativa, o foco deve estar nas mudanças de longo prazo dentro dos países e nas amplas diferenças entre países — não nas mudanças de ano a ano ou ao longo de um número relativamente pequeno de anos. Isso tem implicações claras para a abordagem de mensuração: deve-se usar dados de nível e não de mudança anual.

Os autores também delineiam sua estratégia para combinar evidências quantitativas e histórico-comparativas. Partem de teoria baseada em estudos anteriores, submetem as hipóteses à análise estatística, identificam padrões robustos de associação e, então, examinam evidências históricas para estabelecer sequências causais que expliquem esses padrões. A evidência histórica consistente com os resultados estatísticos robustos permite mostrar que as correlações não são espúrias, mas representam relações causais reais apoiadas pela narrativa histórica. O método também emprega o raciocínio contrafactual para fortalecer o argumento a favor de uma causa em detrimento de outra nos casos em que há ambiguidades nos materiais históricos.

3.1 Hipóteses e operacionalizações [Cap.3 §1–§6]

O terceiro capítulo apresenta uma variedade de análises quantitativas do desenvolvimento dos estados de bem-estar e de suas diferentes configurações de política desde o final da Segunda Guerra Mundial até meados dos anos 1980. Dependendo do país, a fase de expansão do estado de bem-estar terminou entre o final dos anos 1970 e início dos anos 1990; os autores escolhem a data mediana, 1985, como ponto de dados final em suas análises de seções transversais e séries temporais empilhadas (pooled cross-sections and time series).

As hipóteses testadas derivam diretamente da moldura teórica do capítulo anterior. Para a incumbência partidária, a hipótese é que a incumbência de longo prazo de partidos social-democratas é o melhor preditor das formas de bem-estar redistributivas, universalistas e orientadas a serviços, enquanto a incumbência de democratas-cristãos explica bem-estar generoso mas centrado em transferências e segmentado. Para a estrutura constitucional, a hipótese é que a dispersão do poder — medida por um índice de pontos de veto — retarda a expansão do bem-estar. Para as variáveis de gênero, a hipótese é que maior participação feminina no mercado de trabalho impulsiona a expansão dos serviços sociais, tanto diretamente quanto em interação com a incumbência social-democrata.

A operacionalização das variáveis independentes centrais é detalhada na tabela 3.1. A incumbência partidária é medida como anos cumulativos de participação no gabinete das três famílias partidárias principais (esquerda, democratas-cristãos e secular centro-direita). Os pontos de veto são operacionalizados como um índice que pontua a presença de bicameralismo forte, presidencialismo, federalismo e referendos. Dezesseis das dezoito democracias industrializadas avançadas que foram democracias desde a Segunda Guerra Mundial são incluídas na análise; Nova Zelândia e Irlanda são excluídas por dados faltantes para algumas das variáveis.

Nota : A exclusão da Nova Zelândia por dados faltantes é notável, pois o país é um dos dois casos (junto com o Reino Unido) que os autores tratam como exemplos de retrocesso dramático nos capítulos 6 e 7. A ausência na análise quantitativa de expansão pode introduzir viés, ainda que os autores o compensem com o estudo de caso comparativo no capítulo 5.

3.2 Técnicas de análise e a justificativa para variáveis em nível [Cap.3 §7–§11]

Os autores detalham a justificativa metodológica para o uso de variáveis em nível. A maioria das análises de séries temporais empilhadas anteriores mediu a variável dependente como o nível de despesa em vez de mudança anual. Os autores argumentam que as mudanças anuais nos indicadores de despesa são fortemente determinadas por ciclos econômicos: a variação remanescente — depois de controles para o tamanho das populações-alvo (idosos e desempregados) — deveria ser primariamente resultado de variações nas generosidades dos benefícios, nos critérios de qualificação, ou no escopo dos programas cobertos. Com ciclos econômicos, porém, há aumentos automáticos nas despesas sem qualquer mudança na política. Isso significa que a análise de mudança anual não distingue de forma confiável entre mudanças de política e oscilações cíclicas.

A técnica analítica principal é a análise de séries temporais transversais (pooled cross-section time-series) com efeitos de tempo (time effects) e erros-padrão corrigidos para autocorrelação e heteroscedasticidade. Os autores também realizam uma análise transversal com quatorze variáveis dependentes adicionais — incluindo medidas de desigualdade, redistribuição, pobreza e decommodificação — para cross-checks e extensões da análise principal.

3.3 Resultados: efeitos partidários e institucionais [Cap.3 §12–§18]

Os resultados mostram efeitos partidários muito consistentes e fortes em diferentes medidas de esforço do estado de bem-estar. Ambos, partidos social-democratas e democratas-cristãos, promovem estados de bem-estar generosos, mas as características desses estados de bem-estar são diferentes. Partidos democratas-cristãos dependem do seguro social e de transferências generosas para manter as pessoas fora da pobreza, ao passo que os partidos social-democratas fornecem, adicionalmente, uma ampla variedade de serviços sociais e enfatizam a participação máxima da população em idade ativa no mercado de trabalho. Ambos os tipos de estados de bem-estar são eficazes em manter as pessoas fora da pobreza e são altamente redistributivos, embora o estado de bem-estar social-democrata seja claramente mais redistributivo.

Resultados igualmente estáveis emergem para a estrutura constitucional: instituições políticas que dispersam o poder reduzem o esforço do estado de bem-estar. A participação feminina no mercado de trabalho tem efeitos fortes sobre a expansão dos serviços do estado de bem-estar, tanto diretamente quanto em interação com a incumbência social-democrata. O nível de afluência (PIB per capita) tem efeitos modestos e inconsistentes — um resultado contrário à “lógica da industrialização”. As variáveis de corporatismo, abertura econômica e legados autoritários têm efeitos muito mais fracos e inconsistentes do que as variáveis políticas.

As tabelas 3.2 a 3.5 reportam os resultados das regressões sobre, respectivamente, benefícios de seguridade social; receita, despesa e transferências do governo; despesa civil não-transferência e emprego público; e participação pública nas despesas de saúde e generosidade das pensões. Os resultados da análise transversal (tabela 3.6) — com dados de cerca de 1980 para medidas de desigualdade, pobreza e decommodificação — confirmam os achados das análises em painel.

Nota : Os autores apresentam uma análise detalhada das razões pelas quais regressões de mudança de curto prazo subestimam os efeitos políticos (pp. 74–78): (a) variáveis de ciclo econômico dominam essas análises e deprimem sistematicamente os efeitos políticos; (b) se extrapolados, os efeitos políticos encontrados nas regressões de curto prazo seriam muito menores do que os encontrados em regressões de longo prazo; (c) as regressões de curto prazo são incapazes de explicar a divergência crescente dos estados de bem-estar ao longo do tempo.

4.1 A tipologia de regimes de bem-estar [Cap.4 §1–§5]

O quarto capítulo move-se do que Ragin (1987) chama de análise “orientada a variáveis” para um exame dos perfis de países e dos agrupamentos em “regimes de bem-estar” distintos. Desde a publicação de Three Worlds of Welfare Capitalism (Esping-Andersen 1990), a abordagem dominante no estudo dos estados de bem-estar passou a usar a lente de uma tipologia de três ou quatro tipos de “regimes de bem-estar”. Os autores adotam a tipologia de Esping-Andersen, com algumas modificações. Primeiro, seguindo Castles e Mitchell (1993), distinguem um tipo antipodal de “estados de bem-estar do trabalhador assalariado” (wage earner welfare states). Segundo, rebatizam o grupo conservador-corporatista de Esping-Andersen como “democrata-cristão”, a fim de sublinhar as origens políticas e o impulso basicamente progressivo desse tipo — especialmente na variante norte-europeia. Terceiro, a renomeação é consistente com as designações “liberal” e “social-democrata” no sentido de que destaca a principal força política por trás da criação desses estados de bem-estar.

Os autores apresentam a tabela 4.1 com dados de doze indicadores de estados de bem-estar em quatro grupos de países (social-democrata, democrata-cristão, liberal e wage earner) para o ano de 1980. A tabela revela que os estados de bem-estar social-democrata e democrata-cristão foram muito mais generosos do que os outros grupos em termos de despesa social. O índice de decommodificação de Esping-Andersen (coluna 11) constitui um indicador melhor do que os dados brutos de despesa como proxy da generosidade dos direitos, uma vez que captura a extensão em que os programas de bem-estar social possibilitam que os cidadãos sustentem um padrão de vida socialment acceptável independentemente da participação no mercado.

4.2 Os regimes de produção e sua articulação com os regimes de bem-estar [Cap.4 §6–§11]

Os autores ampliam o conceito de regime de produção além das micro-relações entre empresas desenvolvidas por Soskice (1991), conceptualizando-o como uma configuração de instituições e políticas que incluem empresas privadas e públicas (industriais e financeiras), associações de interesses de capital e trabalho, instituições do mercado de trabalho e agências governamentais envolvidas na formulação de política econômica, bem como os padrões de interação entre todos eles. As políticas relevantes são política do mercado de trabalho, política macroeconômica, política comercial, política industrial e regulação financeira. A terminologia de Soskice — economias coordenadas e não-coordenadas/desreguladas/liberais — é mantida, mas aplicada a esse conceito mais amplo de regime de produção.

A tabela 4.2 apresenta indicadores do mercado de trabalho dos regimes de produção por volta de 1980 e a tabela 4.3 apresenta configurações institucionais e indicadores de macro-política. Esses dados documentam a coerência interna dos agrupamentos e as diferenças entre eles em dimensões como centralização sindical, cobertura de acordos coletivos, taxa de sindicalização e coordenação de definição de salários. O argumento central dos autores é que deve haver um “ajuste” (fit) mutuamente habilitador entre aspectos essenciais dos programas do estado de bem-estar e os regimes de produção nos quais estão inseridos — não uma correspondência individual perfeita, mas uma compatibilidade estrutural. Esse ajuste, contudo, não é uma correspondência unívoca: um conjunto essencialmente similar de relações inter-empresariais e empregador-trabalho-governo pode ser o quadro dentro do qual diferentes regimes de bem-estar — mas não quaisquer regimes — emergem.

4.3 O desempenho dos regimes [Cap.4 §12–§15]

A seção final do capítulo examina os dados sobre pobreza e desigualdade analisados no capítulo anterior para dissecar a relação entre essas medidas de resultado e os diferentes tipos de regime de bem-estar. A tabela 4.4 apresenta resultados de bem-estar — incluindo taxas de pobreza, medidas de desigualdade Gini, e gastos com saúde. Os regimes social-democratas apresentam os melhores resultados em termos de redução da pobreza e desigualdade. Os regimes democrata-cristãos também alcançam boa redução de pobreza, embora com maior desigualdade de renda e marcada estratificação de gênero. Os regimes liberais mostram os piores resultados, com altas taxas de pobreza relativa.

Em termos de desempenho econômico convencional — crescimento, desemprego e inflação — os regimes social-democratas e democrata-cristãos não mostram desvantagem consistente em relação aos liberais durante o período áureo, o que desafia a tese de que estados de bem-estar generosos comprometeriam o dinamismo econômico. O que distingue os regimes de bem-estar social-democrata e democrata-cristão dos liberais não é um desempenho econômico inferior, mas sim resultados distributivos sistematicamente melhores.

5.1 Seleção de casos e estratégia comparativa [Cap.5 §1–§4]

O capítulo 5 examina o desenvolvimento dos regimes de bem-estar e de produção em nove países, com foco no período 1945–73 — a “Era de Ouro” do capitalismo pós-guerra. O interesse primário dos autores está no desenvolvimento do regime de bem-estar social, mas eles reconhecem que não se pode entendê-lo em isolamento do desenvolvimento dos regimes de produção que os enquadram, especialmente as políticas e instituições que moldam o mercado de trabalho e os níveis de investimento. A seleção dos casos é guiada pelo interesse teórico e normativo dos autores nos estados de bem-estar mais generosos: quatro países nórdicos (Suécia, Noruega, Dinamarca e Finlândia), três países da Europa continental setentrional (Alemanha, Países Baixos e Áustria) e dois países antipodais (Austrália e Nova Zelândia).

A Suécia recebe atenção especialmente detalhada por três razões: é frequentemente apontada como o exemplo paradigmático das conquistas (e limitações) da social-democracia; foi líder em desenvolvimentos sociais e econômicos que atores nos outros países tentaram emular; e a estrutura histórica e contemporânea de seus negócios — caracterizada por grandes empresas privadas, exportadoras e altamente internacionalizadas — a torna mais relevante para o futuro da social-democracia em outros contextos de capitalismo avançado. A Austrália e a Nova Zelândia são incluídas por razões distintas: desenvolveram extensos sistemas de proteção social “por outros meios” (Castles 1985, 1996), mas ao contrário dos estados de bem-estar norte-europeus desenvolvidos sob intensa concorrência internacional, suas configurações generosas de proteção social foram construídas com base em exportações de produtos primários e num setor manufatureiro protegido — o que as tornaria vulneráveis à abertura econômica de uma forma que os países norte-europeus não eram.

5.2 Caminhos para o estado de bem-estar nórdico [Cap.5 §5–§18]

Os autores rastreiam as origens do modelo nórdico a partir de suas condições antecedentes. Uma fonte de força social-democrata é quase incontroversa na literatura: um forte movimento sindical, não dividido por ideologia ou confissão e com alta proporção da força de trabalho organizada, resulta em maiores níveis de apoio aos partidos de esquerda, que por sua vez facilitam a organização sindical. Na maioria dos países europeus com maioria católica ou fortes movimentos religiosos, os sindicatos e partidos trabalhistas foram divididos em facções religiosas e seculares. Os países nórdicos, ao contrário, tinham populações esmagadoramente protestantes, o que significa que as igrejas não competiram com os partidos trabalhistas pela lealdade da classe trabalhadora nem criaram sindicatos rivais. A história da industrialização nórdica — relativamente tardia, com concentração de grandes empresas — contribuiu para a formação de um movimento sindical mais unificado e centralizado.

A análise do desenvolvimento sueco detalha três fases da construção do estado de bem-estar. A primeira fase — as reformas da “época da colheita” (harvest time) dos anos 1930 e 1940 — estabeleceu transferências universais e iguais para todos os cidadãos: pensões, abonos de família e outros benefícios básicos. O Partido Social Democrata governou a Suécia de forma praticamente ininterrupta desde 1932, embora em coalizão com o Partido Agrário durante quase toda a Segunda Guerra Mundial. Esta aliança “vermelha-verde” (red-green) foi decisiva na implementação dos programas universalistas. A tabela 5.1 apresenta dados sobre investimento, lucros e taxas de reinvestimento nos países nórdicos durante a Era de Ouro, ilustrando a combinação de alta lucratividade empresarial com altos níveis de investimento produtivo.

A segunda fase é marcada pela luta pelo seguro social suplementar baseado em rendimentos (ATP — Allmän Tilläggspension), no final dos anos 1950. O embate político em torno da ATP é um momento decisivo porque ilustra claramente a centralidade da incumbência social-democrata e da estrutura constitucional: o partido conseguiu implementar o sistema de pensões em dois níveis (beneício básico universal + suplemento proporcional aos rendimentos) a despeito da oposição do patronato e dos partidos burgueses. A Noruega implementou um esquema similar em 1966, e a Dinamarca fez o mesmo em 1964. Um resultado político importante foi que, após a ATP, os partidos burgueses (especialmente o Partido do Centro, antes Agrário) concluíram que a oposição à expansão da política social era politicamente suicida — passando frequentemente a “sobrelicitar” os social-democratas em questões selecionadas de política.

A terceira fase — que os autores descrevem como uma fase “feminista” ou de relações de gênero — acompanhou a segunda, a partir aproximadamente de 1960. A tabela 5.2 documenta a participação da força de trabalho por gênero nos países nórdicos e selecionados países de referência. No início dos anos 1950, a participação das mulheres casadas no mercado de trabalho na Noruega e na Suécia estava entre as mais baixas da Europa. À medida que a participação feminina cresceu, a demanda por serviços sociais públicos — que viabilizavam a combinação de vida profissional com responsabilidades familiares — também cresceu. Onde os partidos social-democratas estavam no poder, responderam a essas demandas com a expansão de creches, educação infantil, licença parental e cuidado de idosos. Esse processo retroalimentador — participação feminina → demanda por serviços → expansão de serviços → mais participação feminina — é descrito como o mecanismo central da “ponderação em serviços” (service heaviness) dos estados de bem-estar nórdicos.

Nota : Os autores examinam o caso finlandês como o “retardatário nórdico” (Nordic laggard): a Finlândia, com uma história de menor força social-democrata (o partido comunista tinha um peso muito maior do que nos outros países nórdicos) e maior período de governo burguês, desenvolveu um estado de bem-estar mais tardio e menos generoso do que seus vizinhos. Este contraste dentro do grupo nórdico constitui evidência adicional para a hipótese de incumbência partidária.

5.3 Os estados de bem-estar democrata-cristãos do norte da Europa [Cap.5 §19–§28]

Os autores examinam os casos da Alemanha, dos Países Baixos e da Áustria como instâncias do modelo democrata-cristão na variante norte-europeia. Na Alemanha pós-guerra, as forças social-democratas foram suficientemente fortes para quase implementar um esquema unificado de seguro social (semelhante ao do Reino Unido) no final dos anos 1940, mas a vitória eleitoral da CDU/CSU em 1949 preservou o sistema fragmentado de seguro social diferenciado por ocupação, herdado do bismarckismo. A CDU/CSU, com sua base de apoio transclassista e seu projeto de “economia social de mercado”, construiu um estado de bem-estar relativamente generoso mas fortemente centrado em transferências e organizado em torno do princípio de equivalência entre contribuições e benefícios — preservando as diferenciações de status ocupacional.

Nos Países Baixos, a competição entre democratas-cristãos (especialmente o Partido Anticomunista — ARP e o Partido Histórico Cristão — CHU e o Partido Popular Católico — KVP) e social-democratas (PvdA) impulsionou a expansão de um estado de bem-estar bastante generoso. A competição entre as famílias partidárias levou os democratas-cristãos a adotarem posições mais favoráveis à expansão do bem-estar do que em países onde não havia tal concorrência eleitoral com a esquerda. O caso neerlandês é especialmente interessante porque demonstra, como argumentam os autores, que a competição da esquerda empurra os partidos democratas-cristãos para posições mais generosas e universalistas do que adotariam isoladamente. A Áustria, com uma estrutura de produção muito semelhante aos países nórdicos mas com um longo período de governo coalitário da grande coalizão (SPÖ–ÖVP), desenvolveu um regime de bem-estar que combina características dos dois tipos.

5.4 Os estados de bem-estar antipodais [Cap.5 §29–§35]

A análise dos casos australiano e neozelandês examina o modelo do “trabalhador assalariado” (wage earner welfare state), caracterizado por proteção social entregue primariamente através do sistema de arbitragem salarial — que fixava salários mínimos elevados e condições de trabalho —, uma tarifação protecionista que permitia repassar esses custos aos consumidores domésticos, e um estado de bem-estar formal de backup com foco em income testing e níveis relativamente baixos de despesa formal como proporção do PIB. A Austrália e a Nova Zelândia tinham forças trabalhistas muito fortes (os partidos trabalhistas obtinham proporções de voto comparáveis às dos países nórdicos) e legislação trabalhista avançada em termos comparativos — mas o Partido Trabalhista foi excluído do poder na maior parte do período de 1950 a 1972.

Nota : Os autores utilizam o contraste entre Austrália e Nova Zelândia para testar a hipótese da estrutura constitucional: a Nova Zelândia — unitária e sem bicameralismo forte — permitiu mudanças de política mais rápidas tanto na direção expansionista quanto, mais tarde, na direção do retrocesso radical dos anos 1980. A Austrália — federal, com bicameralismo forte — apresentou um ritmo de mudança mais lento em ambas as direções, confirmando o argumento dos pontos de veto.

5.5 Análise comparativa [Cap.5 §36–§42]

A seção de análise comparativa do capítulo sintetiza as evidências dos casos nacionais em termos das hipóteses teóricas. Os autores identificam que a evidência confirma de forma robusta o papel pivô da incumbência partidária e das estruturas constitucionais na explicação dos resultados de longo prazo do desenvolvimento do estado de bem-estar na Era de Ouro. A análise demonstra também o papel importante da mobilização das mulheres, em particular na explicação da ponderação em serviços e do caráter de igualitarismo de gênero dos estados de bem-estar nórdicos. Os autores também examinam hipóteses concorrentes — o papel de organizações corporatistas, de organizações independentes de idosos, e de burocratas autônomos — e encontram evidência histórica consistentemente fraca para estas alternativas como fatores explicativos independentes.

6.1 Dados, métodos e período de análise [Cap.6 §1–§4]

O capítulo 6 inicia a análise da era de retrocesso, focando nos determinantes das mudanças no esforço do estado de bem-estar a partir do início dos anos 1980. A lógica analítica muda em relação ao capítulo 3: enquanto lá os autores examinaram os determinantes do nível de esforço (adequado para a análise de longo prazo da Era de Ouro), aqui examinam os determinantes da mudança no esforço, uma vez que o interesse é explicar por que alguns países cortaram entitlements mais do que outros a partir de um dado nível. Os dados cobrem dois subperíodos: 1980–89 e 1990–95. As tabelas 6.1 e 6.2 reportam os determinantes das mudanças no esforço de bem-estar por período usando, respectivamente, a participação atual no gabinete e a participação cumulativa acumulada no gabinete como medidas de incumbência partidária. A tabela 6.3 reporta os determinantes das mudanças nas taxas de reposição do seguro-desemprego por período.

Uma diferença metodológica importante em relação ao capítulo 3 é que os autores devem agora usar variáveis de mudança — tanto porque o período é mais curto quanto porque querem explicar a variação no grau de retrocesso a partir de níveis iniciais distintos. Eles reconhecem os limites dessa estratégia, que havia sido criticada justamente no capítulo 2 para o período de expansão. Justificam a mudança de abordagem pela natureza distinta do processo político na era de retrocesso, onde as mudanças anuais e de curto prazo são mais informativas do que na Era de Ouro.

6.2 Resultados: declínio dos efeitos partidários e papel do desemprego [Cap.6 §5–§9]

Os resultados das regressões mostram que o padrão predominante na era de retrocesso é uma desaceleração da expansão, seguida de estagnação e, finalmente, cortes pervasivos mas geralmente modestos (ou ao menos não transformadores do sistema) em entitlements. Apenas no Reino Unido e na Nova Zelândia se pode observar grandes reduções — verdadeiras transformações sistêmicas dos sistemas de proteção social. O efeito consistente em todas as especificações é o do desemprego: com mais pessoas dependentes de transferências e menos pessoas pagando contribuições, os déficits orçamentários se expandiram e os governos foram pressionados a reduzir gastos cortando entitlements.

Os efeitos da coloração política do governo declinaram substancialmente. Os governos conservadores mostraram-se relutantes em cortar programas populares de bem-estar social, e os governos de esquerda acharam difícil aumentar impostos em tempos de dificuldade econômica. Há pouca evidência de que os cortes tenham sido causados pelo acirramento da concorrência comercial na nova economia global; no entanto, há evidência de que a desregulação dos mercados financeiros constrangeu crescentemente as opções de política dos governos. A expansão permanece fora da agenda com a exceção dos serviços sociais públicos e da legislação igualitária de gênero na Escandinávia até o início dos anos 1990.

7.1 Mudanças na economia internacional e nas estruturas sociais domésticas [Cap.7 §1–§7]

O sétimo capítulo retoma a análise histórico-comparativa, agora aplicada à era do retrocesso. Os autores iniciam com uma análise das mudanças na economia internacional e nas estruturas sociais domésticas e seus efeitos sobre os estados de bem-estar. A tabela 7.1 apresenta indicadores selecionados de abertura econômica para os países de estudo. A tabela 7.2 apresenta taxas de juros reais de longo prazo nos países examinados. A tabela 7.3 apresenta as razões de ativos para dependentes — a proporção da força de trabalho ativa pagando contribuições em relação à população inativa com direito a benefícios — que é identificada como um indicador-chave da sustentabilidade fiscal dos estados de bem-estar.

Os autores distinguem analiticamente entre globalização comercial (integração de bens e serviços), globalização financeira (liberalização dos fluxos internacionais de capital e dos mercados financeiros domésticos) e integração europeia. Seus casos, com exceção dos países antipodais, já estavam altamente integrados ao comércio internacional desde muito antes dos anos 1980. A globalização financeira, por contraste, afetou todos os casos ao minar as instituições e políticas que permitiam aos países manter taxas de juro abaixo dos níveis do mercado mundial e prover capital a investidores em condições preferenciais — o que contribuiu para reduzir as taxas de investimento e, em última instância, o emprego. A integração europeia, no contexto europeu, teve impactos ainda mais restritivos sobre as políticas de pleno emprego, tornando ilegais a maioria dos subsídios à produção e impondo um regime de política altamente deflacionária com a integração monetária.

7.2 Os estados de bem-estar social-democrata nórdicos na era de retrocesso [Cap.7 §8–§16]

A análise dos países nórdicos na era de retrocesso documenta a profunda crise fiscal dos anos 1990, seguida por uma recuperação notável. Na Suécia — tratada com maior detalhe, com base em pesquisa primária —, a crise começou com as consequências da liberalização financeira de meados dos anos 1980, que gerou uma bolha de crédito e, quando ela estourou no início dos anos 1990, o desemprego disparou de menos de 2% para mais de 8%. Esta crise fiscal resultou em cortes significativos em programas de bem-estar, mas os contornos básicos do sistema de proteção social permaneceram intactos. A reforma do sistema de pensões dos anos 1990, envolvendo todos os principais partidos, transformou o sistema de benefício definido em um sistema nocional de contribuição definida — mas mantendo a cobertura universal e os mecanismos redistributivos básicos.

Na Noruega, a descoberta do petróleo criou uma posição fiscal sui generis, permitindo à social-democracia norueguesa resistir a pressões de retrocesso com mais facilidade do que nos demais países nórdicos. Na Dinamarca e na Finlândia, a crise econômica do início dos anos 1990 foi igualmente severa (a Finlândia chegou a uma recessão de mais de 10% do PIB, em parte devido ao colapso do comércio com a União Soviética), mas em ambos os países os estados de bem-estar também demonstraram resiliência notável, com ajustes significativos mas não transformações sistêmicas.

7.3 Os estados de bem-estar democrata-cristãos do norte da Europa [Cap.7 §17–§22]

A Alemanha enfrenta pressões de retrocesso de tipo distinto: a unificação de 1990 estendeu o sistema de bem-estar ocidental a um conjunto de cinco novos Länder com economia muito menos produtiva, gerando um massivo déficit de financiamento. As transferências para o leste alcançaram 4–5% do PIB anual ao longo dos anos 1990. O sistema corporatista de relações industriais, que havia sido o suporte do regime de bem-estar democrata-cristão, entrou em crise com o crescente opting out dos empregadores das associações patronais e a redução das taxas de sindicalização. Nos Países Baixos, os anos 1990 foram marcados por reformas significativas que reduziram as taxas de reposição do seguro-desemprego e do seguro por incapacidade — programas que haviam crescido explosivamente nos anos 1980. No entanto, o sistema básico de proteção social permaneceu intacto.

7.4 Os países antipodais e o impacto da globalização [Cap.7 §23–§28]

Os casos da Austrália e da Nova Zelândia são os mais dramáticos em termos de transformação do regime de bem-estar. A abertura das economias antipodais — ambas historicamente altamente protegidas — aos mercados internacionais durante os anos 1980 gerou fortes aumentos do desemprego e pressão descendente sobre os salários. Na Nova Zelândia, o conjunto de reformas do governo National de 1990–96 transformou radicalmente o regime de bem-estar: cortes profundos nas taxas de reposição do seguro-desemprego, privatizações, desregulação do mercado de trabalho e abolição do sistema de arbitragem salarial. O argumento dos autores é que esse retrocesso radical foi possível porque a constituição da Nova Zelândia concentrava o poder de forma excepcional (parlamentarismo unicameral com eleições por maioria simples em círculos uninominais), permitindo ao governo implementar mudanças impopulares sem mecanismos eficazes de bloqueio pela oposição.

7.5 O impacto do retrocesso [Cap.7 §29–§32]

Os autores avaliam o impacto do retrocesso sobre os resultados distributivos. Mesmo os países que sofreram cortes mais profundos — com exceção do Reino Unido e da Nova Zelândia — não registraram aumentos dramáticos nas taxas de pobreza ou desigualdade comparáveis aos registrados nesses dois países. A resiliência dos regimes de bem-estar social-democrata e democrata-cristão, a despeito da crise fiscal da primeira metade dos anos 1990, é atribuída à combinação de forte apoio popular aos programas existentes, multiplicidade de pontos de veto constitucionais em vários países, e à influência persistente (embora reduzida) dos partidos de esquerda e democrata-cristãos. Os autores sublinham que a própria estrutura dos regimes de bem-estar — especialmente a universalidade dos programas e a ampla base de beneficiários — constitui um obstáculo político poderoso ao retrocesso radical.

8.1 Síntese dos argumentos [Cap.8 §1–§7]

O capítulo conclusivo abre com um sumário sistemático dos argumentos centrais da obra. Os autores reafirmam que a evidência quantitativa e histórico-comparativa aponta consistentemente para a incumbência partidária de longo prazo como o principal determinante do tipo e da generosidade dos estados de bem-estar na Era de Ouro. Esse achado é robusto em diferentes especificações, indicadores e técnicas analíticas. A incumbência social-democrata produziu estados de bem-estar universalistas, pesados em serviços e igualitários em termos de gênero; a incumbência democrata-cristã produziu estados de bem-estar generosos mas centrados em transferências, fragmentados por categoria ocupacional e reforçadores do modelo de provedor masculino; a incumbência de centro-direita secular produziu estados de bem-estar liberais, parcialmente cobertos e com papel significativo para o teste de renda.

Os autores também sintetizam os achados sobre a era de retrocesso: o desemprego, não a globalização comercial, foi o principal motor; a desglobalização financeira constrangeu as opções de política; a estrutura constitucional foi um fator determinante do grau de retrocesso; e os efeitos partidários declinaram substancialmente, embora não tenham desaparecido. A comparação sistemática entre os subperíodos de retrocesso (1980–89 versus 1990–95) revela que a dinâmica política mudou: no primeiro, os governos conservadores da Era Reagan-Thatcher-Kohl empreenderam ofensivas mais explícitas contra o bem-estar social; no segundo, a crise fiscal gerada pelo desemprego dominou a agenda independentemente da coloração governamental.

8.2 Especulação e prescrição [Cap.8 §8–§14]

A seção de especulação e prescrição é a mais normativa do livro. Os autores argumentam que os estados de bem-estar social-democrata nórdicos estão em melhor posição para se adaptar ao novo ambiente econômico do que os democrata-cristãos continentais, principalmente porque investem mais em capital humano e têm taxas de participação da força de trabalho mais altas, particularmente entre as mulheres. A razão ativo/dependente (active to passive ratio) — proporção de participantes ativos na força de trabalho pagando contribuições em relação à população inativa com direito a benefícios — é identificada como o indicador-chave da sustentabilidade fiscal dos sistemas de bem-estar no novo ambiente econômico de crescimento mais lento e maior mobilidade de capital.

Com base nessa análise, os autores avançam uma série de recomendações de política para a adaptação dos estados de bem-estar às novas condições: (1) maior ênfase em políticas ativas de mercado de trabalho em vez de políticas passivas; (2) expansão de creches públicas e cuidado de idosos para facilitar maior participação feminina no mercado de trabalho; (3) provisão de proteção social para o trabalho em tempo parcial; (4) maior flexibilidade na contratação e demissão para pequenas e médias empresas; (5) financiamento parcial de pensões e outras transferências sociais para aumentar a robustez fiscal dos sistemas e a taxa de poupança nacional.

Nota : Os autores são explícitos sobre o caráter especulativo desta seção: as recomendações vão além das evidências sistemáticas coletadas na obra e representam o julgamento analítico dos autores sobre as implicações de seus achados, não conclusões sustentadas diretamente pelos dados.

8.3 Contribuições às teorias do estado de bem-estar e do Estado [Cap.8 §15–§20]

Os autores explicitam sistematicamente as contribuições da obra a dois conjuntos de debates teóricos: as teorias do estado de bem-estar e as teorias do Estado.

No debate sobre teorias do estado de bem-estar, a obra (1) sustenta a escola dos recursos de poder fornecendo evidências quantitativas e histórico-comparativas da importância da força dos movimentos trabalhistas e dos partidos afiliados; (2) apoia o emendamento de classe da teoria dos recursos de poder que inclui mobilização democrata-cristã; (3) emenda e enriquece a escola ao incorporar o gênero como base de mobilização; (4) especifica a abordagem ao enfatizar a incumbência partidária de longo prazo em vez da força sindical per se; (5) modifica a tipologia de Esping-Andersen ao adicionar a categoria wage earner e ao reconceptualizar o tipo “conservador”; (6) enriquece a tipologia ao enfatizar a provisão pública de serviços e as políticas igualitárias de gênero como características distintivas do bem-estar social-democrata; (7) corrobora a tese institucionalista sobre o impacto da estrutura do Estado, oferecendo uma medida transparente de dispersão de poder com efeitos robustos tanto na expansão quanto no retrocesso; (8) vincula sistematicamente regimes de bem-estar e regimes de produção.

No que tange às teorias do Estado, a obra rejeita explicitamente tanto a visão pluralista (política como resultado do livre jogo de interesses em campo de jogo nivelado) quanto a marxista ortodoxa (política como resultado dos interesses capitalistas apenas). Em vez disso, a evidência sustenta a visão de que a política do Estado é resultado das relações de poder na sociedade, mediadas por instituições políticas. Relações de poder na sociedade são moldadas pela constelação de interesses do capital, de um lado, e pela constelação de organizações populares — especificamente a organização das classes subordinadas e do gênero subordinado — do outro. As variações nessas relações de poder ao longo do tempo e entre países explicam as variações na política do Estado, em particular o impacto distributivo da política estatal. Os interesses capitalistas têm uma vantagem sistemática, pois dependem muito menos de organização para sua articulação; essa vantagem foi agravada pela globalização, à medida que o capital se tornou crescentemente multinacional enquanto os governos e as organizações populares permaneceram amplamente confinados ao nível nacional.

1.1 Scott e a legibilidade como instrumento de poder [§7–§12]

A autora começa o primeiro capítulo teórico situando o argumento de Scott (1998) em toda a sua extensão. Por um lado, Scott sugere que os projetos estatais de legibilidade e simplificação servem como instrumentos poderosos da moderna estatecraft, tornando os fenômenos “muito mais legíveis e, portanto, mais suscetíveis à mensuração cuidadosa, ao cálculo e à manipulação”. Essa “estreiteza do campo de visão” é consequente não apenas porque a visão estatal top-down simplifica a realidade complexa, mas principalmente porque os burocratas tentam transformar a população, o espaço e a natureza sob sua jurisdição em categorias previsíveis e padronizadas para facilitar tarefas de observação e controle.

Nas categorias oficiais, portanto, a legibilidade importa porque elas se tornam a “melodia autoritária segundo a qual grande parte da população deve dançar”. Por outro lado, como Tilly (1999) corretamente nota, quando os projetos de legibilidade têm sucesso no argumento de Scott, geralmente levam a desastres sociais — embora Scott qualifique que tais desastres são mais prováveis quando quatro circunstâncias coincidem: um Estado autoritário, uma ordenação administrativa da natureza e da sociedade, uma ideologia do alto modernismo e uma sociedade civil prostrada. No longo prazo, Scott argumenta que a complexidade local subverte todos os esforços oficiais de tornar a vida legível, pois o conhecimento abstrato do Estado nunca consegue capturar o mètis — o conhecimento prático e sempre mutante necessário para compreender as práticas locais.

Leão aceita a fecundidade analítica da legibilidade, mas recusa o determinismo de Scott. Apoiando-se em Murray Li (2005), que propôs estudar a legibilidade como um “continuum que vai do mais ao menos coercitivo, abrangendo uma gama de táticas e técnicas”, a autora mostra que nem todos os Estados priorizam criar uma visão sinóptica da sociedade com vistas a impor controle e ordem. Ao contrário, dependendo das lógicas de suas estratégias de legitimação, alguns Estados desenvolvem maior tolerância para a imprecisão na mensuração, impactando como veem e são vistos por públicos mais amplos.

1.2 O problema da legitimidade como fonte de variação [§13–§18]

Uma possível explicação para a questão da variação relaciona-se às diferenças nas estratégias de legitimação que os Estados adotam para implementar projetos políticos similares. A autora cita o trabalho de Wyrtzen (2015, 2017) sobre a política de identidade na Argélia e no Marrocos coloniais: o quadro formal de legitimação adotado pelo Império Francês — governar sociedades subjugadas como colônias ou protetorados — afetou diretamente como a legibilidade era praticada em cada caso. A dominação colonial impôs divisões categoriais mais severas à sociedade argelina, enquanto a administração do protetorado buscava respeitar as categorias nativas marroquinas. Como Wyrtzen resume: “Como um Estado colonial queria ser visto (como justificava o domínio colonial a essas audiências) afetou como ele via o social (indígena e colono), o espacial (urbano e rural), o territorial e o temporal” (2017, p. 212).

Essa conexão legitimação-legibilidade fornece um ponto de partida útil para o estudo comparativo, pois direciona a atenção analítica para uma fonte de variação — as estratégias de legitimação —, mesmo quando os Estados têm objetivos políticos aparentemente similares. A autora observa que, ao contrário da análise de Scott, que se limita a casos marcados por regimes autoritários e ideologia do alto modernismo, a legitimação sempre esteve em jogo nos projetos de legibilidade históricos: sempre que os projetos foram percebidos como ilegítimos (Loveman 2005) ou associados a riscos políticos (Choldin 1994), populações tentaram boicotá-los, e burocratas adotaram medidas múltiplas para garantir sua implementação.

Para abordar essa questão em contextos democráticos contemporâneos, é preciso um framework que reconheça que os Estados não são compostos de um aparato burocrático unificado, mas operam sob modos complexos de governança, coordenando múltiplas agências que às vezes cooperam e outras vezes competem entre si (Morgan e Orloff 2017). Nos Estados democráticos contemporâneos como Brasil e México, as agências responsáveis pela implementação devem se dirigir não apenas à comunidade internacional e às populações locais, mas também ao Congresso, partidos políticos, academia, movimentos sociais e, crucialmente, outras agências públicas internas ao Estado (agências de auditoria e orçamento). O framework deve, portanto, responder à pergunta: Legibilidade para quem?

Para responder a isso, Leão recorre ao conceito de reputação organizacional de Carpenter (2010, p. 33): “um conceito multifacetado que compreende um conjunto de crenças sobre as capacidades, intenções, história e missão de uma organização, embutido em uma rede de múltiplas audiências”. Carpenter demonstra como agências estatais cultivam continuamente sua reputação para obter maiores níveis de autonomia e recursos materiais e simbólicos, e para se diferenciar de outros atores governamentais, especialmente em arenas de políticas altamente contestadas. Contudo, gerenciar uma imagem organizacional positiva perante diferentes constituintes sempre envolve trade-offs, pois as múltiplas audiências de qualquer projeto estatal tendem a ter interesses e visões contraditórios.

1.3 As consequências da legibilidade e o framework comparativo [§19–§26]

O foco analítico na forma como as agências cultivam reputações e legitimam seus projetos de legibilidade levanta um ponto adicional: se “ver como um Estado” depende de como o Estado quer ser visto, como as diferentes audiências veem o Estado, e com quais consequências? Na obra de Scott (1998), os esforços de legibilidade — especialmente os dos “Estados visionários e planejadores” — geralmente levam ao fracasso e ao sofrimento humano. A literatura inspirada em Scott também mostrou como a implementação de categorias oficiais pode reorganizar sociedades de maneiras não intencionadas, estimulando a emergência de novos tipos de movimentos sociais (Paschel 2016; Loveman 2014) ou politizando noções de identidade coletiva e reivindicação muito após o término dos projetos de legibilidade iniciais (Wyrtzen 2015). Os pesquisadores demonstraram, ainda, como os esforços estatais de produção de conhecimento podem impor controle disciplinar sobre seus sujeitos, que precisam responder à forma como o Estado os vê para se tornarem legíveis como sobreviventes de violência doméstica (Sweet 2019), imigrantes “merecedores” (Menjívar e Lakhani 2016) ou “boas famílias” (Reich 2005).

Em outros termos, a literatura focou nas consequências da legibilidade para as populações locais — e menos para os próprios Estados que a implementam. Como Skocpol (1992) lembra, novas políticas usualmente transformam processos políticos subsequentes, e os projetos de legibilidade deveriam ter efeitos de retroalimentação que também reestruturem a política burocrática e as capacidades estatais de intervenção. Isso ocorre porque a mesma infraestrutura de conhecimento e as categorias políticas criadas para fins de legibilidade moldarão e mediarão as formas pelas quais uma política será conhecida e avaliada por diferentes audiências (Breslau 1998), criando efeitos de feedback entre legibilidade, ação estatal e reações das audiências (Espeland e Sauder 2007). A infraestrutura de legibilidade criada para tornar as populações legíveis pode, portanto, também ser usada para tornar a governança do próprio Estado visível para diferentes tipos de constituintes.

Com base nessa discussão, a autora delineia o framework tridimensional comparativo:

• Primeira dimensão — Categórica: O que cada Estado vê? Qual a lógica e a organização dos projetos de coleta de informações? Quais características societais tornam-se visíveis ou invisíveis em cada contexto? Aqui, é crucial desempacotar não apenas as distintas medidas de pobreza, mas especialmente as formas práticas pelas quais os Estados operacionalizam seus sistemas de dados sobre pobreza.
• Segunda dimensão — Simbólica: Como o Estado quer ser visto? Quais eram os desafios políticos e as vulnerabilidades organizacionais das agências que iniciaram os projetos de legibilidade? Como pretendiam ser vistas por múltiplas audiências, e quais audiências importavam mais em cada contexto? Esta dimensão requer mapear o ambiente político e a estrutura organizacional dos Estados para identificar tanto as audiências intraestatais relevantes (agências de auditoria, partidos políticos, tribunais) quanto as externas (organizações internacionais, mídia, academia, movimentos sociais).
• Terceira dimensão — Relacional: Como os projetos de legibilidade criam novas dimensões ao longo das quais a ação estatal pode ser avaliada? Como os esquemas de legibilidade informam a coordenação burocrática e/ou as disputas, e como estas afetam a capacidade estatal de intervenção? Esta dimensão examina como os esquemas de legibilidade usados para tornar os sujeitos estatais legíveis criam ou dificultam novas linhas de visão sobre o Estado, que podem potencialmente ser usadas por diferentes audiências para escrutinar políticas públicas.

Nota 1: A autora qualifica que o framework não sugere que cada projeto de legibilidade é idiossincrático e portanto incomparável; ao contrário, propõe categorias analíticas que auxiliam a contextualizar a relação entre projetos de legibilidade e ação estatal em diferentes contextos nacionais.

2.1 Justificação dos casos e design comparativo [§27–§33]

A autora adota uma abordagem comparativa-histórica para explicar as diferenças nos projetos de legibilidade dos pobres no Brasil e no México entre 1995 e 2017. Através de uma lente interpretativa em profundidade (Geertz 1968; Barkey 2008; Fourcade 2009), ela justapõe a experiência de dois países similares que adotaram políticas similares em contexto similar de incerteza política e social, mas que encontraram soluções distintas para tornar a pobreza visível. O método empregado é o que Skocpol e Sommers (1980) denominam “contraste de contextos” da análise histórica comparativa.

A escolha de Brasil e México é especialmente adequada para essa comparação por três razões. Primeiro, foram os dois primeiros países do mundo a implementar CCTs como instrumento principal de combate à pobreza (Fiszbein e Schady 2009): o Brasil experimentou CCTs no nível municipal já em 1995 e o México teve seu primeiro CCT piloto no mesmo ano. Até 2016, aproximadamente 65 países no mundo haviam adotado CCTs, beneficiando estimadamente 1 bilhão de indivíduos globalmente. Crucialmente, reconhece-se que Brasil e México são os únicos dois programas CCT considerados localmente enraizados — foram desenhados independentemente um do outro e financiados sem apoio de organizações internacionais (Lindert et al. 2007; Tomazini 2017). No momento da implementação inicial, portanto, os dois países não tinham um blueprint de como fazer os CCTs funcionarem, precisando “encontrar os pobres” a partir de suas experiências anteriores com programas de pobreza.

Segundo, os dois países compartilham historicamente múltiplas características socioeconômicas, bem como tamanho populacional comparável, diversidade regional e desenvolvimento econômico, o que permite considerável controle sobre outras influências nas decisões de legibilidade — especialmente capacidade estatal. A autora sintetiza três índices-chave produzidos por organizações internacionais no ano 2000: ambos os países apresentam HDI elevado (Brasil 0,68, México 0,70), qualidade de governança similar (Brasil 0,09, México 0,24 no WGI) e percepção de corrupção comparável (Brasil 3,9, México 3,3 no CPI, em escala de 0 a 10), situando-os em categoria similar a outros países de “Renda Média-Alta” como Turquia e África do Sul.

Terceiro, Brasil e México compartilharam uma história de desenvolvimento econômico liderado pelo Estado, corporativismo e clientelismo político (Ferraro e Centeno 2018), o que impôs desafios organizacionais e políticos similares para a legitimação dos CCTs. Nos dois contextos havia grande temor de que distribuir dinheiro aos pobres facilitaria a corrupção e que os CCTs seriam usados para fins eleitorais — o que significou que ambos os casos foram marcados por substancial política burocrática, com agências competindo por controle, recursos e prestígio, além de reivindicações concorrentes de crédito pelos resultados positivos de redução da pobreza. Por fim, ambos os CCTs foram implementados após a crise econômica dos anos 1980 que atingiu duramente a América Latina e foi acompanhada de reformas estruturais que impuseram severos ajustes fiscais.

2.2 Diferenças entre os casos e fontes de dados [§34–§40]

As diferenças entre os casos são também relevantes para a análise. Desde 1930, o Brasil experimentou grandes descontinuidades políticas, alternando regimes democráticos (1930–1937; 1945–1964; 1985–presente) e ditatoriais (1937–1945; 1964–1985). No México, por outro lado, um único partido político — o Partido Revolucionário Institucional (PRI) — esteve no poder por 71 anos consecutivos (1929–2000). Além disso, após 1988, os municípios e estados brasileiros receberam maior autonomia e recursos (Arretche 1996), enquanto no México o sistema federal permaneceu muito centralizado no governo federal, mesmo após diversas tentativas de descentralização (Diaz-Cayeros 2016).

Para implementar o framework comparativo, a autora triangula três fontes de dados. A primeira é a análise de um rico conjunto de documentos de política, trabalhos acadêmicos e legislação sobre políticas sociais em geral, e sobre o Bolsa Família e o Progresa em particular (n = 10.000 páginas). A análise documental foi conduzida de forma sistemática e qualitativa: a autora codificou inicialmente todas as referências à identificação de famílias pobres nos documentos oficiais de cada programa, rastreando indutivamente a trajetória histórica de cada escolha de targeting. Após situar as diferenças entre os dois países nas literaturas sociológicas e de economia política relevantes, retornou aos documentos e os recodificou, levando a legibilidade em conta de forma mais sistemática.

A segunda fonte consiste em 100 entrevistas semiestruturadas em profundidade com burocratas de alto nível e elites políticas e acadêmicas no Brasil e no México entre 2015 e 2017, com duração média de 90 minutos. A amostragem ocorreu em duas etapas: primeiro, seleção dos funcionários estatais que historicamente ocuparam as posições mais altas nas principais agências de gestão da pobreza nos dois países (16 indivíduos ao longo de 15 anos para o Bolsa Família e 20 anos para o Progresa), complementada pelos autores das publicações acadêmicas mais citadas sobre os programas; segundo, indicação por snowball sampling para outros funcionários e acadêmicos envolvidos nos debates e na tomada de decisões sobre a pobreza.

A terceira fonte são 18 meses de trabalho de campo no Brasil e no México (2014–2017), com vínculos institucionais no IPEA em Brasília e no CIDE na Cidade do México. Através dessas afiliações, a autora realizou observação próxima do que Latour (1987) chamou de “porta dos fundos da produção científica”: participou de eventos de política e acadêmicos e observou como funcionários estatais apresentavam suas escolhas de targeting a distintas audiências.

Nota 2: A autora reconhece duas limitações metodológicas centrais: (a) ao privilegiar documentos oficiais, narrativas e observações de elites de política, sua análise favorece a “história dos vencedores” — ela pode ter perdido silêncios, disputas subjacentes e motivos que influenciam as decisões de legibilidade; (b) não coletou dados sobre como os beneficiários dos CCTs perceberam o Estado, o que significa que sua análise privilegia as disputas em torno da legibilidade “de cima”. Para minimizar o segundo problema, a autora apoia-se em trabalhos de pesquisadores nos dois países que investigaram como o Bolsa Família e o Progresa se tornaram visíveis para seus beneficiários (Cohn 2011; Rego e Pinzani 2013; de la Rocha 2006; de la Rocha e Escobar 2012).

3.1 Contexto: CCTs como revolução do Sul Global e o problema de “encontrar os pobres” [§41–§47]

Em 2018, o Bolsa Família e o Progresa eram os dois maiores programas CCT do mundo, beneficiando conjuntamente 20 milhões de famílias, ou quase 90 milhões de indivíduos. Ambos baseavam-se no mesmo princípio: reduzir a pobreza por meio de um nível mínimo de renda (em média US$50/mês) apenas para famílias categorizadas como pobres, condicionando as transferências ao cumprimento de requisitos como frequência escolar, vacinação e consultas pré-natais.

Em meados dos anos 1990, quando Brasil e México iniciaram o que alguns chamaram de “revolução do desenvolvimento do Sul Global”, os formuladores de política não podiam antecipar o impacto que esses programas teriam na governança global da pobreza. Embora os CCTs tenham sido inicialmente recebidos com ceticismo, até 2016 “eles pareciam estar em toda parte” e 65 países de baixa e média renda tinham ao menos um CCT em operação (ODI 2016). Os programas foram creditados com a redução da taxa e, sobretudo, da intensidade da pobreza (Medellin et al. 2015), da desigualdade de renda e do aumento da matrícula escolar (Fiszbein e Schady 2009), levando o diretor do Center for Global Development a chamá-los de “tão próximos de uma bala de prata no desenvolvimento quanto se pode chegar” (Adato e Hoddinott 2012, p. 4).

O ponto de partida do problema de legibilidade era que, como países pioneiros, Brasil e México não tinham blueprint de como implementar os CCTs nem fontes oficiais de informação sobre pobreza no nível individual. Até então, os países estimavam taxas de pobreza usando o censo ou pesquisas domiciliares nacionais — dados que tornavam a pobreza visível para fins de formulação de políticas (e.g., “40% da população mexicana é pobre”), mas não respondiam às questões organizacionais e informacionais necessárias para implementar os CCTs: quem eram essas famílias pobres, onde estavam, como o Estado as localizaria, e como distribuiria dinheiro e monitoraria seu comportamento?

O fato de que os dois países compartilhavam uma história de clientelismo político local e, portanto, um temor semelhante de que os CCTs fossem usados para fins eleitorais, tornava a determinação de como os pobres seriam identificados e monitorados um aspecto-chave para a legitimação e implementação bem-sucedida de ambos os programas. Além disso, grande parte do público-alvo não possuía carteira de identidade e circulava majoritariamente no setor informal, tornando a tarefa de “encontrar os pobres” particularmente desafiadora. Em termos práticos, implementar os CCTs e tornar visíveis os indivíduos pobres significou que os Estados brasileiro e mexicano tiveram que: (1) criar um sistema de targeting para encontrar famílias pobres; (2) gerar informação detalhada sobre essas famílias no nível individual; (3) criar bases de dados de beneficiários para gerenciar essa informação.

3.2 México — Progresa: targeting geográfico e precisão [§48–§54]

No México, a dimensão categórica da legibilidade foi caracterizada por uma tentativa de ver a pobreza através de uma dimensão geográfica e material, portanto com grande detalhe, mas com baixa frequência. Para identificar famílias pobres, a equipe do Progresa utilizou primeiramente dados do censo para identificar localidades pobres no México, onde a probabilidade de erros de targeting (incluir indivíduos não pobres) era menor. Em outros termos, o Estado mexicano identificou primeiramente os lugares onde, por exemplo, havia alto percentual da população vivendo sem banheiros internos, eletricidade ou acesso à água, entre outras variáveis. Em 1997, quando o programa foi lançado, 6.344 localidades pobres foram identificadas (3,15% do total de localidades do país), número que aumentaria para 86.091 localidades em 2005 (42,8%) (Levy 2006).

Nota 3: O México define localidades pobres como aquelas que ficam abaixo de um Índice de Marginalidade, calculado pelo Conselho Nacional de População com base em percentuais da população maior de 15 anos analfabeta, sem ensino fundamental, sem banheiro interno, eletricidade ou água, com superlotação, pisos de terra, em localidades com menos de 5.000 habitantes, e com renda domiciliar inferior a 2 salários mínimos.

Esse foco inicial em regiões pobres implicou que o governo mexicano inicialmente ignorou famílias pobres localizadas em áreas não consideradas pobres em média, como a maioria das áreas urbanas do país — essas famílias só foram incorporadas ao programa mais tarde (Orozco e Huber 2019). Em segundo lugar, a equipe do Progresa viajou às localidades pobres identificadas e implementou um levantamento censitário em todos os domicílios, coletando informações sobre demografia e composição familiar, qualidade da moradia, acesso a bens públicos e níveis de escolaridade, entre outros. Com um conjunto abrangente de informações em mãos de todos os domicílios em localidades pobres, 33 variáveis foram usadas para realizar análise discriminante (ou proxy means testing) para prever quais famílias ficavam abaixo de um limiar de pobreza multidimensional.

Apenas após essa determinação as famílias categorizadas como pobres eram convidadas a ingressar no Progresa. As que ingressavam eram registradas em uma base de dados de beneficiários, na qual dados identificáveis de nível individual eram coletados para rastrear seu comportamento e monitorar o cumprimento das condicionalidades de saúde e educação. Inicialmente, a equipe do Progresa decidiu que, enquanto os requisitos de saúde e educação fossem cumpridos, todas as famílias beneficiárias permaneceriam no programa por três anos sem nova verificação do status econômico. Após três anos, todas seriam entrevistadas novamente com o mesmo questionário inicial, após o qual seu status de pobreza seria recertificado ou seriam transferidas a um esquema de benefício parcial. Contudo, após os desafios iniciais de recertificação, decidiu-se que o status econômico das famílias seria reverificado após seis a oito anos (Davila 2016).

O resultado prático foi que no México o Estado utilizava regularmente a base de dados de beneficiários do Progresa para monitorar o cumprimento das condicionalidades, mas o governo federal só reverificava o status de pobreza a cada seis a oito anos. Sempre que havia um problema de implementação ou a equipe do Progresa era solicitada a defender o targeting do programa, ficava em posição vulnerável porque sua principal fonte de informação sobre pobreza sofria um atraso temporal. Sob esse esquema de legibilidade, os municípios não tinham papel formal no targeting ou na implementação do Progresa, e o programa possuía uma estrutura centralizada e insulada localizada no governo federal. A centralização do Progresa no nível federal implicava que o programa não tinha uma fonte oficial e estatal de informação sobre os pobres coletada localmente — traço top-down que se assemelhava à caracterização de Scott da visão sinóptica e distante do Estado.

3.3 Brasil — Bolsa Família: targeting por famílias e simplicidade [§55–§62]

No Brasil, a dimensão categórica da legibilidade não apresentava um sistema tão abrangente para encontrar os pobres. Ao contrário do México, o governo federal usou o censo não para identificar localidades pobres, mas para estimar quantas famílias pobres havia em todas as regiões do Brasil, usando uma medida simples de renda per capita para estimar quantas famílias ficavam abaixo da linha de pobreza do país. Por essa estratégia, o Estado brasileiro planejava encontrar famílias pobres mesmo em localidades não consideradas pobres em nível agregado. A partir desse alvo nacional, o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) — responsável pela implementação do BFP — estimou uma população-alvo no nível municipal para determinar cotas-base a serem usadas na seleção de beneficiários em cada município. Em contraste com o México (onde apenas 14,5% dos municípios faziam parte do Progresa em seu primeiro ano), no Brasil 99,4% dos municípios aderiram ao BFP já no seu ano inicial.

Em segundo lugar, o MDS instruiu os municípios a registrar continuamente todas as famílias de baixa renda que se encaixassem em um “perfil de pobreza amplo” na base de dados de beneficiários do Bolsa Família. No processo de cadastramento, as famílias autodeclaravam sua renda e o número de indivíduos morando no mesmo domicílio. Esses números permitiam ao governo federal identificar o público potencial do BFP, já que incluía também famílias com renda acima da linha de pobreza. Embora mais informações fossem coletadas no momento do cadastro, apenas a renda per capita era usada pela equipe do Bolsa Família para selecionar as famílias elegíveis que ficavam abaixo da linha de pobreza do programa. Isso significa que, ao contrário do México, o governo brasileiro focava exclusivamente na renda per capita para ver categoricamente os pobres, ignorando as privações de estilo de vida que essas famílias enfrentavam ou as infraestruturas locais a que tinham acesso.

Como a estratégia de targeting do Bolsa Família aumentava o risco de patronagem e fraude (Handa e Davis 2006), o governo federal exigiu que todos os dados inseridos na base de dados do BFP fossem atualizados a cada dois anos ou sempre que houvesse mudança na renda, composição familiar ou endereço, permitindo ao Estado brasileiro recertificar o status de pobreza com frequência. Além disso, a equipe do Bolsa Família cruzava constantemente os dados do BFP com outras bases de dados federais em busca de inconsistências na renda declarada.

Sob esse esquema de legibilidade, o governo central conferiu aos municípios papel fundamental na implementação e no targeting do BFP, sendo os 5.570 municípios brasileiros responsáveis por identificar e registrar as famílias pobres no programa e na base de dados. No que diz respeito a oportunidades de controvérsia e clientelismo político (ou seja, selecionar quem seriam os beneficiários), os municípios não eram formalmente envolvidos no processo de tomada de decisão. Ao contrário, as decisões eram tomadas de forma independente no nível do governo federal (Sugiyama e Hunter 2013). Ainda assim, comparado ao México, o governo federal brasileiro desenvolveu uma estratégia mais flexível para evitar o clientelismo político, pois dependia da capacidade dos municípios de cadastrar as famílias. Não obstante, esse arranjo de legibilidade permitia ao Estado brasileiro ter uma fonte oficial e constante de informação sobre a pobreza no nível local. Em sua dimensão categórica, portanto, o esquema de legibilidade brasileiro foi desenhado para capturar mudanças no status econômico das famílias e apresentava maior tolerância a erros na mensuração da renda.

3.4 Diferentes imagens da pobreza [§63–§68]

Por meio dessas diferentes estratégias para identificar indivíduos pobres, os Estados brasileiro e mexicano geraram informação oficial que tornava a pobreza visível de formas categorialmente distintas e com frequências diferentes em cada contexto. No Brasil, o Estado desenvolveu um sistema informacional bottom-up que retratava uma imagem muito simples da pobreza, baseada exclusivamente na renda per capita autodeclarada. O sistema brasileiro, contudo, foi desenhado para capturar movimentos de entrada e saída da pobreza com frequência, ao exigir que os indivíduos atualizassem constantemente suas informações na base de dados do BFP, permitindo aos formuladores de política capturar melhor as flutuações de renda. O fato de que a renda era autodeclarada obrigava a equipe do Bolsa Família a desenvolver regularmente mecanismos para identificar instâncias de manipulação por parte dos beneficiários.

No México, ao contrário, o Estado desenvolveu um sistema informacional top-down que captava um retrato abrangente da pobreza no momento inicial de entrada no programa, categorizando a pobreza não apenas com base na renda, mas como uma série de privações de estilo de vida. Porém, era mais difícil rastrear mudanças no status de pobreza, pois isso exigia que a equipe federal do Progresa retornasse a cada localidade pobre para aplicar o mesmo levantamento inicial — processo complexo e custoso.

Os diferentes projetos de legibilidade dos pobres brasileiros e mexicanos refletiam escolhas distintas sobre quais categorias determinariam o status de pobreza e afetavam diretamente a quantidade e o tipo de informação a ser coletada de cada beneficiário individual. A frequência da coleta de dados também refletia julgamentos políticos e técnicos sobre a taxa de mudança na pobreza e o valor da informação atualizada. Enquanto no México a pobreza era mensurada primariamente por características materiais dos domicílios e privações de estilo de vida que flutuam menos do que a renda — refletindo uma compreensão da pobreza como algo mais permanente —, no Brasil ela era medida pela renda per capita, que pode oscilar muito mais, indicando uma compreensão da pobreza como condição potencialmente mais transitória.

4.1 O trade-off de targeting como dilema reputacional [§69–§73]

A autora abre a discussão da dimensão simbólica com uma referência a Amartya Sen (1995, p. 1), que compara o targeting de políticas a estratégias combativas: “O uso do termo ‘targeting’ na erradicação da pobreza baseia-se em uma analogia — um alvo é algo sobre o qual se atira… O problema mais sério está no fato de que a analogia de um alvo não sugere de forma alguma que o receptor seja uma pessoa ativa, funcionando por conta própria, agindo e fazendo coisas.” Sen destaca a importância de pensar nos pobres como agentes ativos, não como receptores passivos de políticas, e resume o desafio do targeting dos CCTs: os beneficiários de política são alvos em movimento, não alvos estáticos esperando ser “acertados” por uma política. Criar um sistema de informação capaz de encontrar e rastrear o comportamento desses alvos em movimento não é uma tarefa técnica ou política simples.

Os formuladores de política enfrentam constantemente um trade-off entre errar o alvo (excluir beneficiários elegíveis) ou acertar o alvo errado (incluir indivíduos inelegíveis por erro ou manipulação de dados). Como em todo trade-off, há recompensas e penalidades associadas a cada opção, que criam diferentes dilemas reputacionais para os programas e requerem diferentes estratégias para a criação de sistemas de informação que projetem uma imagem de objetividade, precisão e neutralidade política (Carpenter 2010).

As estratégias adotadas por Brasil e México para tornar o Bolsa Família e o Progresa governáveis e os indivíduos pobres visíveis refletem as escolhas de cada agência estatal em relação a esse trade-off. Essas escolhas, por sua vez, também refletem o conjunto diverso de audiências às quais os formuladores de política dirigiram suas estratégias de legitimação em cada contexto nacional. Com base na análise qualitativa de documentação oficial e de entrevistas com formuladores de política envolvidos nas decisões sobre os mecanismos de targeting de cada programa, a autora mostra que no México o governo federal privilegiou convencer especialistas internacionais em pobreza e membros-chave do Congresso e dos governos subnacionais dos méritos de seu modelo de targeting; no Brasil, a equipe do Bolsa Família direcionou seus esforços simbólicos principalmente para especialistas domésticos em pobreza e outras agências estatais.

4.2 México: projetando uma imagem de Estado eficiente e anti-político [§74–§82]

No México, ao decidir como encontrar as famílias pobres mexicanas, os formuladores de política priorizaram acertar os alvos certos (minimizar erros de inclusão), o que era considerado crucial para legitimar o Progresa em um ambiente político marcado por desconfiança generalizada dos esforços de alívio à pobreza. As decisões sobre o mecanismo inicial de targeting do Progresa foram tomadas entre 1995 e 1997, em meio a uma severa crise econômica no México e durante o governo de um presidente impopular, Ernesto Zedillo, que enfrentava múltiplas crises políticas — inclusive dentro do seu próprio partido, o PRI — e pressão pública por maior democracia e transparência (Yaschine e Orozco 2010). Além disso, os formuladores de política precisavam diferenciar o Progresa dos programas anteriores de alívio à pobreza no México, amplamente associados ao clientelismo político, à ineficiência e à corrupção (Cornelius, Craig e Fox 1994).

Como parte do que ficou conhecido como o “grupo tecnocrático” do PRI, Zedillo recrutou especialistas com formação acadêmica similar à sua própria em economia na Universidade de Yale, especialmente no Ministério da Fazenda, a agência responsável por tirar a economia mexicana da Crise do Peso de 1994. As decisões iniciais sobre o Progresa foram tomadas por essa equipe, sob a liderança de Santiago Levy, economista formado na Universidade de Boston que chegou ao governo federal após escrever um influente relatório do Banco Mundial que clamava por mudanças drásticas na política antipobreza mexicana. O grupo de economistas do Ministério da Fazenda foi reforçado por demógrafos e cientistas sociais do Consejo de Población do México, formados principalmente em universidades mexicanas, que trouxeram considerações orientadas pela demografia às decisões de targeting do Progresa (Cortés e Rubalcava 2012).

Esses atores visavam projetar uma imagem do Progresa como eficiente e anti-político. Cultivar essa reputação envolveu decisões institucionais e técnicas. Institucionalmente, havia uma preocupação com a proteção do programa e seu isolamento dos esquemas de corrupção usuais nos esforços de alívio à pobreza por outras agências estatais. Para demonstrar a ruptura com o business-as-usual mexicano, o Progresa não foi vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Social, associado ao clientelismo político local, e o programa teve operações insuladas e centralizadas na Cidade do México (Graizbord 2017). Além disso, uma série de medidas administrativas — como a publicação anual das Regras de Operação do Progresa e a distribuição do dinheiro dos beneficiários por meio de bancos e da empresa telegráfica — foram tomadas para “insular o funcionamento cotidiano do programa das pressões políticas dos governos estaduais e municipais para alterar os critérios de elegibilidade, as operações e o valor dos benefícios” (Levy 2006, p. 101).

No lado técnico, a adoção de um sistema abrangente de means-testing para determinar o status de pobreza pretendia sinalizar que o Progresa seria economicamente sustentável e fiscalmente responsável — aspecto particularmente importante para os formuladores de política do Ministério da Fazenda. O targeting era enquadrado não apenas como forma de alcançar os extremamente pobres, mas como forma de combater a pobreza de maneira eficiente, transferindo recursos somente para quem realmente precisava sem incorrer em grandes déficits (Levy 2006).

No nível simbólico, o esquema rígido de targeting permitia à alta equipe do Progresa ver a si mesma como, e tentar transmitir uma imagem de ser, anti-política. Ao contrário da atitude professada de neutralidade profissional nas burocracias — a expectativa de que as decisões de política serão baseadas em termos técnicos, não políticos (Weber 1978) —, uma imagem “anti-política” inclui uma compreensão do Estado e dos atores estatais como inerentemente interessados, além de aguda sensibilidade às limitações e armadilhas internas da ação estatal (Ferguson 1990; Murray Li 2007). Envolve, portanto, tomar medidas ativas para resistir a esses limites percebidos do Estado. Como um especialista em pobreza que trabalhava para o Progresa explicou em entrevista: “Nós não selecionaríamos quais famílias se beneficiariam deste programa. A análise discriminante faria isso.” O poder dos números em suas narrativas era usado como estratégia de legitimação contra o risco de clientelismo político local, mas também contra o risco de potenciais perturbações decorrentes de confiar no julgamento burocrático. Outro funcionário afirmou: “Nós não confiávamos nos municípios. Sabíamos que falharíamos se contássemos com eles, então investimos muito tempo formulando nosso modelo estatístico, de forma que nem nós mesmos pudéssemos influenciar os resultados do targeting. Era importante deixar os números decidirem.”

Para interpretar essa decisão, a autora recorre a Porter (1995): “confiar nos números” é uma estratégia política que expressa fraqueza relativa, não força. Apenas um grupo de especialistas que percebe que está sob intenso escrutínio tentará minimizar a dependência do próprio julgamento especializado e “deixar os números decidirem.” A escolha de minimizar erros de targeting (mesmo ao custo de excluir beneficiários potenciais) foi informada pela percepção de que apenas assim o Progresa conseguiria se diferenciar dos corrompidos esforços de alívio à pobreza que haviam caracterizado a trajetória da política social mexicana.

Essa estratégia de legitimação dirigia-se a audiências domésticas e internacionais. Internamente, o objetivo era legitimar o Progresa em termos tecnocráticos para uma audiência de acadêmicos e políticos-chave, demonstrando a independência do programa em relação ao PRI (De La O 2015). Ao aperfeiçoar um sistema de targeting means-tested seguindo o que na época eram consideradas as melhores práticas internacionais, o Progresa assegurou sua legitimação com organizações multilaterais internacionais e acadêmicos que celebravam o compromisso dos formuladores de política mexicanos com a excelência metodológica (Agudo Sanchíz 2015).

Nota 4: A estratégia de legitimação mexicana do Progresa envolvia maximizar o que Santiago Levy chama de “credibilidade” dos resultados do targeting. As avaliações externas do Progresa foram conduzidas por uma combinação de pesquisadores acadêmicos nacionais e internacionais e instituições domésticas e estrangeiras, e foram entusiasticamente recebidas por acadêmicos que participavam da avaliação de uma grande política social com proxy-means testing — considerado o padrão-ouro do targeting pelos acadêmicos americanos e pelo Banco Mundial à época (Yaschine 1999).

4.3 Brasil: fabricando uma imagem de Estado inclusivo e politicamente imparcial [§83–§92]

No Brasil, os grupos burocráticos que implementavam o Bolsa Família compreenderam seu papel e trabalharam para projetar uma imagem de inclusividade e imparcialidade política. Isso se refletiu na escolha de dar menos ênfase à verificação do status de pobreza antes de inserir dados no sistema de informação sobre pobreza — todos que se encaixassem em um perfil de pobreza amplo seriam incluídos, e somente então o governo federal selecionaria os beneficiários. Havia maior ênfase em errar o alvo (evitar a exclusão de indivíduos pobres).

O BFP foi consolidado durante o governo do primeiro presidente de esquerda do Brasil após o fim da ditadura militar (1985), em período de crescimento econômico e otimismo público, e após quase 10 anos de experimentação política com diferentes versões de CCTs. Especificamente, o CCT brasileiro ganhou impulso sob o presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva, que chegou ao poder com a promessa de que “todo brasileiro teria comida para comer três vezes ao dia” (Hall 2006). Com base nessa mensagem política, o governo federal investiu enormemente na criação de parcerias com municípios e na transferência de recursos ao nível local para aumentar o alcance territorial do programa rapidamente. Como um funcionário do BFP explicou: “[A ideia] não era ser a polícia, checando se o pobre é realmente pobre ou não — isso poderíamos fazer depois. Primeiro precisávamos encontrar essas pessoas que sempre foram invisíveis para nós.”

Semelhante ao México, no Brasil havia grande preocupação em proteger politicamente o Bolsa Família da política corrupta, mas o caso brasileiro diferiu por não exigir o isolamento institucional do programa em relação às agências de política social existentes. Em vez disso, as burocracias estatais dentro do Ministério do Desenvolvimento Social focaram em recrutar “as pessoas certas” para blindar o Bolsa Família da política partidária e legitimar o programa aos olhos das audiências domésticas. Fizeram isso recrutando gerentes federais das carreiras de servidores públicos mais prestigiadas do país (Araujo 2013) e um conjunto diversificado de respeitados cientistas sociais especializados em estudos sobre pobreza. O grupo de atores envolvidos nas decisões de targeting brasileiro diferia grandemente dos economistas majoritariamente formados no exterior no caso mexicano: enquanto 71% dos entrevistados mexicanos obtiveram seus doutorados no exterior, no Brasil apenas 34% o fizeram.

A segunda diferença entre as imagens reputacionais que as agências estatais buscavam projetar nos dois países é que os formuladores de política brasileiros rejeitaram o discurso anti-política, valorizando em vez disso seu julgamento e capacidades burocráticas. Em entrevistas e documentos oficiais, esses atores afirmavam que tornar o Brasil mais inclusivo era o principal propósito que estimulou o desenho do Bolsa Família e a criação de uma nova estrutura de informação sobre a pobreza no Brasil. O principal desafio reputacional era demonstrar que o programa era politicamente imparcial, apesar de seu mecanismo de targeting flexível, e não partidário. Para assegurar a reputação do programa, a equipe do BFP adotou várias medidas similares às do México (e.g., transferências por banco público via cartões de débito; cotas municipais). Ao contrário do México, os gerentes federais brasileiros cultivaram transparência em suas decisões de governança e tornaram dados organizacionais e identificáveis sobre os beneficiários facilmente acessíveis a outros atores dentro do Estado brasileiro.

A objetividade deveria ser garantida não pelos números per se, mas pela integridade e pelas normas profissionais da equipe do BFP — contraste marcante com os funcionários mexicanos que afirmavam que “nem nós mesmos poderíamos influenciar os resultados do targeting”. No nível simbólico, o projeto brasileiro de legibilidade buscava assegurar a legitimidade doméstica demonstrando que, pela primeira vez na história do Brasil, “os pobres finalmente seriam colocados no centro das políticas sociais e não seriam deixados escondidos nas partes mais remotas e rurais do país”. Essa imagem repercutiu bem na coalizão partidária liderada pelo Partido dos Trabalhadores, bem como nos sindicatos e movimentos sociais ligados a questões agrárias, segurança alimentar e educação popular, suscitando suspeitas de outros atores de que o BFP seria usado para fins eleitorais. Desde seu início, portanto, a equipe do Bolsa Família teve que equilibrar o gerenciamento de um programa desenhado para ser “popular”, mas que facilmente poderia ser rotulado como “populista” (Thomé 2013).

5.1 Legibilidade, visibilidade do Estado e política burocrática [§93–§98]

A autora inicia a seção da dimensão relacional observando que a literatura existente sobre legibilidade tem se concentrado principalmente em como as populações marginalizadas aprendem as categorias dos programas estatais para se encaixar nos sistemas burocráticos (Menjívar e Lakhani 2016; Sweet 2019), e como esse processo de aprender categorias oficiais também torna o Estado visível para grupos marginalizados de uma forma particular. Por exemplo, Fong (2020) mostra como famílias que se tornam legíveis para os serviços de proteção à criança nos EUA acabam vendo o Estado com medo, desconfiança e desengajamento. Corbridge et al. (2006) constatam, ao contrário, que os encontros com o Estado podem levar a melhores compreensões de como o governo funciona e a um senso de empoderamento cidadão.

Esse ênfase na relação entre ver e ser visto pelo Estado perde, no entanto, como os projetos de legibilidade podem tornar a governança do próprio Estado visível para públicos mais amplos e impactar diretamente a política burocrática. Ao focar nas interações micro entre funcionários estatais e sujeitos estatais, essa literatura não captura a importância política que as ferramentas de legibilidade dos pobres têm nas disputas intraestatais. Como um funcionário estatal brasileiro explicou à autora: “Nossa base de dados pode ser entendida como um censo da pobreza, pois agora praticamente todas as famílias de baixa renda do país aparecem nela. Isso é ótimo porque podemos saber muito sobre a flutuação da renda e da pobreza. Mas isso pode ser potencialmente perigoso porque, ao contrário de um censo, agora temos informações identificáveis no nível micro de todas essas famílias, então todo mundo quer ter acesso a elas.”

Nesta seção, a autora desenvolve a dimensão relacional mostrando como esses instrumentos tornaram as agências que implementavam o Progresa e o Bolsa Família visíveis (ou não) para outros atores de pobreza, as consequências dessa visibilidade ou opacidade para as disputas burocráticas em torno dos CCTs, e como essas disputas afetaram a governança de cada programa.

5.2 México: a opacidade da eficiência [§99–§108]

No México, desde o início do Progresa, os formuladores de política foram muito cuidadosos com quais aspectos do programa se tornariam visíveis para os de fora ou não. Em nome da transparência e da prestação de contas, a equipe do Progresa produzia seus próprios relatórios de programa e estimulava a implementação de múltiplas avaliações externas como meio de legitimar o programa e fornecer informações sobre suas operações (ver Parker e Todd 2017 para síntese dos achados de avaliação no México). Outras agências estatais, como os órgãos de controle e auditoria responsáveis pela supervisão dos programas federais, investiram grande energia em examinar a precisão dos mapas de pobreza que o Progresa desenvolveu para identificar comunidades pobres. Especialistas em pobreza, avaliadores externos e organizações da sociedade civil, por sua vez, também focaram em escrutinar o modelo de targeting e os méritos da análise discriminante usada para determinar o status de pobreza das famílias — processo caracterizado por Vithayathil, Graizbord e de León (2018) como “recuo ao método”, no qual as elites políticas mexicanas canalizaram o debate público substantivo para disputas abstratas sobre metodologia. Um ex-diretor do Progresa descreveu o escrutínio do proxy-means testing: “Era muito difícil para as pessoas entenderem que você coloca informações no que elas consideravam uma caixa-preta, que então determina quem é pobre e quem não é. Então havia muitas, muitas perguntas sobre nosso modelo estatístico: Por que você tem 30 perguntas e não 60? …Nós éramos escrutinados por todos quando se tratava desse modelo.”

Crucialmente, porém, a equipe do Progresa não considerou necessário facilitar o acesso externo à sua principal ferramenta de legibilidade dos pobres — a base de dados de beneficiários do programa — e havia muita resistência a compartilhar informações de nível micro sobre beneficiários com outras agências estatais. Caso o Progresa tivesse escolhido compartilhar sua base de dados de beneficiários, isso poderia ter servido como estratégia para tornar a governança do programa visível para outros atores estatais e para um público mais amplo. Os entrevistados da autora atribuem essa resistência ao que viam como o risco do uso político das informações das famílias pobres, especialmente por políticos locais, e à compreensão de que esses eram dados organizacionais, não legíveis para outras agências públicas no México: “Seria difícil para os de fora entenderem [as informações na base de dados de beneficiários], pois não sabem como nossos sistemas de gestão de dados funcionam — nossos dados não fariam sentido para eles. E, para ser honesto, também não sei como eles usariam essas informações… Talvez tenham outros interesses políticos, e isso não está sob meu controle, então não tenho certeza de por que compartilharia meus dados com eles.” (Gerente do Progresa)

Isso significa que, no México, órgãos federais de supervisão como o Escritório Federal de Auditoria (ASF), escritórios locais de bem-estar, acadêmicos e organizações da sociedade civil careciam de acesso direto à base de dados completa de beneficiários do Progresa. A continuação desse insulamento, mesmo após o México implementar amplas reformas de responsabilização e transparência políticas entre 2000 e 2004 (Cejudo, Lopez e Ríos 2012; Graizbord 2017), permitia que a equipe do Progresa estabelecesse os termos da visibilidade de sua principal ferramenta de legibilidade, blindando o programa de constantes questionamentos de outros atores sobre suas escolhas de governança.

A consequência não antecipada dessa escolha foi que os formuladores de política no México recebiam pouquíssimo ou nenhum feedback de outros atores estatais sobre o que estava acontecendo com a pobreza no território. Como adotaram uma forma tão abrangente de identificar famílias pobres (usando 33 variáveis coletadas localmente e reavaliando essa informação apenas após 6 a 8 anos), tinham dificuldade para monitorar mudanças no status econômico das famílias pobres após a implementação do levantamento inicial de targeting, dificultando a inclusão ou exclusão de famílias dependendo das flutuações em seu status socioeconômico. Muitas vezes, a combinação de um programa centralizado e insulado e o medo de intervenção política levava a erros operacionais sérios.

Nota 5: A autora cita um caso ilustrativo descrito por um ex-funcionário: a equipe do Progresa não incluiu todas as famílias que viviam em um bairro pobre no programa porque moravam dentro de vagões de trem abandonados, e quando o pesquisador do governo federal coletou as informações, “esses vagões de trem foram computados como casas com paredes sólidas, então nosso modelo estimou que essas famílias não eram pobres, e elas não receberam dinheiro. Como estávamos na Cidade do México, levamos um tempo para chegar a Coahuila, mas quando finalmente chegamos, vimos como eram pobres, e só então pudemos corrigir nosso erro.”

A necessidade percebida de insular da política o programa e todas as informações que ele gerava sobre os pobres resultou em significativa opacidade para outros atores. Nos poucos casos em que outros atores recebiam acesso a parte da base de dados do Progresa, simplesmente não conseguiam encontrar os beneficiários (PNUD 2016). Um pesquisador de pobreza de organização internacional descreveu o problema: “A base de dados que a equipe da Prospera nos forneceu não estava atualizada, ou estava simplesmente errada. Quando fomos a comunidades marginalizadas para entrevistar beneficiários, simplesmente não os encontrávamos… Não conseguíamos encontrar 53% dos beneficiários… Talvez tenham se mudado para outro lugar, mas a Prospera simplesmente não sabe. Não acho que isso seja sinal de corrupção; provavelmente é apenas uma gestão muito precária dessa base de dados. Porém, fiquei chocado ao descobrir quão desorganizados podem ser porque sempre estudamos o modelo de targeting deles, e achávamos que era bastante bom.”

Uma consequência dessa opacidade institucional foi que o Progresa teve continuamente dificuldade em incluir famílias pobres no programa no longo prazo. Segundo estimativas do Banco Mundial, em 2010, entre a população extremamente pobre do México (vivendo com menos de US$3,00 por dia), 56,3% eram beneficiários do Progresa; em 2016, 54,7% (ASPIRE 2018). Isso significa que quase metade dos extremamente pobres mexicanos não estava incluída no programa em 2016, mesmo sendo o objetivo de um CCT incluir precisamente as populações mais marginalizadas. Em comparação com outros países latino-americanos, em 2016 esses números colocavam o Progresa atrás do Bolsa Família (73% dos extremamente pobres eram beneficiários), bem como dos CCTs do Peru, Panamá e Paraguai.

5.3 Brasil: a transparência da política [§109–§118]

No Brasil, ao contrário, a estratégia de encontrar e incluir o maior número possível de famílias pobres no Bolsa Família aumentou o temor de que o targeting do programa fosse fácil de manipular. Consciente desse risco, a equipe do BFP precisou encontrar formas de calibrar e aperfeiçoar continuamente as informações coletadas das famílias e verificar que os municípios estavam cumprindo suas responsabilidades. Internamente, no MDS, isso foi feito comparando estatísticas descritivas da base de dados do Bolsa Família com dados do censo e outras bases de dados administrativas para identificar inconsistências ou erros nas informações fornecidas pelas famílias. Por exemplo, entre 2007 e 2015, o MDS realizou 11 cruzamentos de dados do BFP com bases de dados administrativas de nove outras agências estatais, levando a uma solicitação de reverificação do status de pobreza de 16,7 milhões de famílias beneficiárias (Vilwock 2019). Além disso, o MDS criou múltiplos incentivos financeiros para que os municípios investissem em suas atividades de coleta de dados, como o Índice de Gestão Descentralizada (IGD), que recompensava os governos locais com informações válidas, atualizadas e completas sobre os beneficiários (Hellman 2015).

Esses mecanismos internos de validação e monitoramento, porém, não eram considerados suficientes para garantir a legitimidade do programa perante outros atores e audiências da pobreza. Para atingir esse objetivo, os gerentes federais tornaram a base de dados de beneficiários do Bolsa Família facilmente disponível para avaliação por acadêmicos e outras agências públicas dentro do Estado brasileiro. Inicialmente, os entrevistados da autora relataram que essa estratégia era vista como arriscada, mas necessária para mostrar que o programa não estava sendo manipulado para fins eleitorais. Facilitar a avaliação da base de dados dos beneficiários do BFP por outras agências poderia criar reação negativa se utilizado por grupos rivais dentro do Estado brasileiro para expor erros operacionais do Bolsa Família. Por outro lado, o escrutínio sistemático de dados e a possibilidade de cruzamentos com outras bases de dados federais administrativas poderia facilitar um processo reflexivo — de autoexame sobre suas escolhas de governança — que em última instância melhoraria o targeting de beneficiários do BFP. No Brasil, mesmo sob o risco de reação política e vulnerabilidade, os formuladores de política optaram por tornar o acesso à base de dados de beneficiários do BFP o mais fácil possível:

“Não posso proteger o Cadastro [a base de dados do BFP em português] da avaliação externa. O que queremos é melhorar a qualidade das informações no Cadastro. Quero que outros pesquisadores me digam o que posso estar fazendo de errado, para que eu possa corrigir… Algumas pessoas dentro do Ministério não queriam publicizar os resultados das auditorias, que mostravam irregularidades na renda de dois, três milhões de famílias… Achavam que criminalizaria os pobres. Mas sempre tentei argumentar que precisávamos fazer isso, porque nossa sociedade é conservadora, então às vezes para legitimar um bom caminho, você precisa dar um pouco de sangue para as pessoas.” (Gerente do Bolsa Família)

Ao tornar seus dados de beneficiários acessíveis, os gerentes federais pretendiam mostrar que não relutavam em compartilhar seus dados organizacionais, e que, se discrepâncias fossem encontradas, estavam prontos para agir. Pretendiam também estimular um processo reflexivo sobre o que estavam fazendo e receber feedback sobre seus erros, que os gerentes federais poderiam então reportar aos municípios para investigação e correção expedita. A combinação de uma infraestrutura de legibilidade bottom-up e o escrutínio de outros atores acabou fortalecendo o sistema de informação do Bolsa Família. Em 2016, entre os 20% mais pobres da população brasileira, em áreas rurais 85% eram legíveis ao Estado brasileiro como beneficiários do Bolsa Família, e em áreas urbanas 50%. No México, os mesmos números eram 63% e 29% (ASPIRE 2018).

Ao mesmo tempo, porém, a equipe do Bolsa Família ficou exposta a críticas e escrutínio de outras agências dentro do Estado. No Brasil, é comum que agências de auditoria e controle usem a ferramenta de legibilidade dos pobres — a base de dados do BFP — para avaliar os méritos do programa e buscar incidentes de fraude. Entre os órgãos federais de supervisão, a análise documental da autora revelou que o Tribunal de Contas da União (TCU) usou dados dos Ministérios do Trabalho, Fazenda e Planejamento para escrutinar a base de dados de beneficiários do Bolsa Família em 2006, 2009 e 2016, e a Controladoria-Geral da União (CGU) avaliou a base de dados anualmente de 2005 a 2017. A partir de 2012, o Ministério Público Federal (MPF) também se juntou aos esforços de escrutínio. Uma procuradora federal que iniciou uma operação chamada “Raio X Bolsa Família” explicou tanto suas motivações para iniciar essa investigação quanto o efeito positivo que acreditava que seus esforços tinham sobre a qualidade do targeting: “O objetivo do nosso projeto não era limpar uma base de dados. Nosso objetivo era: ‘Se você encontrar qualquer irregularidade, mesmo que seja um erro, eles precisam enviar à localidade, e a localidade resolve.’ Encontramos pessoas que eram consideradas mortas mas estão vivas, pessoas que tinham seu número de previdência social usado por outra pessoa… Hoje os municípios pensam: ‘O Ministério Público Federal pode vir aqui’, e fazem seus trabalhos melhor por causa disso.”

Exercícios sistemáticos similares de exame de dados de beneficiários não faziam parte da governança dos CCTs no México, tampouco o uso generalizado de dados dos CCTs por outras agências estatais. Em contraste, a equipe do Bolsa Família compartilhou sua base de dados com 38 outros programas de bem-estar federal que dependiam da ferramenta de legibilidade do BFP para alcançar e monitorar seus próprios beneficiários (Direito, Koga, Silva e Chaves 2016). Por sua vez, essas agências também informavam a equipe do BFP sempre que encontravam inconsistências nos dados de renda das famílias pobres. Na dimensão relacional, portanto, o sistema mexicano foi caracterizado pela opacidade e pela proteção superior do programa, enquanto o projeto brasileiro de legibilidade resultou tanto em transparência estratégica quanto em maior vulnerabilidade organizacional.

Nota 6: Quando a autora compartilhou com uma avaliadora de política social mexicana as informações sobre a abertura da base de dados brasileira, ela ouviu um ponto recorrente em múltiplos atores de pobreza no México: “Mesmo que nada acontecesse, o medo de que, ao compartilhar as bases de dados de beneficiários, estas fossem usadas para outros fins [corruptos], estaria sempre presente… Como Estado, não estamos prontos para isso.”

6.1 Síntese das três dimensões e implicações teóricas [§119–§128]

Na conclusão, a autora sintetiza as três dimensões e deriva implicações mais amplas para o estudo sociológico dos Estados e da governança da pobreza. Na dimensão categórica, criar instrumentos de legibilidade para ver famílias pobres e rastrear seu comportamento envolveu um trade-off entre ampliar a cobertura da política e melhorar a eficiência no targeting. Na dimensão simbólica, as escolhas feitas pelos Estados mexicano e brasileiro em relação a esse trade-off refletem as estratégias de legitimação política adotadas em cada caso, e essas estratégias criaram diferentes desafios e oportunidades para a reputação dos programas. Na dimensão relacional, os mesmos sistemas de informação criados para tornar os pobres visíveis alteraram a política burocrática em torno dos programas — no Brasil, múltiplos atores domésticos avaliaram a base de dados de beneficiários do BFP; no México, os formuladores de política priorizaram a proteção de seus dados organizacionais, com consequências distintas de governança no longo prazo.

A autora extrai três implicações principais. Primeira: enquanto a maioria dos pesquisadores focou a legibilidade pelas lentes da ordem e do controle, o framework comparativo proposto convida mais análises sobre como os Estados podem diferir em seu intento de controlar populações — e sobre as consequências dessas diferenças para a legitimação e a política burocrática dos projetos de legibilidade. O framework pode ser usado para estudar variação em outros tipos de projetos de legibilidade: por exemplo, a pesquisa recente sobre imigração destaca como países diferem no grau de rigor com que tratam imigrantes sem documentos e como tornar-se legível ao Estado como “imigrante legal” frequentemente está associado a vigilância aumentada (Menjivar e Lakhani 2016; Asad 2020; Gowayed 2020). O framework sugere que, para entender as diferenças nas abordagens da imigração e da vigilância (dimensão categórica), a análise deve investigar como cada Estado busca legitimar suas políticas de imigração para audiências distintas (dimensão simbólica), e quais consequências se seguem em termos de visibilidade da governança das agências de imigração (dimensão relacional). Dessa forma, pode-se começar a desempacotar, por exemplo, por que o Canadá adotou uma abordagem muito mais inclusiva em relação a imigrantes sem documentos e refugiados, enquanto os EUA são caracterizados por maior vigilância (Gowayed 2022).

Segunda: o foco nas dimensões simbólicas da legibilidade direcionou a atenção para o papel crítico que as orientações e intenções dos formuladores de política desempenham no desenho e na legitimação dos projetos de ver populações. Enquanto no México os funcionários estatais acreditavam ser importante limitar o alcance da tomada de decisão política e investiram em uma legitimação tecnocrática do Progresa, no Brasil os burocratas estavam investidos no projeto político de tornar o Brasil mais inclusivo. Os achados se conectam a um ponto já feito na literatura de sociologia política sobre a importância do tipo de funcionário estatal que promove novas políticas (Babb 2001; Fourcade 2009; Ferraro e Centeno 2018), e avançam ao demonstrar a importância de identificar as audiências às quais os atores estatais direcionam suas ações em diferentes contextos (Carpenter 2010; Eyal 2019).

Terceira: o artigo abre mais espaço para o estudo sociológico da governança da pobreza nos EUA e globalmente. Pesquisadores de governança urbana nos EUA têm mostrado como o uso de técnicas sofisticadas de coleta de dados individuais aumentou as desigualdades em quem está sujeito à intervenção estatal (Brayne 2017; Fourcade e Healy 2017). Adicionando a esse debate, a pesquisa da autora direciona a atenção para como os projetos de legibilidade de populações marginalizadas podem tornar as próprias agências estatais visíveis para outros atores, que podem então escrutinar essas agências. A importância da visibilidade do Estado é particularmente saliente em formas associativas de política (Mayrl e Quinn 2016; Clemens e Guthrie 2010), onde as ferramentas de legibilidade de beneficiários podem potencialmente ser usadas para expor as fronteiras entre atores privados e públicos. O uso recente de dados administrativos para tornar o trabalho dos departamentos de polícia nos EUA visível é um exemplo de como a dimensão relacional da legibilidade pode tornar legíveis para públicos mais amplos tanto os padrões de discriminação racial nos departamentos de polícia quanto as fronteiras entre agentes de vigilância públicos e privados (Legewie 2016; Greenberg 2021).

1.1 Contexto intelectual

Na década de 1990, a teoria econômica neoclássica e a chamada tese da convergência previam que, com a abertura dos mercados e a mobilidade internacional do capital, todos os países seriam gradualmente forçados a adotar o modelo anglo-saxão — as chamadas Liberal Market Economies (LMEs). A lógica era de seleção competitiva: apenas a desregulamentação dos mercados de trabalho e de capital, combinada com maior flexibilidade institucional, permitiria às economias nacionais competir globalmente. Qualquer desvio desse modelo seria corroído pelas forças do mercado.

1.2 O puzzle, enunciado

Por que economias com altos salários, forte regulação trabalhista e Estados de Bem-Estar Social generosos — como a Alemanha e o Japão — continuaram competitivas e não convergiram para o modelo liberal?

O que os economistas neoclássicos liam como “distorções de mercado” (sindicatos fortes, proteção ao emprego, financiamento relacional em vez de acionista) produzia, de fato, resultados econômicos robustos em certos setores e tipos de produto. Isso exigia uma explicação alternativa.

2.1 1. A firma como unidade analítica central

VoC desloca o foco analítico: em vez do Estado ou dos sindicatos (como nas tradições anteriores do corporativismo e da economia política comparada), a unidade central passa a ser a firma. As empresas precisam resolver problemas de coordenação em cinco esferas institucionais para operar:

A forma como cada sociedade resolve esses cinco problemas define seu tipo de capitalismo.

2.2 2. Complementaridades Institucionais

Este é o coração explicativo da teoria. O argumento é que instituições em diferentes esferas se reforçam mutuamente: uma instituição em uma esfera aumenta o retorno (ou reduz o custo) de uma instituição em outra esfera. Isso cria pacotes institucionais coerentes e auto-sustentados — o que explica tanto a persistência da diversidade quanto a dificuldade de reformas parciais.

2.3 3. Vantagem Institucional Comparativa

Hall e Soskice aplicam a lógica de David Ricardo — vantagem comparativa no comércio internacional — ao nível das instituições. Diferentes arranjos institucionais não são uniformemente bons ou ruins: eles favorecem diferentes tipos de inovação e produção.

Inovação radical requer mobilidade rápida de capital e trabalho — trabalhadores contratáveis e demissíveis, capital disponível para startups arriscadas. Isso é o que as LMEs fornecem. Inovação incremental requer conhecimento acumulado, confiança de longo prazo entre firma, trabalhadores e fornecedores — o que as CMEs fornecem através das suas complementaridades institucionais.

4.1 HMEs — Hierarchical Market Economies

A tipologia binária LME/CME foi criticada por deixar de fora a maioria dos países do mundo, especialmente economias em desenvolvimento. Autores como Ben Ross Schneider e Sylvia Maxfield propuseram o conceito de Economias de Mercado Hierárquicas (HMEs) para capturar casos como o Brasil, México e outros países latino-americanos.

Nas HMEs: - A coordenação não se dá por mercados (como nas LMEs) nem por redes institucionais densas (como nas CMEs), mas por hierarquia — dentro de grupos empresariais diversificados (business groups) e entre Estado e grandes conglomerados. - Os trabalhadores tendem a ter habilidades baixas e genéricas, pois o ambiente institucional não incentiva o investimento em capital humano específico. - A inovação é limitada: nem radical (falta de capital de risco e mercado de trabalho qualificado) nem incremental (falta de estabilidade relacional e formação técnica densa).

4.2 Críticas à literatura de VoC

1.1 O Puzzle e o Neo-Institucionalismo Histórico [Apresentação §1–§20]

A educação superior no Brasil passou por seu primeiro grande surto expansivo durante o regime militar, consolidado na Reforma Universitária de 1968, com forte subsídio indireto estatal ao setor privado. Durante os anos 1980 e início dos 1990, o cenário foi de frustração de reformas mais profundas e deterioração econômico-financeira de IES particulares, ao mesmo tempo que se garantiu a gratuidade no ensino superior público pela Constituição de 1988. A autora argumenta que, com a chegada de Fernando Henrique Cardoso (FHC) ao poder, uma agenda governamental pautada pelas reformas liberais foi instalada, seguida posteriormente pelos mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva.

Nota 1: A autora utiliza a expressão “Arena Decisória de Educação Superior” para denotar o espaço institucional onde as regras e recursos de poder são disputados pelos atores sociais e estatais.

O estudo baseia-se na teoria do neo-institucionalismo histórico, uma abordagem que resgata o Estado como um ator central (inspirado no conceito de Bringing the State back in de Skocpol). Em contraposição a perspectivas estruturalistas ou marxistas clássicas, as instituições aqui são vistas não como reflexos passivos da sociedade ou ferramentas de elites econômicas, mas como estruturas que moldam o próprio comportamento e as preferências dos atores. A autora salienta que o Estado tem certa “autonomia” ou insulamento, o que explica por que a política pública não é apenas a transposição direta das vontades do Banco Mundial, mas resulta das capacidades administrativas estatais e do embate na arena política.

1.2 A Política Econômica como Condicionante [Apresentação §21–§35]

As políticas macroeconômicas restritivas adotadas ao longo dos anos 1990 (Fundo Social de Emergência, DRU, metas de inflação e superávit primário) funcionaram como camisas de força institucionais. O compromisso com a estabilidade e com a manutenção da relação dívida/PIB provocou o contingenciamento sistemático das despesas discricionárias, atingindo pesadamente os orçamentos de custeio e investimento das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES).

O desenvolvimento de novas políticas reestrutura a política propriamente dita: a trajetória da política educacional é marcada por fortes traços de path dependence (dependência da trajetória percorrida). No entanto, o referencial também abre espaço para compreender a mudança institucional através da agência dos atores sociais (“aprendizado social” e pressões na Arena Decisória), permitindo investigar onde houve ruptura durante o governo Lula.

2.1 A Disputa entre Projetos Educacionais [Cap.1 §1–§15]

Diferentemente do regime militar, onde as decisões eram centralizadas e ditadas de cima para baixo, a redemocratização trouxe uma multiplicidade de atores que passaram a atuar na Arena Decisória da Educação Superior (Congresso Nacional, burocracia do MEC, Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública - FNDEP). Pela primeira vez, a sociedade civil organizada pautou o início das reformas, como visto nas disputas pelo projeto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB).

A autora narra o embate feroz entre dois projetos de LDB: o da Câmara (que espelhava as demandas do FNDEP, ANDES, UNE e ANDIFES, focado em educação pública, democrática e gratuita) e o projeto do Senado (de Darcy Ribeiro, fortemente apoiado pelo MEC e pela iniciativa privada). O Poder Executivo utilizou seu poder político para esvaziar o projeto da Câmara e aprovar o texto do Senado em 1996, demonstrando a assimetria na distribuição de poder e os mecanismos institucionais usados pelo Estado para barrar demandas da comunidade acadêmica.

[CONTINUAÇÃO — solicite “continue”]

1.1 Puzzle, gaps da literatura e tese central [§1–§4]

O artigo abre com a observação de que o ensino superior sofreu mais reformas institucionais nas últimas décadas do que qualquer outro segmento educacional nos estados industriais avançados. Em 1950, quase todos os países da OCDE possuíam sistemas de ensino superior subsidiados pelo Estado e restritos a uma fração pequena da população. Desde então, muitos transitaram para sistemas de massa com taxas de matrícula frequentemente acima de 50%, enquanto outros permaneceram no modelo elitista original.

Dois puzzles emergem dessa observação. Primeiro: por que alguns estados expandiram o ensino superior enquanto outros permaneceram em estase? Segundo: entre os que expandiram, por que alguns construíram sistemas parcialmente privados enquanto outros optaram pelo modelo público de massa? Ansell argumenta que a ciência política prestou pouca atenção a essas questões. O projeto Varieties of Capitalism aborda diferenças em perfis de habilidades, mas sua análise oculta diferenças relevantes na provisão de habilidades acadêmicas pelas universidades: Alemanha e Suécia são agrupadas como países de habilidades vocacionais, ainda que a taxa de matrícula universitária sueca seja quase o dobro da alemã.

A análise de determinantes causais da política universitária na ciência política existente limita-se às estruturas de governança entre os estados norte-americanos, sem alcance comparado internacional. O trabalho de Boix sobre determinantes partidários do gasto educacional também é inadequado para o ensino superior, pois sua lógica redistributiva — partidos social-democratas favorecem gasto como redistribuição aos pobres — falha quando o acesso à universidade está viesado para os ricos, de modo que mais gasto pode ter efeito redistributivo inverso.

O artigo desenvolve o argumento de que a política de ensino superior na OCDE é conduzida por escolhas partidárias dentro de um trilemma entre nível de matrícula, grau de subsidização e custo público total. Governos podem atingir no máximo dois dos três objetivos simultaneamente: (a) matrícula de massa, (b) subsidização plena e (c) custo público relativamente baixo. O argumento avança em quatro etapas: demonstração empírica do trilemma, microfundamentos formais das preferências, teste estatístico em painel de 22 países OCDE (1980–1997) e estudo de caso comparativo de Inglaterra, Suécia e Alemanha.

2.1 Tipologia e trade-offs estruturais [§5–§7]

A seção apresenta a lógica do trilemma e examina seu padrão empírico contemporâneo. Se um governo decide expandir a matrícula, enfrenta uma escolha binária: ou aumenta o custo público total para manter a taxa de subsidização, ou reduz a taxa de subsidização para manter o custo total. Dessa lógica emergem três tipos ideais: o modelo parcialmente privado (matrícula de massa + baixa subsidização + custo público baixo), o modelo público de massa (matrícula de massa + subsidização plena + custo público alto) e o modelo de elite (matrícula restrita + subsidização plena + custo público baixo).

Nota 6: Uma quarta configuração é logicamente possível — sistema barato, de elite e parcialmente privado — mas não existe em nenhum estado industrializado. No entanto, é comum em países de baixa renda. A maioria dos países de renda média, como Brasil, México e Turquia, possui ensino superior altamente subsidizado no padrão do modelo de elite.

Para testar empiricamente o trilemma, Ansell utiliza dados cross-sectionais de 19 países OCDE para 2002 (Education at a Glance 2005), medindo taxa bruta de matrícula, percentual de gasto privado (proxy inversa de subsidização) e custo público como percentual do PIB. A Figura 1 do artigo plota matrícula contra gasto privado, identificando visualmente três grupos: (a) países nórdicos no quadrante sudeste com alta matrícula, alta subsidização e alto custo público; (b) países anglófonos no quadrante nordeste com alta matrícula, alto gasto privado e custo público moderado; (c) países da Europa continental no quadrante sudoeste com baixa matrícula, baixo gasto privado e custo público baixo.

2.2 Testes estatísticos do trilemma [§8–§9]

A Tabela 1 apresenta seis regressões OLS cross-sectionais alternando cada variável do trilemma como dependente. O achado central é que cada variável só se torna preditor substantivo e significativo das demais quando a terceira variável é controlada — padrão consistente com a lógica trilemática. Por exemplo, no Modelo 2, um aumento de 10 pontos percentuais na matrícula está associado a um aumento de 5 pontos percentuais na participação privada do gasto, dado custo público constante; e um aumento de 1% do PIB em gasto público está associado a uma redução de 50 pontos percentuais na participação privada, dado matrícula constante. O próprio autor qualifica esses resultados como “testes de plausibilidade indicativos” em vez de evidência robusta sobre causação, dado que a natureza cross-sectional torna problemática a exogeneidade de qualquer das variáveis.

Nota 10: Como verificação de robustez, Ansell realizou regressões 2SLS do gasto privado sobre custo público e matrícula, usando outros gastos governamentais e attainment terciário adulto como instrumentos. Os resultados 2SLS são mais robustos que os OLS, mas o próprio autor reconhece que os instrumentos não são ideais.

3.1 Estrutura do modelo formal [§10–§14]

Esta seção desenvolve o modelo formal de preferências individuais sobre política de ensino superior, que fornece os microfundamentos das hipóteses testadas empiricamente. O modelo examina uma sociedade dividida em duas gerações: pais na fase zero pagam impostos para financiar a educação dos filhos na fase um. A firma representativa produz com trabalho não qualificado (u) e trabalho qualificado (s), augmentado pela qualidade da educação (A), seguindo a função CES de Acemoglu: (Y_t = [A_t s_t^+ u_t^]^{1/}). Em condições de concorrência perfeita, salários não qualificados são (w_{ut} = u_t^{}) e salários qualificados são (w_{st} = A_t s_t^{}) — salários qualificados crescem com qualidade mas decrescem com oferta de graduados.

O acesso ao ensino superior é assumido como perfeitamente correlacionado com renda: indivíduos recebem educação superior se sua renda supera um limiar (y^*_t), determinado pelo nível de matrícula (s ). Pais financiam a educação por meio de um imposto linear () sobre renda, sujeito à restrição orçamentária ({y}_0 = A_1 s_1 p_1), onde (p_1 ) é a taxa de subsidização pública. A função de utilidade familiar é definida sobre dois períodos e combina (a) renda parental líquida de impostos e (b) renda descontada dos filhos, líquida do custo não subsidiado da educação.

3.2 Preferências sobre subsidização e matrícula [§15–§19]

A análise das derivadas parciais da utilidade em relação à subsidização revela um padrão ends-against-the-middle: famílias que nunca recebem ensino superior preferem menor subsidização (pagam impostos sem benefício direto); famílias cujos filhos recebem ensino superior pela primeira vez (classe média ascendente) preferem subsidização mais alta, desde que a economia nos custos supere o aumento de impostos; famílias muito ricas, por terem alta renda tributável, podem preferir menor subsidização quando (y_{i0} > {y}_0 / s_1) — proporção que cresce com a expansão da matrícula.

A análise das preferências sobre matrícula distingue dois cenários: (a) mover do sistema de elite para o público de massa, mantendo subsidização constante — nesse caso, os pobres pagam mais impostos sem benefício e se opõem; (b) mover para o sistema parcialmente privado, mantendo custo público constante — nesse caso, a redução de subsidização neutraliza o impacto tributário dos pobres, que ficam indiferentes. A Tabela 2 do artigo formaliza os efeitos sobre os três grupos (UU, US, SS) de cada transição. O grupo de renda média (US — pais não qualificados, filhos qualificados) é o único que se beneficia sistematicamente da expansão, independente do modelo. O grupo mais rico (SS — ambas as gerações qualificadas) opõe-se à expansão porque dilui o valor do diploma e reduz salários qualificados.

3.3 Extensões do modelo: qualidade, tributação progressiva e independência de renda [§20–§25]

A primeira extensão examina o efeito de alterar a qualidade da educação (gasto por aluno) como saída do trilemma. As derivadas mostram que mudanças de qualidade produzem padrão análogo às mudanças de subsidização — famílias não qualificadas preferem menor qualidade; famílias qualificadas, maior qualidade, salvo as de renda muito alta para quem o imposto supera o benefício.

A segunda extensão substitui o imposto linear por tributação progressiva quadrática ((y_{i0}) = ay_{i0}^2), seguindo De Donder e Hindriks. Com tributação progressiva, o custo fiscal de financiar expansão é menor para todos os indivíduos com renda abaixo da média, ampliando a coalizão favorável ao gasto. Adicionalmente, à medida que a desigualdade de renda cresce, mais indivíduos preferem financiar o ensino superior via tributação progressiva, intensificando esse efeito. Isso gera a Hipótese 4: progressividade tributária produz maior gasto em ensino superior, com efeito amplificado pela desigualdade.

A terceira extensão altera a premissa de acesso renda-dependente para acesso renda-independente, onde a matrícula (s) representa probabilidade igual de acesso para todos. Nesse cenário, os pobres tornam-se mais favoráveis à subsidização (porque agora podem beneficiar-se diretamente); os ricos tornam-se menos favoráveis à subsidização (perdem a garantia de acesso exclusivo). Isso gera a Hipótese 5: quanto mais renda-independente o acesso, mais cedo os partidos de esquerda favorecem maior subsidização; e há maior apoio geral à expansão da matrícula.

3.4 Preferências partidárias [§26–§30]

Ansell agrega preferências individuais em preferências partidárias assumindo que partidos representam perfeitamente os interesses de suas bases: o partido de esquerda representa o terço mais pobre, o de direita o terço mais rico, ambos competindo pelo terço médio. A análise mostra que quando a matrícula corrente é baixa ((s_0 < 1/3)), os qualificados estão no bloco da direita: a direita favorece maior subsidização e gasto por aluno, enquanto a esquerda só apoia expansão se o novo grupo de matriculados for base eleitoral da esquerda. Quando a matrícula já é de massa ((s_0 > (2-)/3)), as preferências se invertem: a esquerda passa a defender maior subsidização e expansão, e a direita busca limitar ambos. As hipóteses testáveis derivadas são:

• H1: Em sistemas de elite, partidos de direita preferem maior subsidização, matrícula e qualidade que partidos de esquerda.
• H2: Com expansão da matrícula, o padrão se inverte a partir de um limiar.
• H3: Mais veto players reduzem gasto e matrícula.
• H4: Tributação mais progressiva produz maior gasto, com efeito amplificado pela desigualdade.
• H5: Maior independência de renda no acesso faz com que a esquerda favoreça maior subsidização e qualidade mais cedo.

4.1 Dados, variáveis e estratégia de estimação [§31–§35]

Para testar as hipóteses, Ansell utiliza dados de 22 países OCDE no período 1980–1997, provenientes de dois conjuntos de dados da UNESCO (Education and Literacy; World Education Indicators) e do EdStats do Banco Mundial. O período foi escolhido por cobrir a expansão universitária em muitos estados e permitir análise longitudinal com número médio de observações por país superior a doze.

A variável dependente primária para gasto é o gasto público em ensino superior como proporção do gasto total em educação (média de 20,7%, desvio-padrão dentro dos países de 3,5%). Essa medida capta variações em subsidização ou gasto por aluno, mas não permite distingui-los entre si por ausência de dados de série temporal sobre gasto privado. A variável dependente para matrícula é a taxa bruta de matrícula terciária (média de 38,8%, mediana 34,3%).

O partisanismo é medido pelo índice de centro de gravidade do gabinete de Cusack e Engelhardt, construído a partir das codings do projeto Manifesto de Budge et al., ponderadas pela composição partidária dos gabinetes de coalizão (escala de −100 a +100). A variável é defasada para capturar a demora na implementação de política. O modelo inclui ainda uma variável interativa partisanismo × matrícula para testar os efeitos condicionais. Variáveis de controle adicionais incluem: PIB per capita; proporção da população com menos de 15 anos; gasto público total em educação; veto players (medida de 16 pontos de Huber et al.); dummy de streaming escolar; índice de Gini (LIS); e razão de carga tributária entre trabalho e capital como proxy de regressividade.

4.2 Resultados: determinantes do gasto [§36–§40]

A Tabela 3 apresenta oito especificações do modelo para gasto relativo no ensino superior, estimadas por OLS pooled com variável dependente defasada, tendência temporal linear, erros autocorrelacionados em painel e erros-padrão corrigidos por heteroscedasticidade. O Modelo 1 (“naïve”) encontra efeito insignificante do partisanismo sobre gasto, com os principais determinantes sendo demografia e gasto geral em educação. O Modelo 2 (“sofisticado”) inclui matrícula e a interação partisanismo × matrícula: os três termos são significativos ao nível de 5%, com o coeficiente interativo negativo, confirmando a reversão partisan. O limiar de reversão estimado neste modelo é de 32% de matrícula bruta.

O Modelo 3 adiciona veto players, que produzem o efeito negativo esperado sobre gasto — passagem do percentil 10 ao 90 na variável de veto players está associada a redução de 0,7 ponto percentual no gasto relativo. O Modelo 5 mostra que regressividade tributária tem forte efeito negativo sobre gasto (e portanto progressividade tem efeito positivo), significativo ao nível de 10%. O Modelo 6 (especificação completa) confirma que a interação desigualdade × regressividade é significativa e negativa, implicando que sistemas tributários mais progressivos em contextos de alta desigualdade têm gasto mais elevado — confirmando H4. O limiar de reversão nesse modelo sobe para pouco mais de 40%.

A Figura 3 do artigo plota o efeito marginal de uma mudança de 50 pontos na direção conservadora sobre gasto relativo, com intervalos de confiança de 95%, para diferentes níveis de matrícula. O resultado visual é inequívoco: a 25% de matrícula, o desvio à direita produz aumento de um desvio-padrão no gasto; a 60%, produz redução de igual magnitude. Os Modelos 7 e 8 testam H5 dividindo a amostra em países de baixa e alta desigualdade: o padrão de switching é mais robusto em países de alta desigualdade, e o limiar é substancialmente mais alto (≈50%) nesses países, implicando que a direita continua favorável ao investimento público por mais tempo quando a desigualdade de renda é maior.

4.3 Resultados: determinantes da matrícula [§41–§45]

A Tabela 4 apresenta seis especificações para a matrícula bruta. O Modelo 1 (todos os países) encontra que partisanismo defasado é negativa e robustamente associado à matrícula — uma mudança de 50 pontos à esquerda está associada a aumento de 1,35 ponto percentual na matrícula, confirmando que partidos de esquerda promovem expansão no agregado. Streaming escolar é associado a matrícula sistematicamente menor.

A divisão da amostra pelo limiar de 35% de matrícula (Modelos 2 e 3) confirma o efeito condicional: abaixo do limiar, o efeito do partisanismo sobre matrícula desaparece — partidos de esquerda não expandem quando os próximos matriculados serão eleitores da direita; acima do limiar, uma mudança de 50 pontos à esquerda está associada a aumento de mais de 2 pontos percentuais na matrícula. O streaming também mostra impacto negativo maior e significativo no subsample acima do limiar.

Os Modelos 4–6 reestimam usando um modelo de correção de erros (error-correction model, ECM) para lidar com a possível não-estacionariedade da matrícula. Os resultados principais são reproduzidos com similar magnitude e significância, e o efeito condicional do partisanismo vem do componente de nível (defasado) em vez do componente de primeira diferença, sugerindo que mudanças partidárias afetam a matrícula no médio prazo, não no curto prazo.

5.1 Enquadramento da seção [§46–§47]

Esta seção compara as trajetórias históricas de política de ensino superior em três países que em 1945 possuíam sistemas muito similares — todos de elite, públicos, com subsídio pleno e baixa matrícula — mas que divergiram substancialmente nas décadas seguintes. A Inglaterra transitou para o modelo parcialmente privado; a Suécia para o modelo público de massa; a Alemanha permaneceu em estase. A seleção dos casos é explicitamente funcional: os três casos exemplificam os três tipos ideais do trilemma, permitindo examinar os mecanismos causais sob diferentes configurações de partisanismo e instituições.

5.2 Inglaterra: do sistema de elite ao modelo parcialmente privado [§48–§56]

Em 1950, o ensino superior inglês atendia menos de 3% das crianças — essencialmente um rito de passagem para a elite. A relativa afluência dos anos 1950 aumentou a demanda: em 1956, 80% dos candidatos obtinham vagas; em 1964, apenas 60%. Como o nível corrente de matrícula era baixo, os beneficiários imediatos de qualquer expansão limitada seriam a base eleitoral do Partido Conservador. Coerentemente, o governo conservador comprometeu-se com expansão e encomendou o Relatório Robbins (1963), que recomendou integração dos sistemas universitários e tecnológicos e expansão até 15% da população. Os conservadores aceitaram o relatório em 24 horas.

O Partido Trabalhista, eleito em 1964, deparou-se com as mesmas recomendações e as rejeitou parcialmente. O secretário de educação Anthony Crosland abandonou o sistema unitário proposto por Robbins e estabeleceu a política binária (separação universidades-tecnológicos). A lógica era transparente: expandir universidades beneficiaria desproporcionalmente os eleitores conservadores dado o alto nível de dependência de renda do acesso. Em compensação, Crosland reformou o ensino secundário com as comprehensive schools, visando reduzir a dependência de renda no acesso ao longo do tempo.

O governo Blair, eleito em 1997, confrontou um dilema específico: a matrícula se aproximava do nível de massa, mas a composição social dos estudantes não mudara — escolas privadas, com 7% dos alunos do secundário, representavam quase 40% dos estudantes das 13 universidades de topo. Aumentar o financiamento público beneficiaria principalmente os eleitores conservadores. A solução trabalhista foi o Ato Educacional de 1998, que introduziu anuidades de £1.000 anuais — primeira vez que financiamento privado era exigido no ensino superior inglês — e o Ato de 2004 com top-up fees de £3.000, acompanhado de bolsas para famílias pobres e empréstimos com reembolso contingente à renda. A reação das três forças partidárias confirmou o modelo: os trabalhistas defenderam a transição para o sistema parcialmente privado; os conservadores, a retenção do sistema existente com cotas de admissão; os liberal-democratas, abolição das taxas e aumento de financiamento público (modelo público de massa, popular com estudantes mas impopular entre pobres e ricos).

5.3 Suécia: da estase à expansão conservadora e à universalização socialdemocrata [§57–§65]

Em 1945, a Suécia também possuía um sistema de elite, mas com índice de streaming mais baixo e acesso menos renda-dependente que a Inglaterra, em função de menor desigualdade de renda e de políticas de expansão do ensino secundário geral. No período 1945–1965, Social-democratas e conservadores colaboraram num sistema bipartidário de reformas moderadas que expandiu a matrícula para cerca de 15% — um resultado consistente com a predição de que, quando a matrícula é baixa, a direita é a principal promotora de expansão.

O embate tornou-se mais nítido com a lei universitária U-68 (1969, governo socialdemocrata), que introduziu o numerus clausus nacional e reorientou o sistema para satisfazer demandas do mercado de trabalho em vez de ampliar acesso irrestrito. Paralelamente, a lei H-77 (1977) integrou formalmente todo o ensino superior num sistema unificado e estabeleceu a paridade entre trabalhadores com mais de 25 anos e egressos do ensino médio, gerando enorme expansão da matrícula adulta. Os social-democratas, assim, mantinham a matrícula total limitada mas promoviam participação socioeconomicamente mais ampla dentro desse limite.

A grande virada veio com a vitória do Partido Moderado de Carl Bildt em 1991. Já em 1984, os moderados haviam comprometido-se com admissão irrestrita no programa partidário. Em 1992, o governo Bildt publicou o “Memorando sobre Independência das Universidades”, que resultou na Lei do Ensino Superior de 1993: autonomia universitária em admissões e financiamento por aluno em vez de previsões de demanda nacional. O resultado foi dobrar as novas entradas de 1990 a 2000. Distintamente dos conservadores ingleses, os moderados suecos permitiram que o orçamento total crescesse junto com a matrícula, inaugurando o modelo público de massa. Essa dinâmica foi facilitada pela baixa desigualdade sueca, que tornava a expansão universitária menos renda-dependente e portanto menos internamente divisiva para o partido.

Com o retorno dos social-democratas, a matrícula já superava 50% e o ensino superior tornara-se crescentemente universal. Consequentemente, a esquerda passou a ser a principal defensora de maior financiamento e matrícula — confirmando a predição de reversão. O projeto de lei Open Higher Education (2001) visava 50% de participação e estabeleceu comissão de recrutamento para ampliar acesso. Com gastos acima de 1,5% do PIB e mais de 50% de matrícula, os social-democratas tornaram-se os maiores defensores do sistema que a direita havia criado.

5.4 Alemanha: estase persistente e papel dos veto players [§66–§74]

A Alemanha, como Inglaterra e Suécia, partia em 1945 de um sistema de elite. Diferentemente dos outros dois casos, ela permaneceu nesse modelo ao longo de todo o período analisado. Em 1950, a matrícula era de aproximadamente 5%; em 2000, havia alcançado apenas 27% — quase 20 pontos percentuais abaixo de Inglaterra e Suécia.

Durante o governo da grande coalizão (CDU/CSU + SPD, 1966–1969), a expansão foi parcialmente permitida precisamente porque a classe média — principal beneficiária da expansão no modelo formal — não estava dividida entre os partidos. No entanto, após a vitória sozinha do SPD em 1969, as preferências partidárias tornaram-se mais distintas. O SPD introduziu o sistema BAFöG de bolsas destinadas a estudantes de baixa renda, financiado em dois terços pelo governo federal, e expandiu empréstimos em 1974. A preocupação do SPD era com o acesso da classe trabalhadora ao ensino superior existente, não com a expansão do sistema como um todo — uma postura consistente com a predição do modelo: partidos de esquerda em sistemas de elite evitam expansão que beneficiaria principalmente a base eleitoral conservadora.

Com o retorno da CDU/CSU/FDP em 1982, o sistema BAFöG foi convertido de bolsas em empréstimos sem juros, e a inflação reduziu os elegíveis de 44,6% (1972) para 12,6% (1998). A matrícula bruta permaneceu estagnada: 18% em 1985, 25% em 1995, 27% em 2000. O Ato de Emenda ao Marco do Ensino Superior de 1998 (um dos últimos atos do governo Kohl) estabeleceu quotas em medicina, odontologia, arquitetura, administração e psicologia — as profissões mais representadas na base eleitoral conservadora.

Em 1997, protestos nacionais denunciaram o subfinanciamento do sistema, mas o SPD foi incapaz de romper o Reformstau institucional. As tensões sobre o modelo futuro persistiam em 2006: o SPD rejeitou anuidades em 2002; a CDU/CSU flertava retoricamente com taxas mas sabia que sua própria base (classe média universitária) seria prejudicada. O estado de Nordrhein-Westfalen introduziu taxas limitadas em 2006, com forte oposição estudantil. O sistema alemão permanecia em estase: quotas, streaming e o poder dos Länder bloqueavam a transição para qualquer modelo de massa.

6.1 Síntese teórica e implicações [§75–§78]

A conclusão sintetiza as contribuições do argumento em dois planos. No plano substantivo, o ensino superior inverte a lógica redistributiva padrão das teorias de gasto público: por ser disproportionalmente acessado pelos ricos, o gasto público em universidades é tipicamente regressivo, de modo que partidos de direita são frequentemente os principais defensores do gasto universitário — resultado contra-intuitivo que o artigo documenta tanto formal quanto empiricamente.

No plano da mudança institucional, o artigo rejeita a visão binária (mudança/não-mudança) prevalente na literatura. O que importa não é apenas se um país expande seu sistema, mas para qual tipo transita — parcialmente privado ou público de massa. Essa mudança tampouco é inevitável nem unidirecional: sistemas de elite podem persistir por décadas (caso alemão) e as preferências dos partidos sobre o tipo de sistema podem se inverter ao longo da trajetória de expansão (caso sueco).

Três implicações de política são identificadas. Primeiro, demandas sociais por si só podem não ser suficientes para produzir expansão, como demonstra a Alemanha, contrariando a narrativa unilinear dos educadores. Segundo, as preferências partidárias continuarão fluidas à medida que a matrícula atinge níveis de massa, com esquerda e direita trocando posições — o Processo de Bolonha de padronização europeia pode criar alianças políticas inesperadas ao alterar simultaneamente o contexto institucional em múltiplos países. Terceiro, e mais importante, maior gasto em educação não é necessariamente uma solução para a desigualdade econômica produzida pela globalização. Se o ensino superior for renda-dependente, maior gasto pode solidificar diferenças econômicas existentes — agravando, não aliviando, a desigualdade nos estados da OCDE.

1.1 Origem intelectual e motivação [§1–§3]

O prefácio descreve o livro como síntese de aproximadamente cinco anos de pesquisa sobre política educacional, articulando duas tradições intelectuais que Busemeyer absorveu em etapas distintas de sua carreira. Em sua tese doutoral na Universidade de Heidelberg, sob orientação de Manfred G. Schmidt, desenvolveu o interesse na política partidária como fator explicativo das diferenças nos produtos de política pública. No período de pós-doutorado no Instituto Max Planck para o Estudo das Sociedades em Colônia, a colaboração com Wolfgang Streeck e Kathleen Thelen ampliou sua perspectiva, levando-o a levar a sério o papel da educação e formação profissional (VET) e o impacto das instituições socioeconômicas.

A motivação declarada do livro é precisamente reunir essas duas perspectivas teóricas — teoria partidária e institucionalismo histórico — e, indo além delas, incluir os efeitos das instituições educacionais sobre a desigualdade e as atitudes individuais. O autor reconhece que as pesquisas sobre esses dois últimos tópicos dominaram sua agenda nos dois anos anteriores à redação do livro e continuarão a fazê-lo. O prefácio ainda registra os principais interlocutores intelectuais e os apoios institucionais recebidos (DFG, Center for European Studies da Harvard University, Nuffield College de Oxford, Institute for Advanced Study Konstanz).

2.1 O problema de Wilensky e a proposta de reintegração [§1–§4]

A afirmação de Harold Wilensky de que “education is special” (1975: 3) — no sentido de que a educação contribui primariamente para a igualdade de oportunidades, não para a igualdade absoluta — serve como ponto de partida crítico para o livro. Wilensky argumentara que a educação, ao ser um bem meritocrático, diferia funcionalmente das transferências sociais redistributivas do Estado de bem-estar, e por isso deveria ser analisada separadamente.

Busemeyer reconhece que a posição de Wilensky não é inteiramente injustificada, mas argumenta que ela contribuiu para o neglect da educação na pesquisa comparada de Estado de bem-estar e na ciência política comparada em geral (Busemeyer & Nikolai 2010; Busemeyer & Trampusch 2011; Iversen & Stephens 2008). O objetivo declarado do livro é precisamente reintegrar a análise dos sistemas de educação e formação à pesquisa comparada de Estado de bem-estar — não comparando desenvolvimentos educacionais com outras políticas sociais, mas identificando múltiplas conexões entre educação e o Estado de bem-estar. Essas conexões se distribuem em três domínios: (1) política, no sentido de que as mesmas coalizões político-econômicas que sustentaram a expansão do Estado de bem-estar no pós-guerra também moldaram o design institucional dos sistemas educacionais; (2) resultados, no sentido de que a distribuição de renda e riqueza é afetada pelo formato institucional do sistema de educação, em particular a importância da VET vis-à-vis a educação acadêmica e a divisão entre fontes públicas e privadas de financiamento; e (3) atitudes dos cidadãos, no sentido de que as instituições educacionais moldam preferências individuais em relação ao Estado de bem-estar.

2.2 Origens comuns, trajetórias divergentes [§5–§8]

O ponto de partida empírico do livro é a observação de que no imediato pós-guerra as democracias industriais avançadas — em especial os países da Europa Ocidental — compartilhavam um design institucional similar em seus sistemas de educação e formação, mas logo passaram a se desenvolver por trajetórias muito diferentes (Ansell 2010: 164). No período imediatamente anterior a esse processo, Suécia, Alemanha e Reino Unido apresentavam similaridades notáveis: todos tinham um setor de ensino superior elitista, um sistema de ensino médio segregado e uma forte herança de aprendizagem profissional voluntarista (Heidenheimer 1981: 296, 298).

Hoje, contudo, os três sistemas apresentam perfis radicalmente distintos. O sistema britânico é caracterizado por um viés em favor do ensino superior acadêmico, com a VET percebida como opção pouco atraente para jovens que não ingressaram na universidade, dominada pelos empregadores e de caráter voluntarista. Na Alemanha, a VET permanece como alternativa popular às universidades, sustentada pelo sistema dual de aprendizagem que combina formação prática nas empresas com ensino teórico nas escolas vocacionais, enquanto o ensino superior permanece relativamente subdesenvolvido em termos de matrícula. Na Suécia, o ensino superior expandiu-se rapidamente nas últimas décadas, e a VET é ainda relevante, mas organizada de forma escola-baseada, com a participação dos empregadores marginalizada.

Busemeyer sublinha que essas diferenças nos regimes educacionais espelham claramente os “mundos do capitalismo de bem-estar” de Esping-Andersen (1990): o sistema sueco espelha o modelo socialdemocrata universalista; o alemão o modelo conservador-corporatista; o britânico o modelo liberal.

2.3 O argumento central [§9–§15]

As diferenças no equilíbrio de poder entre social-democratas, democrata-cristãos e conservadores explicam as escolhas divergentes sobre o design dos sistemas de educação e formação no período pós-guerra. Em contraste com a teoria partidária tradicional, Busemeyer enfatiza que a disputa partidária precisa ser contextualizada, levando em conta a importância das instituições socioeconômicas e dos interesses organizados do mercado de trabalho. Nas economias de mercado coordenadas (CMEs), formas não mercantis de coordenação entre atores econômicos facilitam a formação de coalizões interclasses que sustentam a VET. Mas, ao contrário da perspectiva de Varieties of Capitalism (Hall & Soskice 2001), Busemeyer argumenta que essas coalizões têm uma natureza ainda partidária: dependem de qual força partidária as lidera. É por isso que coalizões de esquerda de social-democratas e sindicatos nos países escandinavos pressionaram pela integração da VET ao sistema escolar geral, marginalizando o papel dos empregadores. Em contrapartida, a dominância de partidos democrata-cristãos em CMEs continentais como a Alemanha contribuiu para manter os empregadores no sistema, construindo uma estrutura corporatista em torno da aprendizagem. Nas economias de mercado liberais (LMEs) como o Reino Unido, o compromisso interclasses se mostrou esquivo, e o declínio da VET canalizou a expansão educacional para o ensino superior acadêmico privado.

Busemeyer estende o argumento para duas consequências fundamentais. Primeira: a sobrevivência ou não da VET como alternativa viável ao ensino superior tem implicações profundas para os padrões de desigualdade socioeconômica, pois a VET abre rotas de acesso a formação qualificada e emprego bem remunerado para indivíduos na metade inferior da distribuição de habilidades acadêmicas. Segunda: a sobrevivência da VET molda também as percepções populares sobre as alternativas educacionais e as atitudes em relação ao Estado de bem-estar, gerando efeitos de retroalimentação (policy feedback) que consolidam as trajetórias de desenvolvimento.

2.4 Extensões à teoria partidária padrão e estrutura do livro [§16–§20]

O autor identifica os dois grandes eixos da literatura existente — VoC e teoria partidária — e aponta seus limites. O VoC subestima o papel da política em geral e da política partidária em particular; a teoria partidária standard negligencia o contexto institucional e as diferenças entre famílias partidárias. Em resposta, Busemeyer propõe três extensões ao modelo partidário padrão: (1) reconhecer que os partidos democrata-cristãos perseguem uma ideologia distinta tanto do conservadorismo quanto da social-democracia, exercendo uma “politics of mediation” (Van Kersbergen 1999: 356) que promove o compromisso interclasses e a delegação de responsabilidades públicas a corpos corporatistas; (2) levar em conta o contexto socioeconômico institucional em que a política partidária se desenrola, incorporando a distinção LME/CME do VoC; (3) enfatizar o equilíbrio de poder de longo prazo entre famílias partidárias, em vez dos efeitos de curto prazo do governo partidário.

O livro divide-se em duas partes: a Parte I (Capítulos 1–3) trata a política educacional como variável dependente, explicando como a política partidária e as instituições produziram escolhas diferentes de design institucional; a Parte II (Capítulos 4–6) inverte a lógica, tratando as instituições educacionais como variáveis independentes que explicam a desigualdade socioeconômica e as atitudes populares. A moldura unificadora é o modelo heurístico do ciclo de políticas públicas (Easton 1965; Sabatier 1991).

3.1 De-commodification e estratificação em sistemas educacionais [Cap.1 §1–§4]

O capítulo abre recuperando a tipologia de Esping-Andersen (1990), cujas duas dimensões de variação do Estado de bem-estar — de-commodification e estratificação — Busemeyer adapta para os sistemas de educação. A de-commodification na educação refere-se ao grau em que o acesso à educação é desvinculado da capacidade de pagar, capturado operacionalmente pela divisão entre financiamento público e privado. A estratificação educacional refere-se ao grau em que o sistema de educação diferencia os alunos em trajetórias distintas de qualidade e prestígio — em particular, a presença ou ausência de tracking precoce e de uma distinção marcante entre educação acadêmica e VET.

A distinção entre estratificação educacional (distribuição desigual de oportunidades educacionais) e estratificação socioeconômica (distribuição desigual de renda e riqueza) é central para o argumento desenvolvido na Parte II. Busemeyer destaca que as duas formas de estratificação não se traduzem automaticamente uma na outra: países com alta estratificação educacional (como Alemanha e Suíça) apresentam desigualdade socioeconômica moderada, ao passo que países com baixa estratificação educacional (como Estados Unidos) apresentam alta desigualdade socioeconômica. Esse paradoxo, que a literatura da sociologia educacional e da economia política tratou separadamente, é o ponto de partida do Capítulo 4.

3.2 Revisão crítica das abordagens existentes [Cap.1 §5–§12]

Busemeyer distingue três correntes teóricas de referência para explicar a variação nos regimes de formação de habilidades: (1) modernização e sociedade mundial, (2) VoC e institucionalismo histórico, e (3) teoria de recursos de poder e teoria partidária.

As teorias de modernização (Wilensky 2002) e da sociedade mundial (Meyer et al. 1992) explicam adequadamente a expansão massiva das oportunidades educacionais ao longo do século XX, mas são menos capazes de dar conta das diferenças mais finas no design institucional dos sistemas educacionais na Europa Ocidental.

O institucionalismo histórico (Pierson 2004; Thelen 1999) oferece ferramentas poderosas para explicar por que países seguem trajetórias distintas. A teoria da dependência de trajetória (path dependency) explica os custos de transação associados à mudança institucional e os efeitos de retroalimentação sobre o processo político. Busemeyer enfatiza, contudo, que nem tudo foi predeterminado pelos processos da Revolução Industrial: as lutas políticas da metade do século XX tiveram consequências enormes para a conformação dos regimes de educação e formação, porque esses sistemas entraram em nova fase de desenvolvimento à medida que a educação primária universal se consolidou.

A teoria de recursos de poder (Stephens 1979; Korpi 1983) está muito consciente da formação de coalizões entre interesses organizados do mercado de trabalho e partidos políticos, mas assume uma luta de classes pervasiva entre capital e trabalho, negando a possibilidade de coalizões interclasses sustentáveis, apesar de elas serem uma realidade empírica em muitos CMEs.

3.3 O framework teórico: extensões ao modelo partidário padrão [Cap.1 §13–§20]

A primeira extensão é a distinção entre social-democratas, democrata-cristãos e conservadores. Os democrata-cristãos são diferentes dos conservadores seculares em que perseguem uma “politics of mediation” (Van Kersbergen 1999: 356): promovem o compromisso interclasses entre sindicatos e empregadores e delegam responsabilidades públicas a corpos corporatistas. O princípio da subsidiariedade — delegar o máximo de autonomia possível a atores societais, em particular associações — é central a essa ideologia. Por isso, os democrata-cristãos apoiam as formas coletivas de VET na política educacional, mesmo que isso imponha custos de curto prazo aos empregadores. Os conservadores, ao contrário, favorecem o ensino superior acadêmico e elitista e a educação secundária voltada para as classes médias e altas.

A segunda extensão diz respeito à contextualização institucional da política partidária. A distinção LME/CME do VoC é útil na medida em que a estrutura institucional existente da economia molda o menu de opções políticas viáveis — menos nas fases iniciais de formação de trajetória e cada vez mais ao longo do tempo. As tentativas repetidas de vários governos britânicos de introduzir e revitalizar a aprendizagem fracassaram, em geral, porque os empregadores não puderam ser convencidos a participar de esquemas coletivos. Mas, ao contrário do funcionalismo econômico, Busemeyer enfatiza que os efeitos das instituições econômicas são sempre mediados por fatores políticos — em particular, o equilíbrio de poder prevalecente entre as forças partidárias.

A terceira extensão é o foco no equilíbrio de poder de longo prazo entre famílias partidárias. A implementação de reformas educacionais frequentemente leva décadas, de tal modo que a ausência de efeitos de curto prazo não deve levar a subestimar a ideologia partidária como força motriz da mudança de política. Essa perspectiva de longo prazo é uma das contribuições centrais do institucionalismo histórico (Pierson 2004; Thelen 1999), pois mesmo mudanças institucionais de grande escala podem ocorrer de forma gradual (Streeck & Thelen 2005).

4.1 O regime estatista: Suécia [Cap.2 §1–§12]

O capítulo aplica o framework teórico do Capítulo 1 a três estudos de caso histórico-comparados: Suécia (regime estatista), Reino Unido (regime liberal) e Alemanha (regime coletivo). No caso sueco, Busemeyer rastreia como uma poderosa aliança entre social-democratas e interesses rurais, formada nos anos 1930 (Anderson 2009: 216–17), estabeleceu as bases para o modelo universal de Estado de bem-estar. O Acordo de Saltsjöbaden de 1938, pelo qual capital e trabalho encerraram um período de intenso conflito industrial, consolidou esses padrões de coalizão para o período pós-guerra.

As reformas educacionais dos anos 1950 e 1960 — em particular a introdução gradual da escola secundária abrangente (grundskola) a partir de 1962 — foram promovidas por uma coalizão universalista entre interesses rurais e a classe trabalhadora urbana (Husén 1965), cujo objetivo declarado era a comprensivização plena do sistema de educação. O passo crucial nesse processo foi a integração da VET ao sistema de ensino secundário geral, o que ocorreu no início dos anos 1970 (Lundahl 1997), colocando o sistema numa trajetória escola-baseada. A reforma de 1969, que entrou em vigor em 1972, estabeleceu a escola superior abrangente (Gymnasieskola), integrando as várias partes da educação secundária superior numa única instituição. Todos os programas do ensino secundário superior sueco — incluindo os vocacionais — habilitavam, em princípio, ao prosseguimento dos estudos no nível terciário, expressando o objetivo socialdemocrata de maximizar a mobilidade educacional.

Nota [3 cap.2]: Segundo Busemeyer, um jogo “battle of the sexes” captura adequadamente a dinâmica de negociação na Suécia: os empregadores teriam preferido um sistema mais centrado na empresa, mas preferiram a VET escolar à educação geral não vocacional. No longo prazo, a liderança de social-democratas e sindicatos na promoção da VET escola-baseada levou à marginalização do papel dos empregadores na formação profissional. Isso explica por que as tentativas do governo não-socialista do início dos anos 1990 de expandir a aprendizagem fracassaram em grande medida (Lundahl 1997: 98).

4.2 O regime liberal: Reino Unido [Cap.2 §13–§22]

O sistema educacional britânico até o período pós-guerra seguia uma trajetória de desenvolvimento bastante similar à da Alemanha e da Suécia, mas seu registro pós-guerra de governo partidário e governança econômica é menos claro. Embora o Partido Conservador tenha estado mais tempo no poder do que o Trabalhista, mudanças significativas no Estado de bem-estar foram iniciadas durante o breve domínio trabalhista após a Segunda Guerra Mundial — mas não na educação.

O Reino Unido tinha um sistema de aprendizagem bem estabelecido (Gospel 1994), e a Lei de Formação Industrial de 1964 (Industrial Training Act) chegou a estabelecer um quadro institucional corporatista sob a forma de Juntas de Formação Industrial (Industrial Training Boards, ITBs), embora com um grau muito menor de comprometimento estatutário do que na Alemanha. A tentativa mais ambiciosa de direcionamento corporatista, a Comissão de Serviços de Mão de Obra (Manpower Services Commission, MSC), estabelecida pelos governos trabalhistas nos anos 1970, também fracassou em consolidar o comprometimento dos empregadores com a formação, em parte porque os sindicatos de ofício usavam o sistema para limitar o acesso ao trabalho qualificado (Finegold & Soskice 1988; Ryan 2000).

A virada decisiva foi o governo Thatcher, que deliberada e sistematicamente eliminou os remanescentes institucionais do capitalismo coordenado e das abordagens coletivas de formação de habilidades. O governo conservador buscou abolir as juntas de formação (Finn 1987: 135) e expandir medidas de treinamento com forte foco no combate ao desemprego juvenil. Em particular, ao abolir o sistema tradicional de aprendizagem e substituí-lo pelo “quasi-mercado” voluntarista do Youth Training Scheme (YTS) subvencionado pelo Estado, o governo Thatcher destruiu efetivamente qualquer base para o compromisso interclasses. O YTS provia aos empregadores fundos para treinar jovens abaixo de 18 anos por um ano (estendido a dois em 1986), mas sofria de problemas sérios de qualidade: ausência de padrões definidos de conteúdo de formação (“black boxing”), enorme variação qualitativa e uso de jovens como mão de obra barata sem investimento real em habilidades (“bogus training”, Lee 1989: 165). No pico de sua relevância, em 1986, a MSC tinha um orçamento de mais de £2 bilhões, dos quais cerca de £850 milhões eram gastos no YTS (Evans 1992: 83).

O declínio do sistema tradicional de aprendizagem foi acompanhado pela expansão explosiva do ensino superior. As cortes de financiamento do ensino superior do início do governo Thatcher foram seguidas de um aumento no número de estudantes no final dos anos 1980 e início dos 1990, impulsionado pela competição entre universidades por receita de mensalidades. A Lei de Educação e Ensino Superior de 1992 aboliu a estrutura binária do sistema, equiparando politécnicos e universidades, mas uma hierarquia de fato entre instituições rapidamente se estabeleceu. Tanto os governos conservadores quanto o Novo Trabalhista tentaram revitalizar a aprendizagem nos anos 1990, sem sucesso.

4.3 O regime coletivo: Alemanha [Cap.2 §23–§32]

Os regimes coletivos de formação de habilidades diferem dos outros dois tipos porque empregadores, sindicatos e Estado estão todos altamente e conjuntamente comprometidos com a promoção da formação em nível intermediário de habilidades — isto é, via aprendizagem (Busemeyer & Trampusch 2012: 14). Um fator de suporte crucial para essas coalizões interclasses, que foi severamente subestimado até aqui, é o papel dos partidos democrata-cristãos no governo.

Os democrata-cristãos foram a força política dominante no governo alemão de 1949 até o advento do governo Brandt em 1969. O peça legislativa crítica foi a Lei Federal de Formação Profissional de 1969 (Berufsbildungsgesetz, BBiG), que criou um quadro estatutário para a aprendizagem e assegurou a participação de sindicatos e outros atores. Essa lei foi de facto apoiada e aprovada pelo governo formal de grande coalizão de social e democrata-cristãos em vigor de 1966 a 1969. A institucionalização de um sistema de formação baseado em empresas bem desenvolvido teve implicações enormes para o desenvolvimento futuro do sistema. Mais importante, reprimiu a demanda por ensino superior acadêmico (Ansell 2010: 191), tanto entre jovens e seus pais quanto entre empregadores que ajustaram suas estratégias de produção em conformidade.

Ao contrário dos conservadores liberais, os democrata-cristãos não adotaram uma abordagem voluntarista da formação. A subsidiariedade implica delegar obrigações quasi-públicas a associações, mas essa delegação de autoridade tem um preço: os atores econômicos espera-se que cumpram sua parte do acordo, ou seja, fornecer lugares de formação suficientes para os jovens. Em suma, as origens políticas dos regimes coletivos de formação de habilidades no período pós-guerra residem em coalizões interclasses dominadas pelo governo democrata-cristão, em combinação com altos níveis de coordenação econômica.

5.1 Estatísticas descritivas e cluster analysis [Cap.3 §1–§6]

O capítulo expande a perspectiva comparativa dos estudos de caso para o conjunto mais amplo das democracias industriais avançadas da OCDE. A seção de estatísticas descritivas retoma a Figura 1.1 (reproduzida como Figura 3.1), que distribui os países ao longo das dimensões de de-commodification e estratificação educacional, confirmando visualmente o agrupamento em três clusters (Tabela 3.1): liberal (EUA, Austrália, Nova Zelândia, Reino Unido, Irlanda, Canadá), coletivo (Alemanha, Áustria, Suíça, Dinamarca, Países Baixos) e estatista (Suécia, Finlândia, Noruega, Bélgica, França). Países do Sul da Europa (Espanha, Itália, Portugal) constituem um grupo misto, com características do regime liberal e do regime coletivo.

A Tabela 3.2 apresenta indicadores quantitativos detalhados sobre matrículas em VET e ensino superior, gastos públicos e privados em educação e outros indicadores institucionais, confirmando os padrões qualitativos descritos no Capítulo 2. Uma análise de cluster hierárquica (Figura 3.2) confirma a existência de três agrupamentos distintos de países, embora com alguma ambiguidade nas margens — particularmente para o caso italiano, que tem longa história de governo democrata-cristão mas sem forte sistema de aprendizagem, explicado pela política territorial conflituosa da Itália.

5.2 Análises de regressão cross-seccionais [Cap.3 §7–§13]

A segunda seção apresenta scatterplots e regressões cross-seccionais sobre os determinantes políticos e institucionais das características dos regimes educacionais. Os resultados confirmam o papel central da política partidária e da coordenação econômica. A Tabela 3.3 mostra que o governo socialdemocrata está associado a maiores níveis de envolvimento público na educação — tanto no ensino superior quanto na VET —, enquanto o governo conservador está associado a maiores parcelas privadas no financiamento educacional e menores gastos em VET. A Figura 3.5 ilustra visualmente a associação negativa entre a parcela acumulada de governos de esquerda (1945–2000) e a parcela privada do financiamento educacional (1997–2008).

A Tabela 3.6 e a Figura 3.7 documentam a relação entre a política partidária e os padrões de matrícula em VET e ensino superior: o governo democrata-cristão correlaciona-se positivamente com maior proporção de estudantes em VET relativamente ao ensino superior, ao passo que o governo socialdemocrata está positivamente associado à expansão do ensino superior, mas também à VET quando esta está integrada ao sistema escolar. Há uma forte associação positiva entre coordenação econômica e a importância da aprendizagem (Figura 3.9), particularmente para formas de VET com alto grau de envolvimento dos empregadores.

5.3 Análises de regressão multivariadas com dados de painel [Cap.3 §14–§22]

A terceira seção apresenta análises de regressão de séries temporais cross-seccionais (1993–2008) com erros padrão corrigidos por painel (panel-corrected standard errors, PCSE) e correção AR(1) da correlação serial, seguindo Beck & Katz (1995, 1996). A Tabela 3.8 — sobre os determinantes da parcela privada do financiamento educacional — confirma que o governo conservador aumenta a parcela privada, enquanto o governo socialdemocrata a reduz. O resultado é robusto a múltiplas especificações, incluindo modelos de erro de correção com efeitos fixos de país.

As Tabelas 3.9–3.12 apresentam análises sobre os determinantes das matrículas no ensino superior, na VET e na aprendizagem. O governo socialdemocrata está associado a maiores níveis de matrícula no ensino superior (Tabela 3.10), mas os efeitos de curto prazo são mais fracos do que os efeitos de longo prazo medidos pelo equilíbrio histórico de poder. O governo democrata-cristão está positivamente associado à aprendizagem (Tabela 3.12), confirmando o argumento da Parte I. Busemeyer discute extensamente os problemas metodológicos desses modelos — correlação serial, contemporânea e heterocedasticidade de painel — e justifica suas escolhas de especificação.

Nota [3 cap.3]: A disponibilidade de dados sobre a parcela de aprendizagem é significativamente limitada a um subconjunto de países da OCDE, em parte por causa da complexidade dos esquemas de VET em comparação a outros setores do sistema de educação. Isso reduz substancialmente o número de casos nos modelos sobre aprendizagem.

6.1 O puzzle entre desigualdade educacional e socioeconômica [Cap.4 §1–§7]

O capítulo abre com um puzzle empírico: não há uma relação simples (linear) entre desigualdade educacional e desigualdade socioeconômica. Países com alta estratificação educacional não apresentam automaticamente alta desigualdade de renda e salários. Busemeyer documenta quatro tipos de casos:

• EUA: baixa desigualdade educacional (ensino médio abrangente, vasta oferta de ensino superior), alta desigualdade socioeconômica.
• Países Escandinavos: baixa desigualdade educacional, baixa desigualdade socioeconômica.
• Alemanha/Suíça: alta desigualdade educacional (rastreamento precoce, forte influência do background familiar), desigualdade socioeconômica moderada.
• Reino Unido: estratificação educacional moderada a alta, desigualdade socioeconômica alta.

Esse paradoxo aponta para um blind spot na literatura — agravado pela falta de troca interdisciplinar. A sociologia educacional documenta extensamente o impacto das instituições educacionais sobre as escolhas educacionais e a desigualdade de oportunidades (Allmendinger 1989; Blossfeld & Shavit 1993; Pfeffer 2008), mas não observa a relação entre desigualdade educacional e estratificação do mercado de trabalho. A literatura de economia política sobre os determinantes da desigualdade socioeconômica, por sua vez, raramente inclui as instituições educacionais como variáveis independentes (Bradley et al. 2003; Rueda 2008; Wallerstein 1999; Iversen & Soskice 2006, 2009).

6.2 Expectativas teóricas contraditórias sobre o papel da VET [Cap.4 §8–§13]

Busemeyer registra expectativas teóricas conflitantes sobre o papel da VET na desigualdade. Do lado da economia política (Estévez-Abe et al. 2001): a VET abre rotas de acesso a formação de alta qualidade e emprego bem remunerado para estudantes com poucas habilidades acadêmicas, contribuindo para a compressão da distribuição de rendimentos. Do lado da sociologia educacional (Shavit & Müller 2000): a VET pode ser uma “rede de segurança” para os com habilidades acadêmicas mais fracas, mas também uma “diversão” que desencoraja jovens de backgrounds não acadêmicos a prosseguirem carreiras acadêmicas, consolidando padrões existentes de estratificação social. A conclusão de Bradley et al. (2003) e Lupu & Pontusson (2011) — que testaram a hipótese de Estévez-Abe et al. (2001) de forma mais rigorosa — foi de não encontrar apoio para a afirmação original. Um shortcoming importante desse trabalho, segundo Busemeyer, é não distinguir entre diferentes tipos de VET (escola-baseada vs. local de trabalho).

Busemeyer & Iversen (2012) abordaram esse problema distinguindo entre o investimento público em VET e o envolvimento dos empregadores na formação. Essa distinção mostrou que o investimento público em VET de fato reduz a desigualdade salarial, mas não o desemprego juvenil, enquanto o forte envolvimento dos empregadores na formação (isto é, maior parcela de estudantes em aprendizagem baseada no local de trabalho) reduz o desemprego juvenil, mas não tem efeito significativo na desigualdade. O Capítulo 4 estende esse trabalho ao introduzir a divisão público/privado no financiamento da educação como segunda dimensão importante de variação.

6.3 Análise empírica: regressões cross-seccionais e de painel [Cap.4 §14–§22]

A seção empírica apresenta regressões cross-seccionais (Tabelas 4.1 e 4.2) e de painel com PCSE e AR(1) (Tabelas 4.2–4.6) sobre os determinantes da desigualdade socioeconômica (Gini, dispersão salarial) e do desemprego juvenil, utilizando dados da OCDE para 1997–2008. Os principais achados são:

A Figura 4.7 mostra o efeito previsto sobre a desigualdade de um aumento de um desvio padrão em cada variável independente relevante. O resultado mais robusto é que maiores níveis de envolvimento público no financiamento da educação superior e vocacional estão associados a menores níveis de desigualdade salarial (Tabela 4.3). Contudo, um alto grau de estatismo na provisão de educação tem efeitos colaterais negativos: nos países como Suécia e Finlândia (mas não na Dinamarca, cujo sistema de formação é mais similar ao alemão), o afastamento dos empregadores da provisão de formação contribuiu para altos níveis de desemprego juvenil. A Tabela 4.5 documenta interações entre envolvimento privado e padrões de matrícula.

7.1 Feedback de políticas e preferências individuais [Cap.5 §1–§6]

O capítulo examina o terceiro elo entre educação e o Estado de bem-estar: o efeito das instituições educacionais sobre as preferências individuais e atitudes populares. Trata-se de investigar os efeitos de retroalimentação (policy feedback effects) das instituições sobre as atitudes, um tema associado ao trabalho de Pierson (1993), que destacou os efeitos de recursos e interpretativos das políticas existentes.

A motivação para incluir esse elo é que, para compreender plenamente o desenvolvimento das dependências de trajetória ao longo do tempo, não basta estudar os determinantes do produto da política e seus efeitos nos resultados: é também crucial entender como as políticas moldam as expectativas populares sobre o papel do Estado. Sem levar em conta os efeitos de feedback, seria difícil entender por que em alguns países as altas propinas universitárias são uma parte aceite da vida, enquanto em outros o Estado é esperado a prover e financiar a educação.

A limitação empírica central é que grandes bases de dados cross-nacionais sobre opiniões públicas estão disponíveis apenas para os últimos 10–15 anos, o que impede tracejar os efeitos de feedback ao longo do período histórico completo. O capítulo usa o ISSP Role of Government IV (2006) e o Eurobarômetro 62.1 (2004) como bases de dados.

7.2 Determinantes individuais das preferências por gasto em educação [Cap.5 §7–§14]

A Figura 5.1 documenta variação substancial cross-nacional no apoio a mais gastos públicos em educação (dados ISSP 2006), e a Figura 5.2 documenta variação no percentual de respondentes que recomendam estudos gerais e acadêmicos em vez de VET para jovens (Eurobarômetro 62.1, 2004). Essas variações cross-nacionais são o objeto de análise das regressões multinível.

7.3 Análise multinível: contexto institucional e preferências [Cap.5 §15–§22]

As Tabelas 5.3 e 5.4 apresentam regressões multinível (multilevel regressions) do apoio individual a gastos públicos em educação (ISSP 2006), com variáveis contextuais macronível incluindo a parcela de VET, a parcela privada de financiamento educacional e o nível de desigualdade socioeconômica. Os principais achados são expostos em sequência nas análises bi e multivariadas.

A Figura 5.4 mostra que maiores níveis de desigualdade socioeconômica estão associados a maior apoio popular a gastos em educação — um achado coerente com a ideia de que em sociedades mais desiguais a educação é percebida como mecanismo de promoção social individual. A lógica subjacente é que, quando a dispersão de rendimentos é elevada, o retorno esperado do investimento educacional é mais alto para os que estão abaixo da mediana, o que aumenta o suporte difuso por maior provisão pública.

A Figura 5.5 documenta a interação entre renda individual e parcela de VET no nível do país: em países com maior proporção de VET, o efeito negativo da renda sobre o apoio a gastos públicos em educação é mais fraco. Em sistemas com baixa proporção de VET — típicos dos regimes liberais, onde o ensino superior privado e seletivo é a trajetória dominante —, o efeito da renda é mais fortemente positivo, porque os indivíduos de maior renda percebem o sistema educacional como canal de reprodução de vantagens para seus filhos e, portanto, favorecem mais intensamente o gasto público nessa área. Inversamente, em sistemas com alta proporção de VET, os ricos não se diferenciam tanto dos demais na intensidade de seu apoio, porque a VET reduz o caráter excludente do investimento educacional e redistribui os benefícios esperados ao longo da distribuição de habilidades acadêmicas.

7.4 Interações cross-nível e redistribuição [Cap.5 §23–§30]

A Tabela 5.4 aprofunda essas análises com interações cross-nível formais entre variáveis individuais (renda, escolaridade) e variáveis contextuais macronível (parcela de VET, parcela privada de financiamento). A Figura 5.6 documenta a interação entre renda e a parcela privada do financiamento educacional: em países onde a parcela privada é alta, o efeito negativo da renda sobre o apoio a gastos públicos em educação é mais pronunciado, indicando que os ricos em sistemas de financiamento privado percebem o gasto público como substituto — e não complemento — ao investimento privado que já realizam diretamente. A implicação é que a privatização progressiva do financiamento educacional cria uma clivagem de interesses que enfraquece a coalizão política em favor da provisão pública.

A Tabela 5.6 e a Figura 5.7 estendem a análise para o apoio à redistribuição em geral (não apenas educacional), usando o ISSP 2006. O achado central é que uma maior parcela privada do financiamento do ensino superior está associada a menor apoio individual à redistribuição. Esse resultado sugere que o legado institucional do financiamento privado da educação penetra as atitudes redistributivas para além do campo educacional estrito, produzindo um efeito de erosão da solidariedade: indivíduos que arcaram com custos elevados de seu próprio capital humano são menos dispostos a apoiar transferências que redistribuiriam os prêmios salariais resultantes. O mecanismo interpretativo proposto por Busemeyer é que a privatização do financiamento educacional induz uma lógica de “mérito individual” que se generaliza para além da educação, corroendo as bases normativas do Estado de bem-estar redistributivo.

7.5 Preferências por tipo de educação — VET vs. acadêmica [Cap.5 §31–§35]

A Tabela 5.5, que utiliza o Eurobarômetro 62.1 (2004), analisa os determinantes individuais da preferência por estudos gerais e acadêmicos versus VET para jovens que terminam o ensino médio. Os resultados confirmam que a preferência por educação acadêmica é mais forte em países com menor parcela de VET no sistema (regimes liberais), e que o background educacional individual está positivamente correlacionado com a preferência pela rota acadêmica — refletindo tanto a posição de classe quanto a experiência prévia com o sistema. Nos países com forte VET, a preferência por essa rota é mais equitativamente distribuída ao longo da hierarquia de renda, corroborando o argumento de que a VET funciona como alternativa genuinamente atrativa — e não como segunda opção de baixo prestígio — quando está bem institucionalizada e conta com o apoio ativo dos empregadores.

8.1 Síntese dos achados e contribuição à pesquisa comparada [Cap.6 §1–§7]

O capítulo de conclusão estrutura-se em torno de três tarefas: (1) sintetizar as principais contribuições empíricas e teóricas do livro; (2) dialogar com dois debates contemporâneos — a “corrida entre educação e tecnologia” (race between education and technology, Goldin & Katz 2008) e o Estado de investimento social (social investment state, Morel et al. 2012); e (3) identificar lacunas e agendar investigações futuras, em particular sobre educação na primeira infância e aprendizagem ao longo da vida.

Busemeyer retoma a afirmação inicial de Wilensky para avaliá-la à luz dos achados do livro. A conclusão é que, embora a educação difira das políticas sociais redistributivas em certos aspectos — nomeadamente o caráter meritocrático de seus benefícios —, ela está profundamente interconectada ao Estado de bem-estar por meio de três elos: a política (as mesmas coalizões que fizeram o Estado de bem-estar fizeram os regimes educacionais), os resultados (as instituições educacionais determinam padrões de desigualdade socioeconômica) e as atitudes (as instituições educacionais moldam preferências individuais que estabilizam ou desafiam as trajetórias). Neglecionar esses elos impede o desenvolvimento de uma compreensão adequada das forças motrizes das reformas do Estado de bem-estar e da educação, bem como dos determinantes da desigualdade socioeconômica e das atitudes cidadãs.

8.2 O debate sobre a corrida entre educação e tecnologia [Cap.6 §8–§12]

O livro contribui para esse debate ao mostrar que a variação nas instituições educacionais, moldada pela política, explica uma parte significativa da variação observada na desigualdade de salários e rendas entre as democracias industriais. Os países com sistemas de VET robustos e financiamento público dominante conseguiram comprimir a distribuição de habilidades e rendimentos de formas que os mercados, per se, não o fariam. A implicação normativa é direta: as escolhas políticas sobre o design dos sistemas educacionais importam para a igualdade, e a “fatalidade” tecnológica da crescente desigualdade não é inescapável.

Busemeyer, contudo, reconhece que os sistemas de VET baseados em habilidades específicas (em particular os regimes coletivos de aprendizagem) enfrentam desafios crescentes diante da mudança tecnológica acelerada, porque a depreciação das habilidades específicas se acelera e a demanda por habilidades mais gerais e flexíveis aumenta. Esse é um dos argumentos centrais do debate sobre a sustentabilidade dos regimes coletivos de formação de habilidades (Busemeyer & Trampusch 2012), ao qual o livro contribui mas não resolve definitivamente.

8.3 O Estado de investimento social e a agenda futura [Cap.6 §13–§18]

O diálogo com o debate sobre o Estado de investimento social (social investment state, Morel et al. 2012; Giddens 1998) é o segundo eixo do capítulo conclusivo. A perspectiva do investimento social enfatiza a educação como política social preventiva que aumenta a empregabilidade dos cidadãos — o que potencialmente eleva o consenso político em torno do gasto educacional. Busemeyer mostra que os achados do Capítulo 5 fornecem suporte parcial a essa perspectiva: o apoio popular a gastos em educação é de fato relativamente elevado e pouco sensível à renda individual, o que o distingue do apoio a políticas sociais redistributivas tradicionais. Contudo, o autor adverte que a lógica do investimento social pode inadvertidamente reforçar a hierarquia entre educação acadêmica (percebida como produtiva e habilitadora) e VET (por vezes tratada como segunda opção), ao invés de promover a integração entre as duas.

O capítulo aponta duas lacunas importantes que o livro não preenche e que constituem agenda para pesquisas futuras. A primeira é a educação na primeira infância: Busemeyer reconhece que a expansão dos serviços de cuidado e educação infantil é um componente crescentemente central do Estado de bem-estar contemporâneo (Esping-Andersen 2002; Morgan 2012), com efeitos demonstrados sobre a desigualdade de oportunidades que se acumulam ao longo do ciclo de vida — e que interagem com os regimes de educação pós-secundária que o livro analisa. A segunda é a aprendizagem ao longo da vida (lifelong learning): à medida que a mudança tecnológica acelera a depreciação das habilidades, os sistemas de requalificação de trabalhadores adultos tornam-se mais centrais para a manutenção da igualdade no mercado de trabalho — e sua análise requer um framework comparativo que o presente livro não desenvolve, mas que os achados sobre regimes de habilidades e suas implicações para a desigualdade tornam mais urgente.

2.1 O contraste fundador entre abordagens [§1–§3]

O artigo abre estabelecendo uma distinção fundamental entre a economia convencional da educação e a economia política da educação. A primeira enfatiza o papel da escola na alteração de características individuais, no posicionamento do indivíduo no mercado de trabalho e no aumento da capacidade produtiva agregada — tendo como foco central estimar relações “universais” entre salários determinados competitivamente, decisões individuais sobre escolaridade e os efeitos dessas decisões sobre a economia. A segunda, por contraste, trata a educação como um fator moldado pelas relações de poder entre diferentes grupos econômicos, políticos e sociais. Para os economistas políticos, a quantidade de educação que um indivíduo recebe, o tipo de educação obtida e o papel da educação no crescimento econômico e na distribuição de renda são constitutivos dessas relações de poder, não resultados neutros de escolhas individuais em mercados competitivos.

Um corolário imediato dessa distinção é que nenhum estudo do sistema educacional pode ser separado de uma análise explícita ou implícita do propósito e funcionamento do setor governamental. Dado que o poder se expressa pelo menos em parte através do sistema político de uma sociedade, qualquer modelo de economia política da mudança educacional pressupõe uma teoria do Estado — isto é, uma teoria sobre o funcionamento do governo. O Estado está e há muito tempo esteve intimamente envolvido na tentativa de desenvolver, expandir e controlar a escolaridade formal na maioria dos países. As perguntas que organizam o programa de pesquisa da economia política da educação são, portanto: qual é a relação entre o Estado, os setores privados de produção e a educação nas sociedades capitalistas? E entre o Estado e os vários grupos de classe social? E entre o Estado e a burocracia educacional que ele criou?

Carnoy posiciona o artigo no interior de uma tradição consolidada: economistas políticos como Carnoy (1974), Bowles e Gintis (1976), Carnoy e Levin (1985), sociólogos políticos como Offe (1980) e Lenhardt (1979), e até filósofos como Althusser (1971) fizeram do Estado o foco primário da análise das relações educação-economia. Nessa discussão, o Estado nas economias capitalistas é visto, sob várias formas, como mediador entre as necessidades dos empregadores de aumentar os lucros e a dos trabalhadores de aumentar os salários. Para ser legítimo, o Estado democrático deve ceder às demandas da maioria dos trabalhadores votantes; mas, para manter sua base de receita e sua função social, deve também reproduzir a dominância dos proprietários e gestores de capital sobre o processo de investimento e produção. Nesse contexto, a educação desempenha múltiplos papéis: fornece habilidades para a produção; socializa os jovens para o trabalho e para aceitar o sistema produtivo; e inculca uma ideologia que promove o sistema de produção existente e o processo político como justos e racionais.

2.2 Reprodução, contradição e o papel do conflito [§4–§5]

Carnoy e Levin (1985) acrescentam, porém, que esse papel reprodutivo pode ser também fonte de contradição para o processo econômico e político. Os jovens podem tornar-se “sobreeducados” para os empregos existentes (Rumberger, 1981), ou as idealizações escolares de uma sociedade equitativa e justa podem ser levadas a sério e traduzidas em demandas sobre o local de trabalho e sobre os políticos. A economia política da educação, portanto, explica a relação educação-economia no contexto de relações de poder conflitantes e do desdobramento desses conflitos no Estado.

3.1 Bourdieu e Passeron: reprodução simbólica e seus limites [§6–§9]

Para os funcionalistas institucionais franceses Pierre Bourdieu e Jean-Claude Passeron (1977), a função principal da escolaridade é reproduzir as relações hierárquicas entre diferentes grupos ou classes na sociedade e legitimar essas relações. A razão de ser da educação formal é reproduzir as relações de poder existentes — a dominação de um grupo sobre outros — de geração em geração sem recorrer à violência. O principal meio para isso é o sistema de ensino, e a língua usada como base de comunicação nas escolas é o “arbitrário cultural” do grupo dominante: um sistema de valores, normas e linguagens.

A análise de Bourdieu e Passeron oferece insights importantes sobre a natureza de classe do processo escolar e do processo de seleção, especialmente quanto à distância entre a escola meritocrática idealizada e a realidade de quem efetivamente alcança os níveis superiores e os empregos mais bem remunerados. Contudo, do ponto de vista do desenvolvimento de um modelo geral de economia política, Carnoy identifica duas dificuldades centrais. Em primeiro lugar, não há discussão sobre a origem das relações de poder: o grupo dominante usa o sistema escolar para reproduzir seu poder, mas de onde vieram esse poder inicialmente? A análise implica que a fonte do poder é o próprio poder — a tautologia do dominante que se perpetua porque é dominante. A resistência das classes subordinadas tampouco tem outra base que a resistência em si, aparecendo implicitamente apenas no fato de que as escolas são aceitas pela classe trabalhadora contrariando seus próprios interesses. Em segundo lugar, essa análise carece de dinâmica: o sistema escolar muda via reformas, mas sua operação fundamental permanece a mesma, sem que o modelo explique por que as reformas ocorrem.

3.2 Baudelot e Establet: a base material do poder escolar [§10–§11]

Uma alternativa estruturalista marxista a Bourdieu e Passeron encontra-se na obra de Baudelot e Establet (1972). Concordando em grande parte que a educação é uma instituição reprodutiva, a interpretação deles difere em dois pontos essenciais. Primeiro, descrevem as relações de poder francesas em termos de sua base material: a classe que domina e usa o sistema escolar para reproduzir essa relação de dominação não é uma abstração — é a burguesia, cujo poder está enraizado em sua posição econômica como proprietária do capital. Segundo, e diferentemente de Bourdieu e Passeron, Baudelot e Establet sugerem que os alunos da classe trabalhadora não aceitam plenamente essa tentativa de imposição de ideologia dominante; há resistência, o que fornece o início de uma dinâmica ausente na análise anterior.

3.3 A contribuição de Carnoy (1974): imperialismo educacional e suas correções [§12]

O próprio trabalho de Carnoy (1974) foi a primeira tentativa de compreender a difusão dos sistemas educacionais ocidentais no Terceiro Mundo dentro de um quadro de economia política crítica. Usando uma estrutura estruturalista, mostrou que a educação ocidental se desenvolveu na Índia, na África e na América Latina como extensão das relações coloniais e neocoloniais entre a metrópole e a periferia. Na colonização direta britânica e francesa, a educação para os súditos coloniais era limitada pelo papel prescrito das economias coloniais na divisão internacional do trabalho. No colonialismo de livre comércio na América Latina do século XIX, havia mais flexibilidade, mas a expansão educacional ainda era determinada por essa relação.

O próprio Carnoy admite retrospectivamente que esse “determinismo” é um defeito importante da análise: havia e há mais autonomia dos atores locais (missionários, educadores locais e, mais tarde, os Estados periféricos independentes) do que sua análise permitia. No entanto, o argumento estava correto ao apontar que os atores na periferia e na metrópole são limitados pela estrutura de suas relações e pela divisão internacional do trabalho.

3.4 Bowles e Gintis: correspondência, reprodução e contradição [§13–§16]

O trabalho de Bowles e Gintis sobre a educação nos Estados Unidos (1976) é, segundo Carnoy, o melhor exemplo até então de economia política da educação aplicada a um sistema educacional nacional. Eles apresentam um modelo que analisa a reforma educacional como função do desenvolvimento capitalista — das mudanças no setor produtivo. Tais mudanças, resultado do conflito de classes, determinam as mudanças subsequentes na forma como a escolaridade é chamada a reproduzir as relações de produção. Bowles e Gintis rejeitam explicitamente as explicações não marxistas do papel econômico da educação em termos das habilidades cognitivas que ela fornece, argumentando que a relação entre economia e educação deve ser traçada através dos efeitos da escolaridade na consciência, no comportamento interpessoal e na personalidade dos estudantes.

Carnoy identifica três implicações principais da interpretação de Bowles e Gintis. Primeiro, o ponto central de que o grupo dominante na classe dirigente recorre à superestrutura para atenuar o conflito na estrutura de base, mas que o conflito de classes na superestrutura não é particularmente bem-sucedido em influenciar a forma do sistema educacional. Segundo, a ênfase primária na função reprodutiva das escolas em todos os diferentes estágios do desenvolvimento capitalista nos EUA — reprodução da força de trabalho e das relações de produção. Terceiro, Bowles e Gintis são mais convincentes ao analisar a correspondência entre o setor econômico e o sistema educacional do que ao analisar as contradições na superestrutura. Carnoy critica que, ao enfatizar as estreitas conexões entre relações de produção capitalistas e reforma educacional, eles perdem de vista a possibilidade de que a superestrutura possa ganhar uma autonomia que a torne um foco de luta desafiando a própria estrutura.

4.1 O valor econômico da educação: de Schultz a Psacharopoulos [§17–§20]

A partir dos anos 1950, o interesse nos gastos com educação como possível fonte de aumento de produto cresceu a partir do fracasso das teorias tradicionais de desenvolvimento — que definiam insumos como trabalho e capital homogêneos — em explicar mais da metade do aumento total do produto econômico durante um dado período de crescimento. Os primeiros trabalhos de Robert Solow (1957) atribuíram o “resíduo” inexplicado à mudança tecnológica, mas esse termo genérico foi posteriormente desagregado para incluir melhorias na qualidade do capital (Denison, 1962; Griliches e Jorgenson, 1966) e o investimento em seres humanos (Schultz, 1959, 1961). Em uma série de estudos pioneiros, Schultz desenvolveu a ideia de que os gastos com educação eram não primariamente consumo, mas investimento no aumento da capacidade produtiva do trabalho. Assim, a escolaridade formal era pelo menos em parte um investimento em capital humano, com rendimento econômico em termos de produto mais elevado por trabalhador.

A teoria do capital humano forneceu uma justificativa para a expansão massiva da escolaridade nos países em desenvolvimento: se os gastos com escolaridade contribuíam para o crescimento econômico, os planejadores educacionais argumentaram que os governos poderiam satisfazer as demandas por escolaridade enquanto contribuíam para o crescimento material da economia. A segunda onda de trabalhos empíricos relacionou o custo do investimento em educação ao aumento de renda (usada como proxy de produtividade) realizado em média pelos indivíduos na força de trabalho. A obra de Psacharopoulos (1973) sumarizou a maioria dos estudos de taxa de retorno realizados nos anos 1960 e início dos 1970, todos indicando que o retorno à escolaridade formal em países em desenvolvimento é positivo e até elevado.

Carnoy questiona, porém, se essa pesquisa estava correta. O conceito de que a correlação entre escolaridade e salários reflete uma relação causal entre a escolaridade como bem de investimento e a maior produtividade do trabalho não era universalmente aceito. É possível que a função principal da escolaridade no crescimento econômico resida em sua legitimação da ordem social existente ou emergente. Se a organização econômica aceita (aceita em parte porque as escolas ajudaram a legitimá-la) maximiza não o produto total, mas apenas a renda de certos grupos, a escolaridade poderia ter efeito negativo sobre o crescimento econômico. Evidências sobre a queda secular das taxas de retorno para os níveis inferiores de escolaridade à medida que a educação se expande (Carnoy, 1972; Carnoy e Marenbach, 1975) sustentam esse argumento de legitimação.

4.2 Educação como alocadora de papéis econômicos: triagem e segmentação [§21–§26]

A abordagem do capital humano pressupõe que a correlação entre escolaridade e salários reflete uma relação causal entre a escolaridade como bem de investimento e a maior produtividade do trabalho. Estudos sofisticados como Blau e Duncan (1967) e Duncan, Featherman e Duncan (1972) indicaram que, mesmo controlando para educação e ocupação dos pais, a escolaridade do indivíduo fornecia uma explicação significativa da posição ocupacional e dos salários. Mas mesmo que mais escolaridade leve a salários mais altos para o indivíduo, isso significa que aumentar a escolaridade produz maior produtividade agregada?

Vaizey (1961) e outros concederam que o indivíduo via a escolaridade como investimento, mas argumentaram que isso não implicava necessariamente que a escolaridade produzia mais produto agregado. A educação poderia ser um alocador de parcelas do produto destinadas ao trabalho, atribuindo maiores salários àqueles com mais escolaridade, mesmo que o produto marginal de ambos os grupos fosse aproximadamente igual. Thurow e Lucas (1972) argumentaram que a educação e o treinamento não são fatores importantes na determinação da produtividade potencial dos trabalhadores porque a produtividade é um atributo dos empregos, não das pessoas. Os empregos associados ao capital moderno são empregos de alta produtividade, e os trabalhadores formam filas para obtê-los. O principal critério de seleção é a “treinabilidade” — aqueles com características de background que reduzem os custos de treinamento vão para a frente da fila. Tal conceito de “fila” (queue) vê a correlação entre escolaridade e salários como não relacionada ao conhecimento específico que a escolaridade transmite; a escolaridade fornece um dispositivo conveniente para os empregadores identificarem trabalhadores mais facilmente treináveis — e, portanto, constitui um subsídio dos empregadores à custa do setor público.

Arrow (1972) sugeriu, de forma similar, que a escolaridade pode funcionar como mecanismo de triagem (screening), filtrando funcionários “desejáveis” dos “menos desejáveis”. Tanto a hipótese de triagem quanto o conceito de fila implicam que a educação não contribui diretamente para o crescimento econômico, mas serve como meio de classificar pessoas para empregos. A teoria da segmentação vai além: em sua versão mais técnica, reforça a teoria da fila, argumentando que os salários são função do tipo de tecnologia usada em indústrias específicas, com barreiras à entrada nos empregos de alta remuneração e alta tecnologia — essa é a teoria do mercado de trabalho dual (Doeringer e Piore, 1971). Na versão marxista da teoria (Reich, Gordon e Edwards, 1973, 1982; Carter e Carnoy, 1974), a segmentação é produto do desenvolvimento capitalista e da luta de classes entre trabalho e capital.

4.3 Educação e classe social: mobilidade intergeracional [§27–§32]

A literatura sobre triagem, teoria da fila e segmentação do mercado de trabalho indica que a escolaridade pode designar quem obtém os empregos bem e mal pagos. Mas a variação de renda entre os empregos nesse conceito não seria afetada pela distribuição da escolaridade. O argumento de Bowles e Gintis (1976) sobre reprodução da estrutura de classes também implica um papel distributivo para a escolaridade, principalmente na manutenção de grupos de pessoas na mesma posição relativa de renda de geração para geração.

A questão da mobilidade intergeracional foi objeto de muitos estudos sociológicos. Nos EUA, Sewell e Häuser (1974) descobriram que o status educacional e ocupacional dos pais está altamente correlacionado com o aproveitamento educacional dos filhos, mas que, embora o efeito geral do status e renda dos pais seja a variável mais importante para explicar a renda atual do filho, o aproveitamento educacional do filho é quase tão importante — e a explicabilidade total da variação de salários por status socioeconômico dos pais, QI da criança e aproveitamento educacional é muito baixa (menos de 10%). Por outro lado, o status ocupacional de uma pessoa parece ser largamente explicado pelo aproveitamento educacional, não pelo status social dos pais.

Samuel Bowles (1972) argumentou que tais estudos geralmente subestimam o efeito da classe social sobre os salários e o status ocupacional atuais em relação ao efeito da escolaridade, por duas razões: (1) há um viés de memória — pessoas com alta educação tendem a lembrar seus pais como tendo menos educação e status ocupacional mais baixo do que realmente tinham, e vice-versa, reduzindo artificialmente a variância da classe social; (2) a educação e ocupação dos pais são apenas proxies para sua posição de classe; a renda e a riqueza dos pais são melhores preditores do efeito da classe social sobre os salários dos filhos do que a educação ou ocupação dos pais.

Em países de baixa renda, o efeito da escolaridade sobre os salários parece ser maior do que nos EUA (Psacharopoulos, 1973; Carnoy et al., 1979), mas muito poucos estudos nesses países realizam análise controlando o background de classe dos pais. Dados do Brasil indicam que a classe social dos pais explica cerca de 50% da variância no aproveitamento educacional individual (Belloni e Vasquez, 1975), e dados do Quênia (Mwaniki, 1973) também mostram alta correlação entre renda paterna e quantidade e tipo de escolaridade. Carnoy conclui que a escolaridade contribui para a mobilidade intergeracional em sociedades em desenvolvimento, mas que a classe social dos pais é muito influente para determinar a quantidade de escolaridade obtida — e que a escolaridade legitima, em importante grau, a transmissão intergeracional daquela posição social.

4.4 Educação e distribuição de renda [§33–§38]

Ainda nos anos 1950, Kuznets argumentou em seu discurso presidencial à American Economic Association que a distribuição de renda torna-se mais equalizada à medida que uma economia atinge níveis mais altos de renda per capita, sendo uma das principais razões dessa equalização o maior nível de educação da força de trabalho nas economias de renda mais alta — tanto por pressão política dos trabalhadores mais educados por estrutura salarial mais igualitária, quanto por razões econômicas neoclássicas (redução da variância dos anos de escolaridade na força de trabalho tende a reduzir a variância da produtividade e, portanto, dos salários).

Em seu estudo sobre a drástica diminuição da igualdade de renda no Brasil entre 1960 e 1970, Langoni (1973) explica a mudança precisamente nesses termos: a distribuição tornou-se mais desigual em parte porque a distribuição da escolaridade tornou-se mais desigual — a educação universitária brasileira expandiu-se muito mais rapidamente do que a educação primária. Langoni, alinhando-se a Kuznets, trata esse padrão de expansão educacional como fenômeno “natural” no processo de crescimento econômico.

Mas se a produtividade é primariamente uma função dos empregos, não uma característica dos trabalhadores — como nas teorias da fila e da segmentação —, o efeito sobre a distribuição de renda de mudar a distribuição da escolaridade na força de trabalho deveria ser negligenciável. Seria a estrutura de empregos ou de renda que teria de ser alterada para influenciar a distribuição de renda. Malan e Wells (1973) apresentam evidências de que o aumento da desigualdade de renda no Brasil não ocorreu durante o período de rápido crescimento dos anos 1960, mas sim em um único ano (1965–1966), quando o governo brasileiro interveio diretamente na estrutura salarial, mantendo os salários fixos durante um período inflacionário e permitindo que os salários dos trabalhadores mais bem remunerados subissem mais rapidamente do que os preços. Dados do Chile também indicam que mudanças na distribuição da escolaridade durante os anos 1960 tiveram efeito negligenciável sobre a distribuição de renda, enquanto a política salarial direta do governo durante três regimes sucessivos alterou significativamente a desigualdade. Dados dos EUA apontam o desemprego como fator-chave na distribuição de renda, aparentemente mais importante do que o nível de educação ou sua distribuição (Chiswick e Mincer, 1972).

Carnoy acrescenta ainda que o debate tipicamente ignora que os salários representam apenas uma fração do produto total da economia — 65–75% nos EUA e na Europa Ocidental, possivelmente abaixo de 50% na América Latina. Mesmo que alterar a distribuição de salários via política educacional funcionasse, afetaria menos de três quintos da distribuição total de renda nos países de baixa renda, a menos que outras medidas fossem tomadas para equalizar a riqueza. Fazer o acesso a salários e vencimentos menos dependente da educação e dos rendimentos paternos teria pouco efeito sobre o acesso à renda não salarial derivada do capital.

4.5 Educação e discriminação [§39–§44]

Nos EUA, questões de distribuição de renda e mobilidade estão intimamente ligadas à discriminação racial e de gênero. A economia política da educação considerou a discriminação uma área importante de estudo, particularmente na avaliação do grau de discriminação em si; nas mudanças nas rendas relativas de negros e brancos ou mulheres e homens, e no papel que a educação desempenha nessas mudanças; e na estimação da relação entre educação e participação feminina na força de trabalho.

Os analistas que assumem que a produtividade é função das características de capital humano (Becker, 1957; Smith e Welch, 1977, 1978; Freeman, 1974; Mincer e Polachek, 1974) têm argumentado que a discriminação racial e de gênero pode ser explicada principalmente por uma combinação de comportamento maximizador de lucros dos empregadores e diferenças de capital humano entre negros e brancos, ou entre mulheres e homens. Segundo Becker, o racismo é fundamentalmente um problema de atitudes: brancos que têm um “gosto pela discriminação” estão dispostos a abrir mão de renda para associar-se com outros brancos em vez de negros. Smith e Welch explicam a convergência de renda entre negros e brancos no pós-guerra pela convergência na quantidade e qualidade da experiência educacional negra — discriminação seria, portanto, o resultado lógico de diferenças de capital humano.

Levin (1979) refuta a interpretação de capital humano em três pontos: (1) a convergência nos padrões educacionais entre as raças ocorreu por pelo menos cinquenta anos, mas a convergência de renda é fenômeno relativamente recente; (2) os retornos à educação universitária subiram para os negros em relação aos brancos no período pós-1964, mas o oposto ocorreu para os retornos à educação fundamental e secundária; (3) a proporção renda negra/branca subiu para trabalhadores mais velhos e mais jovens, indicando que mesmo aqueles cuja experiência educacional não mudou foram afetados pela tendência geral dos anos 1960 e início dos 1970. Reich (1981) complementa: não é o “gosto” (fator exógeno) que mudou, mas a luta aumentada dos negros alterou as possibilidades políticas de explorar trabalhadores negros mais do que brancos. As consequências econômicas do racismo são não apenas rendas mais baixas para os negros, mas também rendas mais altas para os empregadores e mais baixas para os trabalhadores brancos — exatamente o oposto das descobertas de Becker.

No caso da discriminação de gênero, Mincer e Polachek (1974) argumentam que grande parte da diferença de salários pode ser explicada por diferenças nas histórias de trabalho — por exemplo, anos de experiência de trabalho diferem significativamente entre homens e mulheres de 30 a 44 anos (19,4 anos para homens, 9,6 para mulheres casadas). Outros analistas como Bergmann (1974) e Chiplin e Sloane (1974) veem o problema de uma perspectiva do mercado de trabalho segmentado e de segregação ocupacional: mulheres são limitadas em suas escolhas ocupacionais por empregadores e trabalhadores do sexo masculino, e os salários são “customariamente” mais baixos nas “ocupações femininas”. Isso corresponde à visão da teoria da fila e da segmentação sobre educação e mercados de trabalho.

5.1 A função de legitimação do Estado democrático [§45–§49]

A perspectiva da economia política coloca a educação no contexto das relações de poder econômico que se desenvolvem através da economia e do Estado. Assim, a alocação de papéis econômicos não é primariamente função da aquisição individual de educação ou treinamento, mas principalmente da estrutura de empregos no mercado de trabalho. A estrutura de empregos, sob o capitalismo, é função do conflito de poder entre capital e trabalho. De forma análoga, a mobilidade social não depende de decisões individuais, mas da estrutura de classes e da estrutura de empregos. A distribuição de renda não depende primariamente da distribuição de características individuais, mas da divisão do trabalho, do salário mínimo e da estrutura salarial — todos sujeitos ao conflito entre capital e trabalho na economia e no Estado. A discriminação é explicada no capitalismo como parte do conflito trabalho-capital, mas sobreposta por relações de poder não-classistas — raciais e patriarcais — que antecedem as classes capitalistas mas são compartilhadas por elas.

O papel da educação nesses conflitos é inevitavelmente moldado por eles à medida que se manifestam na organização do Estado. É aqui que a economia política mais difere da teoria do capital humano: é a premissa de que o Estado e a educação são inseparáveis das relações de poder desiguais na economia “privada” que se opõe diretamente aos pressupostos da teoria do capital humano sobre a neutralidade da educação em um contexto de Estado “neutro”.

A demanda incessante e provavelmente crescente por educação nos países em desenvolvimento é um fato da vida política. A educação tornou-se uma forma de direito social para populações cujo padrão material de vida aumentou lentamente nos anos 1970. À medida que o desemprego aumentou nas décadas de 1970 e 1980, a demanda por educação cresceu, porque o desemprego é geralmente mais alto para aqueles com menos escolaridade, particularmente nas áreas urbanas. Assim, mais do que os argumentos de taxa de retorno ou equidade apresentados como justificativas de gastos educacionais por agências internacionais, a realidade política dita a expansão educacional em resposta à educação como direito público. Como Alan Wolfe (1979) sugere, tal gasto público é necessário para um governo manter a legitimidade política.

Por que a expansão da educação pública tornou-se tão central para a questão de legitimidade na maioria das sociedades é uma questão complexa. A educação ocidental foi associada ao progresso por pelo menos dois séculos, mas a incorporação da educação de massa nesse conceito nos países em desenvolvimento é geralmente um fenômeno pós-guerra. Uma vez que o processo de apresentar a educação como o meio para o sucesso individual e nacional estava em andamento, expandir o sistema educacional e tornar a escolaridade mais acessível tornou-se um elemento crucial de legitimidade política para qualquer governo.

1.1 Delimitação do objeto e moldura teórica [§1–§4]

O artigo parte de uma escolha teórica explícita: privilegiar a vertente histórica do neoinstitucionalismo como moldura para analisar a política pública de educação superior no Brasil entre 1995 e 2010. A autora situa essa opção em relação ao campo mais amplo das perspectivas em ciência política sobre a relação Estado-sociedade, mas esclarece que o foco não é apresentar o neoinstitucionalismo histórico como arcabouço unitário — ele não é assim concebido — e sim apropriar-se de seu “ferramental analítico baseado em afirmações provisórias a serem testadas e alteradas com base nos resultados de estudos históricos” (p. 53).

O fio condutor do argumento é compreender os atores e as instituições políticas (polity) como essenciais para a compreensão do processo político (politics) e para o desenho das políticas públicas (policies). A análise é tridimensional: a dimensão institucional estrutura o processo, o processo político molda e é moldado pelas políticas concretas, em relação de mútua constituição. A participação de indivíduos, grupos e Estado é moldada pelo arcabouço institucional, e as preferências tornam-se, nesse enquadramento, endógenas ao contexto social e político.

Nota : A autora esclarece a distinção entre as três dimensões: polity (ordem do sistema político, estrutura jurídico-institucional — Constituição, federalismo, sistema eleitoral), politics (processo político dinâmico, marcado por conflito quanto a objetivos e decisões) e policy (conteúdos concretos: programas políticos, decisões materiais). Baseada em Frey (2000), ressalta que a literatura avançou ao estabelecer relação “simbiótica e de mútua influência” entre essas categorias, e não de separação estanque.

1.2 Metodologia e estrutura do artigo [§5–§6]

O procedimento metodológico adotado foi a pesquisa documental. As fontes primárias incluem programas de governo, legislação educacional, relatórios, estudos publicados, pareceres, manifestações públicas, matérias de mídia e conteúdo de seminários. A autora remete para Carvalho (2011) as referências mais detalhadas da “fala” dos atores, sinalizando que o artigo é uma condensação de sua tese de doutorado.

O artigo se estrutura em três seções além de introdução e conclusão: (1) arcabouço teórico do neoinstitucionalismo histórico; (2) arena decisória, atores relevantes e agenda governamental; (3) comparação da formulação e implementação da política de expansão nos governos FHC e Lula. O critério organizador da terceira seção é identificar elementos de continuidade e/ou ruptura da política pública.

2.1 Origens e posição no campo [§7–§9]

A corrente neoinstitucionalista histórica tem seus primórdios nos anos 1980, inspirada no trabalho clássico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e desaparecimento da sociedade de mercado. Emerge como reação às análises de grupos estrutural-funcionalistas — centradas nos indivíduos e na sociedade — para resgatar o papel do Estado nas políticas públicas. O marco fundacional destacado é a pesquisa de Skocpol (1985), cujo núcleo é colocar o Estado como ator central para a compreensão do fazer político e da mudança social, rompendo com os pressupostos deterministas das correntes pluralistas, estrutural-funcionalistas e neomarxistas.

A autora enfatiza que a corrente não substituiu explicações baseadas em classes ou grupos pelo determinismo estatal. Diferentemente de abordagens que buscam explicações em variáveis isoladas (marxismo: classe; pluralismo: grupo de interesse), os institucionalistas históricos “focalizam suas análises na combinação e na interação entre inúmeras variáveis, a fim de refletir a complexidade das situações políticas reais” (p. 54).

Nota: A autora identifica, com base em Hall e Taylor (2003) e Immergut (1998), três vertentes neoinstitucionalistas desenvolvidas a partir dos anos 1980: escolha racional, sociológica e histórica. A vertente da escolha racional origina-se na teoria da escolha racional e na economia neoclássica, com foco em direitos de propriedade, rendas e custos de transação. A sociológica centra-se na teoria das organizações (Powell e DiMaggio, 1991). A histórica parte do compêndio de Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985), que estabeleceu suas características diferenciais. As três correntes se distinguem por como respondem a duas questões: como construir a relação entre instituição e comportamento? e como explicar o processo pelo qual as instituições surgem ou se modificam? ppl-ai-file-upload.s3.amazonaws

2.2 O conceito de instituição e o papel do Estado [§10–§12]

O conceito de instituição no neoinstitucionalismo histórico é deliberadamente fluido: abrange tanto organizações formais quanto regras informais e procedimentos que estruturam a conduta. Thelen e Steinmo (1992) são convocados para caracterizar essa associação entre instituições, organizações e regras ou convenções editadas pelas organizações formais.

As instituições desempenham duplo papel: (a) constrangem as interações sociais e (b) alteram as preferências dos atores. As preferências tornam-se endógenas — resultantes do contexto social e político — e não exógenas às instituições, como pressupõe a escolha racional. A capacidade do Estado de fazer valer seus interesses é analisada por meio do conceito de “insulamento” (Skocpol, 1985): a capacidade dos funcionários estatais ou do aparato burocrático de formular e realizar políticas públicas de maneira relativamente autônoma diante das pressões dos atores sociais. O grau de insulamento é condicionado pela estrutura organizacional da máquina pública, pela estabilidade das agências estatais, pelo controle do Legislativo sobre o Executivo e pela estrutura de relações de poder entre agências.

2.3 Feedback de políticas e path dependence [§13–§15]

A autora desenvolve o argumento de que, quando políticas públicas são instituídas, elas reestruturam os processos políticos. Essa ideia — sintetizada na fórmula de Skocpol (1994): “como a política cria políticas, as políticas também remodelam a política” — opera por dois caminhos:

Primeiro, os funcionários públicos que executam novas políticas ampliam as capacidades administrativas do Estado, alterando as possibilidades para implementações futuras. Segundo, novas políticas abalam as identidades sociais, os objetivos e as capacidades dos grupos, estimulando alianças em defesa da continuidade ou expansão das políticas bem-sucedidas.

A permanência institucional está, assim, associada ao conceito de path dependence: as instituições são um dos principais fatores que mantêm um desenvolvimento histórico sobre um conjunto de trajetos, tornando o abandono de políticas consolidadas custoso em termos eleitorais e organizacionais. Hall e Taylor (2003) são citados para reunir trabalhos que, de “capacidades de Estado” e “políticas herdadas” como estruturantes das decisões posteriores, evoluíram para enfatizar que as políticas já adotadas condicionam as posteriores por encorajarem forças sociais a se organizarem segundo certas orientações e adotarem identidades particulares.

2.4 Conflito, escolha e mudança institucional [§16–§18]

A flexibilidade analítica da vertente histórica reside, segundo a autora, na incorporação de dois elementos ao lado da inércia: o conflito e a escolha. As instituições são produto do conflito e das escolhas, mas ao mesmo tempo as modelam e restringem. O comportamento político, ainda que variável independente, é influenciado por instituições e políticas anteriores em situações de mudança conjuntural (Menicucci, 2005).

Os momentos de mudança e de escolha institucional são particularmente reveladores porque os “conflitos a respeito das instituições expõem as relações de interesses e poder, e seus resultados não somente refletem, mas ampliam e reforçam os interesses dos vencedores” (Thelen; Steinmo, 1992, p. 27, tradução da autora). A transformação institucional importa não apenas por moldar ideias e preferências, mas por alterar os constrangimentos a que os atores estão sujeitos em suas escolhas estratégicas.

A autora acrescenta, como fator explicativo da mudança institucional, o aprendizado social e os processos de transferência, imitação e difusão de políticas (mimicking): formuladores observam melhores práticas externas e adotam modelos usados no exterior, processo frequentemente mediado por instituições multilaterais como o Banco Mundial e a UNESCO na definição das agendas de reforma de países em desenvolvimento.

3.1 A arena decisória e sua classificação [§19–§22]

Para compreender a política pública de educação superior, a autora delimita o que denomina “arena decisória virtual” da educação superior — uma arena central por permitir o acesso e a participação de amplo espectro de atores, da formulação à implementação da política educacional. Seguindo a tipologia de Lowi (1995), a arena de expansão da educação superior é classificada como redistributiva: a estrutura política apresenta-se “altamente estabilizada e virtualmente institucionalizada”, com pelo menos dois lados portadores de interesses compartilhados, estáveis, claros e consistentes baseados em ideologias — os defensores do segmento público e os do segmento privado. A negociação é possível apenas para fortalecer ou enfraquecer o impacto da redistribuição.

O Congresso Nacional, em especial a Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados, é identificado como o locus preferencial de concretude dessa arena, onde o processo político se materializa como campo de interação, debate e confronto. Os atores são definidos como “todos aqueles dotados de capacidade de articular interesses, formalizar reivindicações e convertê-las em iniciativas, prescrever soluções, promover sua solução ou impedir que as decisões sejam implementadas” (Martins apud Tápia, 1993, p. 20). A autora sublinha que nenhum ator, de forma isolada, impõe sua alternativa preferencial — os recursos são escassos e desigualmente distribuídos, exigindo construção de coalizões.

3.2 Mapeamento dos atores [§23]

Para fins da pesquisa, foram selecionadas apenas organizações formais que participaram ou interferiram de forma efetiva na política educacional. O quadro de atores inclui:

Nota : A autora remete para Carvalho (2011) informações detalhadas sobre os atores sociais listados.

3.3 Programas de governo como proxy da agenda [§24–§28]

A composição da agenda governamental (agenda setting) é identificada como momento central do ciclo político (policy cycle). Seguindo Theodoulou (1995), uma questão entra na agenda quando serve para resolução de um conflito ou crise, é defendida por grupo de interesse visível ou conta com apoio burocrático. Os programas de governo dos candidatos vitoriosos em 1994, 1998 e 2002 são usados como proxy da agenda governamental para educação superior.

O programa de FHC de 1994 (“Mãos à obra”) propunha, para o segmento privado: reformulação do sistema de autorização de cursos (considerado restritivo), fixação de critérios para distribuição de recursos às IES comunitárias e reestruturação do crédito educativo. Para o segmento federal: revolução administrativa via autonomia universitária, racionalização de recursos (aproveitamento de capacidade ociosa, generalização de cursos noturnos, aumento de matrículas sem despesas adicionais), com expansão via parcerias federativas.

Em 1998 (“Avança Brasil”), com Paulo Renato Souza permanecendo no MEC, o diagnóstico aprofundou-se em relação à pequena proporção de jovens matriculados e à rigidez dos modelos institucionais. O programa passou de objetivos gerais a metas quantitativas: ampliação de 30% das matrículas no sistema, via diversificação (cursos sequenciais, tecnológicos, EaD) e flexibilidade curricular; reorganização do crédito educativo para atender 15% da clientela das IES privadas; incremento de 40% nas matrículas federais; autonomia universitária administrativa e financeira para as IFES.

O programa de Lula em 2002 se divide em dois documentos. “Um Brasil para todos” critica duramente o governo FHC pela insuficiência de investimento público, pelo processo de privatização exacerbada e pelo abandono das IFES. Identifica as dificuldades das camadas pobres de acessar e permanecer na educação superior, os altos índices de inadimplência e evasão nas privadas, e propõe ampliação de vagas públicas e reformulação do crédito educativo. “Uma escola do tamanho do Brasil” (PT, 2002) aprofunda o diagnóstico em seções exclusivas sobre educação superior: reconhece a educação superior não apenas como funcionalidade econômica, mas como direito social básico, com ênfase nas barreiras de acesso para populações de baixa renda.

4.1 Tradução legislativa da agenda FHC e estrutura analítica do Governo Lula [§29–§30]

A agenda FHC foi traduzida progressivamente na LDB (Lei n. 9.394/1996) e no PNE (Lei n. 10.172/2001), além de normas avulsas, com coerência entre intenções programáticas e formulação/implementação ao longo dos oito anos. No Governo Lula, a reforma abrangente da educação superior não saiu do papel, mas houve profusão de leis, decretos e portarias, com destaque para o ProUni (Lei n. 11.096/2005) e o REUNI (Decreto n. 6.096/2007).

A agenda governamental de expansão pode ser desmembrada em dois eixos analíticos: (a) oferta — com quatro premissas (diversificação de cursos, diferenciação institucional, combate às desigualdades regionais, expansão via cursos noturnos); e (b) demanda — com dois mecanismos (novas formas de acesso ao vestibular e políticas afirmativas).

4.2 Diversificação de cursos e programas [§31–§34]

A diversificação de cursos foi o objeto de maior controvérsia entre os atores. De um lado, ABMES, ABRUC, CRUB, Banco Mundial e UNESCO mostraram-se favoráveis, sob o argumento da democratização do acesso via flexibilidade institucional: as IES privadas adaptam-se rapidamente a mudanças na demanda e às novas profissões tecnológicas e administrativas. De outro, ANDES-SN, UNE e ANDIFES foram críticos dos cursos não tradicionais por considerá-los de baixa qualidade, com a exceção da ANDIFES, que defendia a modalidade não presencial para populações sem condições de frequentar cursos presenciais (professores em exercício, trabalhadores em regime de turno, presidiários, pessoas com limitações de locomoção).

No Governo FHC, a diversificação tornou-se questão essencial: para aumentar a escolaridade líquida e atender à demanda reprimida, foram criadas três novas modalidades — cursos sequenciais, tecnológicos e não presenciais (EaD). No Governo Lula, apesar da posição crítica do programa de governo, as três modalidades apresentaram aspecto inercial: a consolidação criou nichos de mercado rentáveis para instituições e gerou clientela ávida pelo diploma de nível superior, tornando o custo de reversão proibitivo do ponto de vista político e de mercado. A continuidade foi mantida, ainda que com tentativas de restrição.

4.3 Diferenciação institucional [§35–§38]

A diferenciação institucional dividiu os atores de forma similar. O Banco Mundial e a ABMES defendiam novos fornecedores privados e instituições não universitárias mais inovadoras para ampliar a concorrência. A UNESCO reconhecia o surgimento dessas IES como inevitável e ponderava sobre a importância da regulação para manter qualidade. ABRUC defendia as IES não lucrativas no modelo universitário; ANDES-SN, UNE e ANDIFES rejeitavam o modelo empresarial e as IES não universitárias.

A ação estatal no Governo FHC operou em duas frentes: regulamentou a figura jurídica da empresa educacional e criou dois novos modelos organizacionais — os centros universitários e os institutos ou escolas superiores. No Governo Lula, a política avançou em direção oposta: no primeiro ano de mandato, proibiu a criação de novos centros universitários e impôs aos existentes os mesmos requisitos das universidades. Porém, no final do primeiro mandato, essa norma foi revogada e as prerrogativas de autonomia foram restabelecidas, com apenas dois requisitos brandos: um quinto do corpo docente em tempo integral e ao menos um terço com mestrado ou doutorado. A autora descreve esse movimento como “nova frouxidão regulatória” — entre protestos dos atores do segmento público federal e festejos dos representantes privados.

A política do Governo Lula caminhou simultaneamente em outra direção: priorizar a expansão do segmento federal via criação de novas universidades federais e novos campi em universidades existentes, com forte caráter de interiorização. O Programa de Expansão Fase I teve início em 2003. A política tomou forma mais ampla no segundo mandato, com o REUNI (Decreto n. 6.096/2007), no bojo do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), impulsionado pelo crescimento econômico e pela maior disponibilidade de recursos da União.

O REUNI estabeleceu metas quantitativas para o incremento de vagas: elevação gradual da taxa de conclusão média dos cursos presenciais para 90% e da relação alunos de graduação por professor para 18, ao final de cinco anos. Previa redução das taxas de evasão, ocupação de vagas ociosas e aumento de vagas no período noturno, com acréscimo mínimo de 20% nas matrículas de graduação.

Nota : A taxa de conclusão dos cursos de graduação é calculada pela relação do total de diplomados nos cursos presenciais em determinado ano com o total de vagas de ingresso oferecidas cinco anos antes.

Nota : A meta de dezoito alunos de graduação por professor diz respeito à oferta esperada de vagas nos cursos presenciais em razão das dimensões do corpo docente.

O Governo Lula também reordenou a educação tecnológica, criando a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, composta de Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFET); Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR); CEFET-RJ; CEFET-MG; e escolas técnicas vinculadas às universidades federais.

Os posicionamentos sobre o REUNI foram polarizados: ABMES opôs-se por considerar os gastos excessivos; UNE e ANDIFES apoiaram, pela redução das desigualdades regionais e incremento de vagas noturnas — e a ANDIFES foi interlocutora central na elaboração do programa, cujos reitores subscreveram o “Manifesto da Universidade Nova” (dezembro de 2006), antecipando a essência do que se tornaria o REUNI. O ANDES-SN opôs-se por considerar que a expansão implicaria precarização docente, aumento das classes por professor, priorização do ensino em detrimento da pesquisa e da extensão, e que a meta de 90% de aprovação sugeria adoção de “aprovação em massa”.

4.4 Combate às desigualdades regionais e expansão noturna [§39–§43]

O combate às desigualdades regionais tornou-se consenso entre os atores sociais (com exceção dos organismos multilaterais, que não tratam do tema). Apesar de constar dos programas FHC, a expansão regional efetiva do segmento privado foi desordenada e concentrada no eixo Sul-Sudeste, especialmente em São Paulo, visando clientela de maior renda. O Governo Lula materializou esse eixo concretamente: universidades federais abriram novos campi no interior dos estados via REUNI, novas universidades federais foram criadas em cidades do interior, e a expansão dos institutos federais contribuiu para a interiorização das oportunidades educacionais.

O incremento de vagas no ensino noturno constou da retórica de ambos os governos, mas com diferenças significativas de justificativa e concretude. Para FHC, a justificativa era estritamente econômica: racionalização de recursos e redução de capacidade ociosa. A intenção não se converteu em mudança legislativa ou implementação efetiva. Para Lula, a medida foi concebida como acesso e permanência — mas a meta proporcional não obteve aprovação legislativa. No âmbito do REUNI, o ensino noturno nas IFES tornou-se uma das dimensões do programa, com o objetivo de reduzir evasão, ocupar vagas ociosas e aumentar vagas de ingresso.

4.5 Novas formas de acesso: do vestibular ao ENEM-SISU [§44–§49]

Havia consenso entre os atores sobre a necessidade de superar o sistema de admissão via vestibular, ainda que com críticas e propostas muito diversas. O ANDES-SN e a UNE defendiam a extinção progressiva do vestibular e sua substituição por seleção via escolas públicas. A ABMES vislumbrava na flexibilidade o interesse das mantenedoras em combinar formatos seletivos menos custosos. O BIRD propugnava por “tolerância na entrada com rigor na saída”.

A LDB/1996 manteve o vestibular como válido, mas não como único mecanismo, permitindo às IES criarem processos alternativos. Iniciativas pioneiras como o PEIES (UFSM, 1995) e o PAS (UnB, 1996) se multiplicaram. O ENEM, instituído pela Portaria MEC n. 438/1998, passou a ser o modelo alternativo preferido pelo MEC — posição endossada pelo BIRD, que em 1998 propôs ao Brasil a substituição do vestibular por avaliações que levem em conta o conhecimento do ensino médio e uma prova nacional de desempenho. A autora recorda que o ENEM foi originalmente concebido como exame de saída do ensino médio, mas se transformou em exame de ingresso na educação superior, assemelhando-se ao Baccalauréat francês e ao Abitur alemão (Cunha, 2003).

A ABMES acolheu bem o ENEM pela ausência de custo para as IES no processo seletivo externo, e se tornou aliada do MEC na promoção da adoção do exame. Os atores estatistas (ANDES-SN, UNE, ANDIFES) criticaram o rebaixamento das exigências de conteúdo e o caráter classificatório como meritocracia insuficiente.

O Governo Lula deu continuidade ao ENEM em virtude do alto custo político de seu abandono e da crítica unânime ao vestibular tradicional. No segundo mandato, o exame foi remodelado para incorporar críticas metodológicas e tornar-se o principal formato unificado de seleção nas IFES. Em 2010 foi criado o SISU — sistema informatizado no qual instituições públicas oferecem vagas para candidatos participantes do ENEM —, completando a transição do vestibular para o ENEM como principal mecanismo de acesso público.

No contexto do ProUni (2005), a realização do ENEM tornou-se obrigatória para acesso às bolsas, e a nota passou a ser o principal critério de seleção de bolsistas, conferindo ao exame centralidade na política de acesso ao segmento privado.

4.6 Políticas afirmativas [§50–§57]

As políticas afirmativas constituem o caso mais nítido de gap entre agenda e implementação. Todos os atores eram formalmente favoráveis, incluindo os organismos multilaterais — embora o BIRD alertasse para a ausência de comprovação empírica do impacto e para riscos de aumento de custos. No Brasil, o debate concentrou-se em cotas raciais e/ou sociais nas IFES. A UNE apoiava sem restrições; a ANDIFES defendia a combinação com ampliação de vagas noturnas; o CRUB aceitava apenas cotas para egressos do ensino médio público; o ANDES-SN reconhecia a necessidade de inclusão de segmentos discriminados, mas alertava tratar-se de medida focalizada que encobre a ausência de universalismo educacional.

No Governo FHC, as políticas afirmativas não figuraram nos programas de governo nem nos debates da LDB/1996. Apenas no PNE houve preocupação vaga com políticas para populações discriminadas, sob a perspectiva de “compensação de deficiências formativas anteriores” — nivelamento acadêmico como equalizador de chances. No final do segundo mandato, foi editada a Lei n. 10.558/2002, criando o Programa Diversidade na Universidade, financiado pelo BID com gerenciamento da UNESCO, voltado a cursinhos pré-vestibulares.

No Governo Lula, o Programa Diversidade foi regulamentado (Decreto n. 4.876/2003) e expandido, com criação da SECAD no MEC e da Coordenação Geral de Diversidade e Inclusão Educacional (CGDIE). O Executivo elaborou PL em regime de urgência para reserva de vagas em IFES para egressos de escolas públicas, negros e indígenas — mas o projeto foi arquivado em 2009 e não se converteu em norma jurídica naquele governo.

Na ausência de regulamentação federal, as IFES adotaram ações diversificadas de forma voluntária. A autora cita as iniciativas pioneiras de 2003 da UERJ e da UnB. O REUNI previa genericamente que as IFES adotassem ações afirmativas, sem definir parâmetros obrigatórios.

A regulamentação federal das cotas só se concretizou com a Lei n. 12.711/2012, já no governo Dilma Rousseff, com três critérios: egressos do ensino médio público, renda familiar per capita e proporcionalidade étnico-racial.

5.1 Síntese do argumento: continuidade estrutural e ruptura parcial [§58–§61]

A autora retoma a pergunta central e o quadro teórico para articular as conclusões. O neoinstitucionalismo histórico revela que a relação entre Estado e sociedade é mediada por instituições, e que a política pública resulta da combinação de ação estatal com as ações e reações dos demais atores. A tripartição polity-politics-policy não apenas organiza a análise, mas demonstra empiricamente que as mudanças no politics (alternância de governo) não produzem automaticamente mudanças equivalentes na policy.

A agenda de campanha do Governo Lula exibia “completa oposição” à de FHC, mas a concepção inicial foi se remodelando diante de dois constrangimentos: (a) a pressão dos atores sociais no Congresso Nacional, e (b) a existência de políticas estruturadas sob arcabouço institucional sólido, cujo abandono implicava custo demasiado elevado com fortes repercussões eleitorais. Essas forças combinadas explicam o movimento de continuidade.

A diversificação de cursos e a diferenciação institucional estimuladas pelo Governo FHC — com aprovação do BIRD, da UNESCO e dos atores privados — foram criticadas mas não revertidas no Governo Lula; as tentativas de restringir os centros universitários foram, ao final, abandonadas. O ENEM consolidou-se como alternativa aos exames vestibulares sem resistência de nenhum governo. As políticas afirmativas, por outro lado, sofreram resistências no Congresso e não se converteram em norma até 2012.

O traço mais marcante de ruptura foi a decisão de colocar o segmento federal como protagonista do processo expansivo: Programa de Expansão Fase I e REUNI materializaram o aumento de vagas e de instituições federais, a redução das desigualdades regionais, e a atenção ao ensino noturno — aspectos negligenciados no governo anterior.

1.1 O puzzle e as três perguntas de pesquisa [Cap.1 §1–§4]

O capítulo abre com uma vinheta pedagógica comparando quatro trajetórias hipotéticas de uma mesma estudante (“Hannah”) em quatro países: nos EUA, ela se formaria com uma dívida de US$ 40.000 ou mais; na Finlândia, estudaria gratuitamente e receberia bolsa governamental para cobrir despesas de subsistência; na Alemanha, não pagaria taxas, mas tampouco receberia auxílio financeiro; no Japão, pagaria taxas comparáveis às americanas, porém sem acesso a subsídios públicos. Essa comparação condensada serve para apresentar o puzzle central do livro: por que existem variações tão dramáticas nos sistemas de financiamento do ensino superior entre países que compartilham níveis semelhantes de desenvolvimento econômico e democrático?

A partir desse puzzle, Garritzmann enuncia três perguntas de pesquisa encadeadas. A primeira é descritiva: como os sistemas de taxas e subsídios diferem entre as democracias avançadas? A segunda, e a mais central, é explicativa: por que países desenvolveram sistemas tão distintos, tendo partido de um ponto de partida muito similar no imediato pós-Segunda Guerra Mundial, quando em todos os países as taxas eram baixas e os subsídios inexistentes? A terceira pergunta aborda a sustentabilidade dos regimes: por que as democracias avançadas não experimentam mudanças radicais em seus sistemas de financiamento nas últimas duas décadas?

O puzzle central do livro está formulado nos seguintes termos: como países que em meados do século XX possuíam sistemas de ensino superior amplamente similares — baixas taxas, ausência de subsídios sistemáticos, matrículas ínfimas — desenvolveram, ao longo de sete décadas, quatro configurações radicalmente distintas?

1.2 Os Quatro Mundos do Financiamento Estudantil [Cap.1 §5–§7]

A tipologia é apresentada como o “mapa” do fenômeno que o livro busca explicar. O autor destaca que a quarta combinação — altas taxas acompanhadas de poucos subsídios — é a prima facie mais surpreendente, uma vez que intuitivamente se esperaria que países com alta dependência de contribuições privadas ao menos compensassem os estudantes de baixa renda com auxílio financeiro. A Figura 1.1 ilustra os quatro regimes usando duas variáveis: a proporção de estudantes que pagam taxas e a proporção que recebe subsídios públicos, revelando de forma visual a ausência de correlação simples entre esses dois indicadores.

O fato de todos os países terem partido, em 1945, de um ponto de partida muito semelhante — taxa baixa, sem subsídios sistemáticos, matrículas inferiores a 5% de cada coorte — é o elemento contrafactual que confere força ao puzzle: não se trata de explicar diferenças que sempre existiram, mas diferenças que emergiram a partir de um ponto comum. Isso exclui imediatamente explicações puramente estruturais baseadas em herança histórica de longo prazo.

1.3 Revisão da literatura: explicações estruturais das taxas [Cap.1 §8–§15]

Garritzmann organiza a revisão das explicações existentes em dois grandes blocos: explicações estruturais e explicações político-econômicas. No bloco estrutural, ele identifica quatro tradições. Os “Funcionalistas” (Johnstone, Marcucci, Jongbloed) argumentam que a austeridade fiscal força governos a buscar fontes alternativas de receita, levando à introdução ou elevação de taxas. O autor critica esse argumento em três pontos: primeiro, ele não explica a variação cross-national, pois países escandinavos mantiveram gratuidade mesmo durante crises fiscais severas; segundo, não explica a variação temporal (por que o Japão introduziu taxas em meados do século XX com uma economia em crescimento, enquanto outros países as resistiram em meio a constrangimentos fiscais?); terceiro, carece de mecanismo micro, tratando governos como meras correias de transmissão das pressões econômicas.

Os “Críticos da Ineficiência” (Vedder 2004; Brandon 2010) atribuem a existência de taxas à ineficiência das instituições de ensino superior, que sem disciplina de mercado desperdiçariam recursos. Garritzmann aplica a mesma crítica: a abordagem não pode explicar por que Alemanha e Dinamarca — supostamente mais eficientes — seriam gratuitas enquanto os EUA — presumivelmente menos eficientes — cobrariam taxas crescentes. Os “Baumolistas” (Archibald e Feldman 2011) aplicam o argumento da “doença dos custos” de Baumol e Bowen (1966) ao ensino superior: como um serviço intensivo em mão de obra qualificada, a produtividade estagnaria enquanto os custos cresceriam, sendo repassados aos estudantes via taxas. Embora o diagnóstico sobre a “doença dos custos” seja plausível, a conclusão de que isso necessariamente se traduz em taxas mais altas não se segue, pois maior gasto público seria igualmente possível. Por fim, os “Cost Sharers” (Johnstone 1986; Barr 2004) argumentam que a percepção de que o ensino superior é um bem privado — que beneficia o indivíduo com salários maiores e melhores condições de vida — justificaria que os estudantes contribuíssem para seu próprio financiamento. O Banco Mundial e a Comissão Europeia adotaram essa retórica. Garritzmann contra-argumenta que essa perspectiva não explica por que o discurso de “cost sharing” foi dominante no Japão e nos EUA desde os anos 1950, mas nunca ganhou terreno nos países escandinavos ou na Europa continental.

1.4 Revisão da literatura: explicações político-econômicas [Cap.1 §16–§22]

No bloco das explicações político-econômicas, três contribuições recebem atenção detalhada. Wolf e Zohlnhöfer (2009) foram dos primeiros a examinar determinantes políticos do gasto privado em educação, testando quase 20 fatores potenciais em dados cross-sectionais de 26 países em 2002. Encontram efeitos de federalismo, proporção de católicos e nível de matrícula, mas não efeitos robustos dos partidos governantes. Garritzmann critica: a variável dependente mistura taxas com doações empresariais, os dados são de um único ano sem defasagem temporal, impossibilitando inferências causais.

Förster (2012) propõe que a criação do Espaço Europeu de Ensino Superior gerou convergência entre países membros da UE, mas encontra, ao contrário, divergência: Inglaterra aumentou taxas enquanto Alemanha e Áustria as aboliram. Ele atribui isso a “lógicas de adequação” distintas entre regimes de welfare, com taxas sendo incompatíveis com estados de welfare conservadores. Garritzmann critica que esse argumento não pode explicar o universo completo de casos (apenas dois regimes de welfare são investigados) e que a escolha do período 1999–2009 é enganosa, pois os Quatro Mundos foram moldados muito antes disso.

Nota [5]: O autor registra em nota de rodapé que, até o momento de escrita do livro, não existia nenhuma análise unificada de taxas e subsídios como fenômenos interligados — lacuna que o próprio livro pretende preencher. [nota incluída por relevância argumentativa]

A contribuição mais sofisticada revisada é a de Busemeyer e Iversen (2014), que argumentam que sistemas eleitorais moldam os regimes de financiamento: representação proporcional (RP) favorece coalizões de baixa e média renda que estabelecem sistemas públicos, enquanto sistemas majoritários favorecem coalizões de média e alta renda que preferem financiamento privado. Garritzmann reconhece o avanço, mas aponta três limitações: o modelo não explica variação dentro de sistemas eleitorais (Escandinávia e Europa continental ambas usam RP, mas têm regimes opostos nos subsídios); a dicotomia majoritário-proporcional é estilizada demais; e o uso de TSCS para uma variável praticamente estática no tempo (sistema eleitoral) infla artificialmente o número de casos.

Para os subsídios, Garritzmann documenta uma lacuna ainda mais expressiva: nenhum estudo comparativo buscou explicar a variação em auxílio financeiro estudantil entre países ou ao longo do tempo. A literatura existente foca em gasto público total em educação ou em variação nos estados americanos.

1.5 A Time-Sensitive Partisan Theory [Cap.1 §23–§42]

Garritzmann parte da hipótese partidária clássica (Hibbs 1977; Alt 1985; Tufte 1978), que em sua forma simples prevê que partidos de esquerda favorecem mais gasto público redistributivo e partidos de direita menos. A inovação analítica começa com uma distinção crucial que a literatura negligenciara: os efeitos partidários sobre o ensino superior dependem se consideramos gasto em instituições (redistributivamente regressivo, pois beneficia sobretudo filhos de classes altas) ou gasto em subsídios a estudantes (redistributivamente progressivo, pois beneficia filhos de classes baixas). Essa distinção resolve a aparente contradição na literatura entre estudos que encontram efeitos positivos de partidos de esquerda e estudos que encontram efeitos de partidos de direita: cada grupo está olhando para uma dimensão diferente do financiamento.

Garritzmann deriva, de perspectivas tanto top-down (ideologia) quanto bottom-up (constituencies), que partidos de esquerda sempre buscarão expandir subsídios e minimizar taxas, enquanto partidos de direita farão o inverso. A esquerda vê subsídios como instrumento de igualdade de oportunidades e mobilidade social ascendente para suas bases eleitorais de menor renda. A direita opõe subsídios por quatro razões: sua constituency de alta renda financia desproporcionalmente sem se beneficiar; teme a “massificação” e perda de exclusividade do bem ensino superior; valoriza qualidade sobre acesso; e interpreta o princípio de subsidiariedade familiar como responsabilidade dos pais pelo financiamento dos filhos.

A hipótese partidária simples, porém, explica apenas dois dos quatro regimes: predomínio constante da esquerda gera baixa-taxa–alto-subsídio (Finlândia), e predomínio constante da direita gera alta-taxa–baixo-subsídio (Japão). Os dois regimes “off-diagonal” — baixa-taxa–baixo-subsídio e alta-taxa–alto-subsídio — exigem introduzir o tempo.

Usando a analogia de Pierson (2004) sobre a diferença entre a cozinheira que acha que a sequência dos ingredientes não importa e a cozinheira tradicional que sabe que importa, Garritzmann argumenta que o timing, particularmente a sequência e a duração dos partidos no governo, determina fundamentalmente os resultados de política. O mecanismo é o seguinte: quando a esquerda governa por pouco tempo, tenta estabelecer subsídios generosos, mas o governo de direita subsequente os desmantela antes que gerem feedbacks positivos suficientes. O resultado é o regime baixa-taxa–baixo-subsídio (exemplo: Alemanha, onde o governo SPD-FDP dos anos 1970 introduziu o Bundesausbildungsförderungsgesetz — BAföG — mas o governo Kohl retrocedeu o sistema quase inteiramente nos anos 1980). Quando a esquerda governa por tempo suficiente para que os subsídios gerem apoio público amplo, a direita não pode mais desmontá-los sem custo eleitoral; ela então migra para sua segunda preferência: aceita os subsídios e simultaneamente introduz taxas para financiar qualidade. O resultado é o regime alta-taxa–alto-subsídio (exemplo: EUA, onde os G.I. Bills e legislações subsequentes tornaram os subsídios politicamente intocáveis, e a direita respondeu com o aumento das taxas).

1.6 Feedbacks positivos e sustentabilidade dos regimes [Cap.1 §43–§53]

A terceira pergunta do livro — por que os regimes são imunes a mudanças radicais nas últimas décadas — é respondida pela teoria dos feedbacks positivos. Garritzmann argumenta, em linha com Pierson (1993, 2000, 2004) e a literatura de path dependence, que os regimes de taxas e subsídios geram seu próprio suporte ao moldar as atitudes das pessoas.

A lógica opera por dois mecanismos complementares: a perspectiva de escolha racional e a perspectiva sociológica. Do ponto de vista racional, indivíduos que pagaram por sua própria educação têm incentivo para que futuros estudantes também paguem — caso contrário, pagariam duplamente (primeiro via taxas, depois via impostos financiando a gratuidade dos outros), o que Pierson (1993) denomina “double-payment problem”. Do ponto de vista sociológico, o sistema estabelecido molda percepções de justiça e normas sociais via socialização: quem cresceu num ambiente de taxas tende a considerá-las normais e justas.

O argumento sobre feedbacks é que eles se intensificam ao longo do tempo, à medida que a proporção da população que frequentou o ensino superior cresce exponencialmente. Na maioria dos países da OCDE, as matrículas saíram de menos de 5% de cada coorte nos anos 1950 para 40–60% nos anos 2000 (Trow 1972; Windolf 1997). Com isso, um número crescente de cidadãos tem experiências pessoais com o sistema, opiniões mais consolidadas e maior disposição para se mobilizar politicamente. Consequentemente, a margem de manobra dos partidos para reformar radicalmente os sistemas diminui progressivamente: antes os partidos moldavam os sistemas (anos 1950–1980), depois os sistemas moldam as preferências dos partidos e eleitores (1990 em diante). A Figura 1.3 representa esquematicamente essa inversão de influência ao longo do tempo.

1.7 Consequências socioeconômicas das taxas e dos subsídios [Cap.1 §54–§60]

A Seção 1.4 apresenta evidências da literatura sobre os efeitos reais dos sistemas de financiamento, respondendo à possível objeção de que taxas e subsídios não importam tanto assim. Garritzmann documenta que taxas de matrícula têm efeitos dissuasivos sobre a participação de estudantes de menor renda: crianças de famílias de baixa renda são mais avessas ao risco e à dívida, superestimam os custos e subestimam os benefícios do ensino superior. Consequentemente, mesmo a existência de subsídios compensatórios não elimina completamente os efeitos negativos de taxas elevadas sobre estudantes de menor SES. Inversamente, subsídios generosos aumentam as matrículas especialmente desse grupo. Esses efeitos são assimetricamente distribuídos: crianças de famílias de alta renda são menos sensíveis a taxas porque têm suporte familiar, enquanto as de baixa renda são muito mais responsivas. O capítulo encerra com um esquema das hipóteses testáveis derivadas da teoria (Seção 1.3.3), divididas em três níveis: individual (H1–H2), meso-partidário (H3–H5) e macro-governamental (H6).

2.1 Dataset e panorama descritivo das taxas [Cap.2 §1–§8]

O capítulo 2 é dedicado a estabelecer a variável dependente do livro — os Quatro Mundos do Financiamento Estudantil — a partir de um dataset original compilado pelo autor com mais de 70 características dos sistemas de taxas e subsídios em 33 países da OCDE ao longo do tempo. Trata-se da mais abrangente compilação comparativa disponível sobre o tema até aquela data.

A análise descritiva das taxas revela uma diversidade considerável. Em 1997, aproximadamente metade dos países da OCDE cobrava taxas da maioria dos estudantes; em 2010, esse percentual permaneceu relativamente estável, com variações nacionais consideráveis. As taxas médias anuais em instituições públicas de nível A variaram de zero (Finlândia, Noruega, Suécia, Alemanha) a mais de US$ 5.000 anuais (Coreia do Sul, Japão, EUA, Inglaterra, Austrália) no período 2003–2009 (Fig. 2.2). O gasto das famílias como proporção do total gasto em instituições de ensino superior seguiu padrão similar, com os países anglófonos e asiáticos liderando (Fig. 2.3). A Tabela 2.1 sumariza as características dos sistemas de taxas em 33 países ao longo do tempo.

2.2 Panorama descritivo dos subsídios [Cap.2 §9–§14]

O gasto público em subsídios — medido tanto como percentagem do gasto público total em ensino superior quanto como percentagem do PIB — varia substancialmente, com os países nórdicos e anglófonos liderando e os países da Europa continental e Ásia Oriental apresentando os menores valores (Fig. 2.4). A Figura 2.5 demonstra a estabilidade dos padrões de subsídio ao longo do período 1995–2010: países de alto subsídio mantêm ou expandem o nível, enquanto países de baixo subsídio permanecem estáveis em patamares reduzidos — evidência preliminar de path dependence. Em 2008, a proporção de estudantes recebendo subsídios variava de 0–5% (países do cluster baixa-taxa–baixo-subsídio) a mais de 60–80% (países nórdicos e anglófonos) (Fig. 2.6). A composição dos subsídios (bolsas vs. empréstimos) também varia: a Tabela 2.2 mostra que países nórdicos oferecem proporcionalmente mais bolsas, enquanto países anglófonos dependem mais de empréstimos subsidiados.

2.3 Análise de clusters e os Quatro Mundos [Cap.2 §15–§24]

A segunda metade do capítulo aplica análise de cluster hierárquico (método de Ward, distância L2 quadrada) e k-means a um conjunto de variáveis selecionadas por relevância teórica, qualidade dos dados e ausência de multicolinearidade severa. O autor apresenta três especificações: o “Modelo Parcimonioso” (4 variáveis), o “Modelo All-In” (todas as variáveis disponíveis) e o “Modelo Significant Only” (apenas as variáveis que discriminam significativamente os clusters por ANOVA).

Os três modelos convergem para a mesma solução de quatro clusters (dendrogramas nas Figs. 2.9, 2.10, 2.11). O “Modelo Significant Only” é o apresentado em maior detalhe. O teste de Duda-Hart sugere soluções de 3, 4 ou 5 clusters; por razões teóricas, o autor opta pela solução de 4 clusters. A ANOVA (Tabela 2.4) revela que as variáveis que melhor discriminam os grupos são: proporção de estudantes sem pagar taxas, gasto das famílias como percentagem, percentagem de estudantes recebendo subsídios, gasto público em subsídios, proporção de estudantes recebendo bolsas, proporção recebendo empréstimos, taxas médias em instituições públicas, e proporção do gasto em subsídios destinada a empréstimos. Quatro variáveis — índices de diferenciação de taxas, governança das taxas e variação nos valores de taxas — não discriminam os grupos (p > 0.60).

O autor reconhece que o “Modelo All-In” gera algumas reclassificações (EUA e Canadá migram para o cluster alta-taxa–baixo-subsídio quando mais variáveis de taxas do que de subsídios são incluídas), o que indica sensibilidade a como as dimensões são ponderadas. O cluster baixa-taxa–baixo-subsídio é o mais numeroso e internamente heterogêneo, congregando tanto países da Europa central e do leste quanto países da Europa do Sul e México.

3.1 Metodologia dos estudos de caso [Cap.3 §1–§6]

O capítulo 3 é o mais extenso do livro (aproximadamente 110 páginas) e apresenta quatro estudos de caso históricos (Finlândia, Japão, Alemanha, EUA) ao longo de sete décadas pós-guerra. A metodologia aplicada é a systematic process analysis (Hall 2003, 2008), que em quatro passos — (1) formulação do framework teórico, (2) derivação de implicações observáveis, (3) investigação empírica das implicações, (4) julgamento sobre a superioridade de uma teoria — busca avaliar se as evidências são consistentes com a teoria proposta e inconsistentes com alternativas rivais.

A seleção de casos segue o princípio de diverse cases (Seawright e Gerring 2008): um caso por regime, selecionados por serem representativos de seu cluster e permitir generalização para países do mesmo grupo. Finlândia representa o baixa-taxa–alto-subsídio; Japão, o alta-taxa–baixo-subsídio; Alemanha, o baixa-taxa–baixo-subsídio; EUA, o alta-taxa–alto-subsídio. A estrutura de cada estudo de caso é idêntica: contexto histórico, análise das critical junctures e das mudanças incrementais, rastreamento das posições e ações partidárias, e avaliação do resultado final.

Nota [2]: Garritzmann reconhece em nota que o ponto de partida pós-guerra como “homogêneo” é uma simplificação: já existiam diferenças entre países, especialmente no que diz respeito à tradição universitária e às estruturas de financiamento pré-guerra. O argumento é que essas diferenças eram muito menores do que as observadas hoje. [nota incluída por relevância argumentativa]

3.2 Finlândia: o caminho da esquerda duradoura [Cap.3 §7–§18]

A Finlândia exemplifica o regime baixa-taxa–alto-subsídio resultante da predominância contínua de partidos de esquerda (social-democratas e comunistas/esquerda aliada) no governo, especialmente nas décadas de 1960 a 1980. Partindo de um sistema de ensino superior mínimo e sem subsídios sistemáticos no imediato pós-guerra, o governo finlandês expandiu progressivamente as matrículas e estabeleceu um sistema de subsídios generoso que combina bolsas e empréstimos subsidiados. A Figura 3.1 mostra a participação de partidos de esquerda nos assentos do gabinete finlandês entre 1945 e 2010, demonstrando predominância clara no período formativo do sistema.

O mecanismo documentado é preciso: os partidos de esquerda finlandeses identificaram os subsídios como instrumentos de igualdade de oportunidades e os expandiram progressivamente (Fig. 3.2 mostra a composição da renda dos estudantes finlandeses entre 1964 e 1994, com crescimento das bolsas e empréstimos governamentais). Quando partidos de direita participaram de coalizões governamentais, não reverteram os subsídios já estabelecidos — evidência do feedback positivo previsto pela teoria. As taxas nunca foram introduzidas.

3.3 Japão: o caminho da direita duradoura [Cap.3 §19–§28]

O Japão representa o caso diametralmente oposto: predomínio contínuo do Partido Liberal Democrata (PLD) de viés conservador desde o pós-guerra resultou no regime alta-taxa–baixo-subsídio. A expansão do ensino superior japonês no período do alto crescimento econômico foi gerida predominantemente pelo setor privado, com taxas crescentes cobradas nas instituições privadas (que concentram a maioria dos estudantes) e nas públicas (Tabela 3.1: taxas nas instituições privadas japonesas cresceram muito acima da inflação entre 1960 e a década de 1990). O Estado japonês estabeleceu uma agência de empréstimos estudantis (Japan Scholarship Foundation), mas não um sistema de bolsas generosas.

A Figura 3.3 compara as matrículas no ensino superior na Alemanha, Japão e EUA entre 1850 e 1992, e a Figura 3.4 mostra o crescimento das matrículas japonesas entre 1970 e 2010. Garritzmann documenta que o PLD consistentemente se opôs a subsídios públicos generosos, favorecendo a expansão via setor privado e taxas, mesmo durante os períodos de grande prosperidade econômica que poderiam ter financiado um sistema mais generoso. A breve participação da esquerda em alguns governos de coalizão não foi suficiente para estabelecer um sistema alternativo antes de ser revertida.

3.4 Alemanha: o caminho da esquerda breve [Cap.3 §29–§43]

O caso alemão é central para a teoria porque ilustra exatamente o mecanismo do regime baixa-taxa–baixo-subsídio: uma janela de governo de esquerda suficientemente longa para instalar subsídios, mas não suficiente para consolidá-los antes da reversão pela direita. O governo social-democrata (SPD-FDP) de Willy Brandt e Helmut Schmidt nos anos 1970 introduziu o Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) em 1971, um sistema abrangente de auxílio financeiro para estudantes de baixa renda, como parte de um programa mais amplo de reforma social. A Figura 3.5 mostra a proporção de estudantes recebendo BAföG entre 1972 e 2012: o pico foi atingido nos anos 1970–80, seguido de queda acentuada.

Quando a coalizão CDU/CSU-FDP de Helmut Kohl chegou ao poder em 1982, reverteu o BAföG de forma substancial, convertendo grande parte das bolsas em empréstimos e reduzindo o número de beneficiários (Fig. 3.6 mostra os diferentes tipos de subsídio recebidos em função do contexto familiar entre 1970 e 1990). O sistema alemão permaneceu desde então em seu modo baixa-taxa–baixo-subsídio, com a tentativa breve de introdução de taxas universitárias entre 2005 e 2007/2014 (dependendo do Land) que foi subsequentemente revertida sob pressão de movimentos estudantis, consistente com o argumento de que feedbacks antiticipavam o custo eleitoral de taxas.

3.5 EUA: o caminho da esquerda duradoura seguida de taxas [Cap.3 §44–§60]

O caso americano é o mais complexo e o mais extenso do capítulo. Garritzmann documenta como os G.I. Bills de 1944 e 1952, implementados sob administração democrata, estabeleceram um sistema de subsídios generosos para veteranos de guerra que, ao ser expandido para a população geral nas décadas seguintes (especialmente com o Higher Education Act de 1965 e o estabelecimento das Pell Grants em 1972 pela administração Nixon), criou uma base de apoio político ampla e duradoura para os subsídios.

A Tabela 3.2 apresenta um panorama das maiorias governamentais e das principais reformas do ensino superior nos EUA entre 1933 e 2014. A Figura 3.7 mostra o número de beneficiários das Pell Grants e o volume de gasto entre 1973 e 2004: o programa cresceu substancialmente mesmo sob administrações republicanas, evidenciando os feedbacks positivos que tornaram sua redução eleitoralmente custosa. A Figura 3.8 documenta o apoio da opinião pública ao gasto em educação entre 1973 e 2006. A Figura 3.9 mostra como as taxas cresceram como proporção da receita total das instituições de ensino superior (públicas e privadas) entre 1940 e 2000, demonstrando que a estratégia republicana de longo prazo foi justamente o aumento das taxas como fonte de financiamento alternativa — não a eliminação dos subsídios.

O caso americano também documenta o papel do setor bancário como grupo de interesse: bancos que lucravam com os empréstimos estudantis subsidiados tornaram-se aliados do sistema de subsídios, uma dimensão dos feedbacks de interesse que Garritzmann reconhece como exceção à sua desatenção com grupos de interesse.

4.1 Posições e ênfase partidária: survey de especialistas [Cap.4 §1–§8]

O capítulo 4 testa os pressupostos fundamentais do modelo: que partidos têm posições distintas sobre o financiamento do ensino superior, que essas posições variam conforme o espectro esquerda-direita, e que os feedbacks dos regimes alteram as posições ao longo do tempo. Para tanto, utiliza o expert survey de Rohrschneider e Whitefield (2012) — que pergunta a especialistas sobre as posições de partidos em 14 democracias da Europa Ocidental em 2008 — e uma codificação original de todos os manifestos dos partidos britânicos entre 1964 e 2005.

A Figura 4.1 mostra as posições e a ênfase dos partidos sobre financiamento do ensino superior nas 14 democracias em 2008, e a Tabela 4.1 apresenta as médias por país. A Figura 4.2 apresenta as posições por família partidária: partidos social-democratas e verdes favorecem financiamento público, enquanto conservadores e partidos de direita religiosa favorecem financiamento privado. A Figura 4.3 detalha o caso peculiar dos partidos liberais: partidos liberais do leste europeu (pró-mercado) favorecem financiamento privado, enquanto liberais do oeste europeu se dividem — evidência de que a família “liberal” abriga subtipos com posições opostas.

4.2 Feedback-effects nas posições partidárias [Cap.4 §9–§15]

A evidência mais original do capítulo são as Tabelas 4.2 e 4.3, que testam se os regimes de financiamento vigentes feedbackam nas posições partidárias. Os resultados mostram que o status quo do sistema (alto vs. baixo subsídio, altas vs. baixas taxas) afeta as posições dos partidos: em países com subsídios generosos, até partidos de direita tendem a posições mais favoráveis ao financiamento público, enquanto em países com altas taxas, partidos de esquerda tendem a posições menos radicalmente antitixa. Isso confirma a Hipótese 5 do modelo.

A análise dos manifestos britânicos (1964–2005) mostra como o Partido Trabalhista britânico gradualmente moderou sua oposição às taxas, ao passo que os Conservadores moderaram sua oposição aos subsídios — ambos convergindo para posições intermediárias que refletem o regime híbrido alta-taxa–alto-subsídio do Reino Unido. A Figura 4.6 resume os achados sobre posições e ênfase dos partidos mainstream por família, confirmando diferenças sistemáticas.

5.1 Estratégia empírica e dados [Cap.5 §1–§5]

O capítulo 5 testa a Time-Sensitive Partisan Theory em 21 democracias com análises quantitativas de longo prazo. Os dados de composição governamental (mensurada como cabinet seat shares por família partidária) são combinados com dados de gasto em subsídios (variável dependente proxy para o regime de subsídios) e gasto privado das famílias (proxy para taxas) ao longo de seis décadas.

As Figuras 5.1 a 5.6 apresentam diagramas de dispersão bivariados entre gasto em subsídios e participação de partidos de esquerda no gabinete, e entre gasto privado e participação de conservadores, para três subperíodos (1945–1965, 1966–1985, 1986–2005). As correlações confirmam as previsões teóricas de forma consistente: em períodos anteriores (1945–1965 e 1966–1985), há correlação positiva entre predominância de esquerda e subsídios generosos; em períodos posteriores (1986–2005), a correlação enfraquece, consistente com o argumento de que feedbacks tornaram os sistemas mais autossustentados.

5.2 Resultados das regressões TSCS [Cap.5 §6–§14]

As Tabelas 5.1 e 5.2 apresentam regressões OLS com cabinet seat shares históricos acumulados (ponderados por período) como variável explicativa principal e gasto em subsídios/privado como variável dependente. Os coeficientes são estatisticamente significativos e na direção prevista. As Tabelas 5.3 a 5.6 aplicam regressões TSCS (dados país-ano e por governo) para o período 1995–2010, controlando por variáveis econômicas. Os resultados em nível de governo (Tabelas 5.5 e 5.6) são mais robustos do que os resultados em nível país-ano (Tabelas 5.3 e 5.4).

A Tabela 5.A apresenta estatísticas descritivas das variáveis macro utilizadas no capítulo. Os resultados quantitativos são consistentes com a teoria, mas o autor é cuidadoso ao enfatizar que eles corroboram — e não provam — a causalidade estabelecida pelos estudos de caso qualitativos.

6.1 Dados, variáveis e hipóteses [Cap.6 §1–§6]

O capítulo 6 testa o mecanismo de feedback positivo no nível individual: os regimes de financiamento moldam as preferências dos cidadãos, tornando-os mais ou menos favoráveis a subsídios conforme o sistema que experimentaram. Os dados provêm de surveys comparativos do International Social Survey Programme (ISSP) e Eurobarômetro, cobrindo 22 países ao longo de aproximadamente duas décadas.

A variável dependente é a atitude dos respondentes em relação à expansão dos subsídios públicos aos estudantes, medida em escala ordinal. O autor opta por focar nos subsídios (e não nas taxas) porque, como argumenta, o mecanismo de feedback é teoricamente mais difícil de estabelecer para subsídios do que para taxas (por razões de escolha racional), tornando a confirmação empírica um teste mais robusto. A Figura 6.1 mostra a distribuição das atitudes ao longo do tempo, e a Figura 6.2 apresenta a variação por país.

6.2 Resultados dos modelos multinível [Cap.6 §7–§14]

A Tabela 6.1 apresenta modelos multinível de logit ordinal com determinantes individuais das atitudes: renda, posição ideológica (esquerda-direita), nível educacional, ter frequentado ou não o ensino superior, e variáveis de contexto macro. Os resultados confirmam a Hipótese 1: apoio a subsídios decresce com a renda e com posições ideológicas mais à direita. A Tabela 6.2 reporta efeitos marginais para ser “definitivamente” favorável a subsídios, revelando diferenças substantivas entre perfis socioeconômicos.

A Tabela 6.3 (modelo “keep significant only”) apresenta os resultados do teste central do capítulo: os efeitos dos regimes macro nas atitudes individuais, controlando por características individuais. Os coeficientes das variáveis macro — generosidade do sistema de subsídios e tendência temporal dos subsídios — são positivos e estatisticamente significativos: em países com subsídios mais generosos, os respondentes são mais favoráveis à expansão dos subsídios, mesmo após controlar por renda e ideologia. Isso confirma a Hipótese 2b do modelo e oferece suporte ao mecanismo de feedback positivo.

7.1 Síntese dos achados e contribuição teórica [Cap.7 §1–§7]

O capítulo de conclusão retoma os três puzzles de pesquisa e avalia em que medida o livro os respondeu. Em relação à pergunta descritiva, Garritzmann conclui que os Quatro Mundos do Financiamento Estudantil são uma tipologia robusta, replicada em múltiplas especificações de cluster. Em relação à pergunta explicativa, a Time-Sensitive Partisan Theory é avaliada como bem-suportada pelo conjunto da evidência multi-método: os estudos de caso rastrearam os mecanismos; as análises de posição partidária confirmaram os pressupostos; as regressões macro confirmaram os padrões; e os dados de survey individual confirmaram o mecanismo de feedback. Em relação à pergunta sobre sustentabilidade, os feedbacks positivos documentados nos três níveis de análise — individual, partidário e macro — são apresentados como explicação suficiente para a imunidade dos regimes a mudanças radicais nas últimas duas décadas.

Garritzmann avalia que a contribuição mais duradoura do livro opera em dois níveis simultâneos. No nível empírico, o livro fornece a primeira análise sistemática e comparativa conjunta de taxas e subsídios como fenômenos interdependentes, identificando e caracterizando os Quatro Mundos com um dataset original de mais de 70 variáveis. Nenhum estudo anterior havia tentado explicar tanto a variação cross-national quanto a trajetória temporal desses dois componentes como um regime integrado. No nível teórico, a Time-Sensitive Partisan Theory representa um refinamento da hipótese partidária clássica ao incorporar sequência e duração como dimensões analíticas autônomas — não apenas como covariáveis de controle —, fundindo a lógica de escolha racional com o argumento histórico-institucionalista sobre feedbacks e path dependence.

O capítulo reconhece limites importantes: os dados comparativos sobre subsídios são muito mais limitados do que os dados sobre taxas, o que restringiu os testes quantitativos; os estudos de caso são “diversos” e ilustrativos, não confirmatórios em sentido estrito; a teoria pressupõe um contexto de democracia consolidada que não se aplica a todos os países da tipologia descritiva; e a mensuração do argumento temporal nas regressões TSCS (via ponderação de cabinet seat shares históricos acumulados) é necessariamente arbitrária em algum grau. O autor também admite que o mecanismo de feedback foi testado apenas para subsídios e não para taxas — a ausência de dados de survey comparativos sobre atitudes em relação a taxas é apontada como a principal lacuna para esse segundo teste.

7.2 Extensão da teoria e agenda de pesquisa [Cap.7 §8–§14]

O capítulo de conclusão esboça explicitamente uma agenda de pesquisa em três direções. A primeira é a extensão substantiva: a Time-Sensitive Partisan Theory poderia ser aplicada a outros domínios de política social onde os efeitos dos partidos dependem do tempo — candidatos óbvios incluem políticas de cuidado infantil, pensões, políticas de saúde e habitação, cujos regimes também foram formados em critical junctures do pós-guerra e parecem igualmente resistentes a mudanças radicais. O autor argumenta que a teoria é potencialmente mais informativa do que a hipótese partidária simples justamente porque esses outros domínios são igualmente marcados por feedbacks e path dependence.

A segunda direção é a extensão geográfica: o livro se concentrou nos países da OCDE com democracia consolidada, mas os padrões descritos também aparecem em países da América Latina e Ásia, sugerindo que a teoria pode operar em democracias mais recentes — embora com condições de escopo diferentes, pois nessas democracias os períodos de formação institucional foram mais curtos e frequentemente interrompidos por regimes autoritários. Garritzmann sugere que analisar como regimes autoritários moldaram as condições de partida dos sistemas de financiamento seria uma extensão promissora. A terceira direção é a extensão dinâmica: as análises quantitativas são limitadas a 1995–2010, justamente o período em que a teoria prevê estabilidade. Novos dados que permitissem testar o argumento sobre a formação dos regimes em grande-n para o período 1945–1985 seriam altamente valiosos para discriminar entre a teoria do autor e explicações alternativas.

O capítulo encerra com uma reflexão normativa implícita: se os regimes são altamente path dependent e resistentes a mudanças radicais, então mudanças incrementais em subsídios nos países do cluster alta-taxa–baixo-subsídio — como os países da Ásia Oriental e da América Latina — seriam o mecanismo mais promissor para melhorar as condições de acesso de estudantes de baixa renda, em vez de apostas em reformas estruturais radicais que enfrentariam resistência eleitoral nos países onde as preferências já foram moldadas pelo regime existente.

1.1 Puzzle, objeto e contribuição [§1–§4]

O artigo abre estabelecendo o contexto de transformação acelerada que marcou a Europa dos séculos XIX e início do XX: economias industrializando-se, mercados em expansão, Estados centralizando-se e ideologias nacionalistas remodelando a vida pública e privada. Nesse cenário, as ferrovias ocupam um papel de destaque como a inovação tecnológica definitória da Primeira Revolução Industrial, conectando regiões antes isoladas, fomentando a industrialização e ampliando a capacidade dos Estados de alcançar e governar populações periféricas. A literatura clássica — Anderson (1983), Deutsch (1953), Gellner (1983) — associa exatamente esses processos à formação de identidades nacionais integradoras.

A contribuição central do artigo é investigar sistematicamente se essa expectativa integracionista se sustenta empiricamente. Os autores anunciam três mecanismos pelos quais as ferrovias podem afetar a competição entre o Estado central e grupos étnicos periféricos: (1) acesso a mercados e comunicação social (M1); (2) alcance e penetração do Estado (M2); (3) conectividade interna e capacidade de mobilização (M3). A premissa de fundo é que esses mecanismos operam em direções opostas e com diferentes temporalidades, de modo que o efeito líquido permanece uma questão empírica aberta.

Os autores identificam três lacunas na literatura existente que seu trabalho endereça. Primeiro, o debate permanece não resolvido quanto a se a modernização reforça o nacionalismo pró-Estado ou o separatismo. Segundo, há pouca orientação teórica ou empírica sobre as condições contextuais que levam à integração ou à desintegração. Terceiro, enquanto as contribuições clássicas carecem de evidência sistemática, os estudos micro recentes validam partes das teorias em países isolados sem oferecer perspectiva comparada — e é precisamente esse vácuo comparativo e subnacional que o artigo propõe preencher.

1.2 Achados principais antecipados [§5]

Já na introdução, os autores adiantam os três resultados centrais: em média, o acesso ferroviário está associado a um aumento de aproximadamente duas vezes na probabilidade de mobilização separatista; efeitos heterogêneos concentram-se em países com baixo desenvolvimento econômico, baixa capacidade estatal, grupos dominantes pequenos e minorias demograficamente grandes; e a análise desagregada de mecanismos mostra que a conectividade interna (M3) facilita a mobilização, enquanto o alcance estatal (M2) a inibe, e o acesso a mercados (M1) tem efeito marginal insignificante.

2.1 Tradição integracionista [§6–§9]

A revisão da literatura identifica duas grandes correntes no estudo da relação entre modernização e nacionalismo. A corrente integracionista espera homogeneização cultural crescente e identificação com a nação dominante. As abordagens políticas destacam o Estado moderno como agente central: em Hintze (1975), Posen (1993) e Tilly (1994), os Estados concebem e implementam programas de construção nacional em resposta a ameaças internacionais e domésticas. Em complemento, a perspectiva econômica de Gellner (1983) vê a transição de economias agrárias para industriais como força integradora pela via da padronização linguística. Deutsch (1953) enfatiza as redes de comunicação ampliadas pela inovação tecnológica, migração laboral e intercâmbio mercantil como motores industriais do nacionalismo.

Evidências empíricas dessa tradição incluem Weber (1976), que traça a formação da identidade nacional francesa no século XIX atribuindo papel central a industrialização, redes de transporte e políticas estatais. Estudos comparados mais recentes mostram que reformas educacionais estatais tornam-se mais prováveis quando governantes enfrentam ameaças internacionais (Aghion et al. 2019) ou domésticas (Alesina, Giuliano e Reich 2021; Paglayan 2022). Os autores assinalam, porém, que a mera adoção de tais políticas não garante seu sucesso — uma ressalva crítica para o desenho do artigo.

2.2 Tradição separatista e lacunas empíricas [§10–§12]

Apesar de seu impulso integracionista, as teorias modernistas também iluminam a desintegração nacional. Breuilly (1982) e Hechter (2000) esperam que a transição do domínio indireto ao direto dispare mobilização reativa, especialmente onde elites periféricas gozavam de autonomia anterior à centralização estatal. Deutsch (1953) nota que onde a mobilização social supera a assimilação, o conflito nacionalista torna-se mais provável. Gellner (1983) prevê que a combinação de diferença cultural preexistente e desenvolvimento desigual aciona o separatismo.

No plano empírico comparado, Wimmer e Feinstein (2010) usaram densidade ferroviária como proxy de modernização em amostra global de 145 territórios e encontraram nenhum efeito sobre a transição para Estados-nação. Os autores do presente artigo apontam um problema fundamental nesse design: o viés de retroprojeção (hindsight bias) resultante de usar unidades contemporâneas de observação que foram moldadas ao longo das fronteiras étnicas precisamente como resultado das transformações que o estudo quer explicar — citando Cederman, Girardin e Müller-Crepon (2023) e Müller-Crepon, Schvitz e Cederman (2025) como suporte. Em suma, a literatura existente oferece pouca orientação comparada e subnacional, o que motiva o design inovador do presente artigo.

3.1 O contexto pré-industrial e a transição [§13–§16]

O quadro teórico parte do diagnóstico de que, antes da industrialização, os governos centrais típicos da Europa governavam grupos não-dominantes de forma indireta, terceirizando tarefas governamentais a intermediários locais. Diferença cultural e formas mediadas de projetar poder significavam que a maioria dos Estados europeus operava mais como impérios do que como Estados nacionais modernos — os autores citam Burbank e Cooper (2010) e a noção historiográfica de “monarquias compostas” (Elliott 1992). A situação mudou quando industrialização, formas diretas de governo e ideologias nacionalistas varreram a Europa no século XIX.

O separatismo emergiu onde elites de grupos não-dominantes conseguiram mobilizar seguidores contra o Estado. Essas elites — velhas ou novas — dispunham de motivações específicas: a independência nacional garantiria acesso exclusivo aos benefícios da governança local, ameaçados pela expansão do Estado central (Hechter 2000); o apelo à unidade cultural em nível local facilitava coalizões entre velhas elites agrárias e classes médias emergentes com interesses econômicos desalinhados (Breuilly 1982); resistir à dominação de uma elite culturalmente estranha permitia mobilizar populações locais de forma mais eficaz (Gellner 1983); e o separatismo ampliava a perspectiva de apoio de grandes potências crescentemente receptivas ao ideal de autodeterminação.

3.2 Os três mecanismos causais [§17–§22]

Os autores elaboram três mecanismos pelos quais a construção ferroviária pode afetar as motivações e oportunidades para mobilização separatista, ilustrados na Figura 1 do artigo:

M1 — Acesso a Mercados e Comunicação Social. Ferrovias aumentam os custos da secessão ao tornar a independência econômica menos atraente e ao fornecer incentivos materiais para que populações periféricas se orientem para uma economia nacional crescentemente integrada. Em alguns casos, podem até levar à assimilação cultural em identidades nacionais supralocais — processo descrito por Weber (1976) como precondição tecnológica para “mudança cultural radical” na França nacionalizadora. Maier (2016) chega a usar o termo “nacionalismo ferroviário” para descrever esses efeitos transformadores. No entanto, o mecanismo pode também operar em sentido contrário: onde grupos étnicos distintos competem pelos benefícios escassos da modernização, a integração econômica pode tornar a diferença mais saliente (Bates 1983), e Gellner (1983) descreve como fluxos de informação podem tornar periferias etnicamente distintas agudamente conscientes de seu status subordinado.

M2 — Alcance e Domínio Direto do Estado. As ferrovias são parte do que Mann (1993) define como “poder infraestrutural” dos Estados europeus — a capacidade institucional de penetrar territórios e implementar decisões logisticamente. Ferrovias conectando a capital às regiões periféricas reduzem os tempos de deslocamento, ampliam a capacidade de monitoramento de burocratas e de repressão de elites locais, e tornam viáveis políticas de nation-building como educação de massa (Cermeño, Enflo e Lindvall 2022) e serviço militar. Ao mesmo tempo, o aumento da penetração estatal e do nation-building de cima para baixo pode acionar reações onde são percebidos como exploração — o que Hechter (1977) chama de “colonialismo interno” — alimentando o que Hechter (2000) denomina “nacionalismo reativo”.

M3 — Conectividade Interna e Mobilização Social. Ferrovias que melhoram a conectividade interna de regiões periféricas — sem necessariamente ampliar o alcance do Estado ou o acesso ao mercado nacional — reduzem os custos de coordenação e ação coletiva de movimentos separatistas. A rápida difusão de informação, ideias e laços sociais entre líderes, ativistas e cidadãos é ingrediente fundamental para mobilização bem-sucedida (Granovetter 1978; Kuran 1992). Evidências empíricas de outros contextos sustentam esse mecanismo: García-Jimeno, Iglesias e Yildirim (2022) mostram como a conectividade ferroviária contribuiu para a difusão de movimentos de oposição nos EUA do século XIX; Brooke e Ketchley (2018) encontram efeito similar no Egito do entreguerras; Melander (2021) na Suécia pré-democrática.

3.3 Hipóteses derivadas [§23–§28]

A hipótese central do artigo: Hipótese 1. A construção ferroviária em regiões não-dominantes aumenta a probabilidade de mobilização separatista, pelo menos no curto prazo.

A lógica por trás da H1 é tripartite. Primeiro, ferrovias construídas dentro da área de assentamento de um grupo não-dominante melhoram inequivocamente a conectividade interna (M3), enquanto os mecanismos M1 e M2 dependem também de ferrovias fora dessa área. Segundo, tanto M1 quanto M2 podem fomentar resistência e não apenas integração. Terceiro — e crucialmente — os efeitos integradores da comunicação de mercado e do alcance estatal tendem a se desdobrar lentamente e a se materializar plenamente apenas no longo prazo, enquanto a reação ao backlash ocorre imediatamente. Na França, esse processo de integração levou um século inteiro após a Revolução Francesa (Weber 1976).

As hipóteses condicionais (H2a–f) especificam que o efeito desestabilizador do acesso ferroviário é ampliado por: distância cultural entre grupo não-dominante e grupo estatal (H2a); pequeno peso demográfico do grupo nacional dominante (H2b); grande população do grupo não-dominante (H2c); baixo nível de desenvolvimento econômico do país (H2d); baixa capacidade estatal (H2e); e regime autocrático (H2f). Já as hipóteses de mecanismo (H3a–c) preveem que acesso ao mercado nacional reduz separatismo (H3a), alcance estatal reduz separatismo (H3b), e conectividade interna aumenta separatismo (H3c).

Nota : Weber (1976, pp. 205–7) destaca que, embora o processo geral de assimilação à identidade nacional francesa seja lento, a primeira chegada de uma ferrovia a uma localidade era um evento transformador abrupto que empurrava áreas rurais para fora de sua letargia pré-moderna. Em áreas etnicamente distintas, esse choque frequentemente funcionou como gatilho para a mobilização contra o Estado. [nota incluída por relevância argumentativa]

4.1 Dados de assentamentos étnicos e fronteiras históricas [§29–§32]

As informações sobre assentamentos étnicos históricos provêm do dataset HEG, baseado em 73 mapas históricos (ver Seção A1 do Material Suplementar). Praticamente todas as categorias étnicas nesses mapas referem-se a marcadores de identidade linguística, refletindo uma característica reconhecida do nacionalismo europeu (Barbour e Carmichael 2000). As categorias são padronizadas com o auxílio da árvore linguística do Ethnologue (Lewis 2009) e consolidadas em uma lista-mestra invariante no tempo. A partir da sobreposição de todos os mapas disponíveis para cada combinação grupo-período, constroem-se polígonos de assentamento que constituem a “melhor estimativa” da distribuição espacial de cada grupo.

Dados espaciais sobre fronteiras estatais desde 1886 provêm do dataset CShapes 2.0 (Schvitz et al. 2022), com cobertura global desde a “Partilha da África”. Para a Europa, esses dados foram retroestendidos até 1816 a partir de fontes não-espaciais (Gleditsch e Ward 1999; Tir et al. 1998; Reed 2008), incluindo dezenas de microestados que existiam antes das unificações alemã e italiana. A intersecção espacial dos polígonos étnicos agregados com os dados anuais de fronteiras europeias gera a unidade de análise principal: segmentos étnicos-anos de 1816 a 1945. Para cada observação, calculam-se área absoluta e população (fonte: HYDE; Goldewijk, Beusen e Janssen 2010).

4.2 Variável independente principal e variáveis de desfecho [§33–§37]

Os dados geográficos sobre a rede ferroviária europeia em expansão provêm de train.eryx.net, um site construído por entusiastas ferroviários franceses (Bernard e Raymond Cima). Os autores georreferenciaram os tiles anuais do site e digitalizaram todas as linhas para construir um dataset geoespacial de ferrovias europeias de 1834 a 1922. O indicador de tratamento principal é uma variável dicotômica de acesso ferroviário, derivada da intersecção dos polígonos anuais de segmentos étnicos com os datasets anuais de linhas. Para operacionalizar os mecanismos M1–M3, utilizou-se a estrutura de rede para calcular proxies contínuas de conectividade do segmento com mercados econômicos nacionais, alcance do Estado e conectividade interna (ver Seção A4 do Material Suplementar).

Nota : A resolução anual do dataset ferroviário melhora substancialmente em relação à codificação de redes ferroviárias em nível de décadas utilizada em Martí-Henneberg (2021) e Alvarez-Palau, Díez-Minguela e Martí-Henneberg (2021). [nota incluída por relevância argumentativa]

A variável de desfecho principal combina três dimensões: (1) onset de guerra civil etno-territorial (dummy codificada para guerras civis listadas em Gleditsch 2004 e Sarkees e Wayman 2010 que foram travadas em nome de grupos étnicos específicos); (2) secession bem-sucedida (dummy que assume valor 1 quando um segmento não-dominante se torna segmento dominante em um Estado recém-independente no ano t+1); e (3) uma nova medida de claims nacionalistas, codificando a primeira reivindicação de independência nacional plena ou autonomia regional feita por uma organização nacionalista ao nível do segmento étnico-ano. O indicador de desintegração combinado assume valor 1 se qualquer um dos três fenômenos ocorre em dado ano.

5.1 Especificação principal e resultados [§38–§42]

A especificação de linha de base é um modelo de probabilidade linear TWFE com o indicador dicotômico de acesso ferroviário como variável de tratamento. Todos os modelos incluem efeitos fixos de segmento étnico e efeitos fixos de ano ou país-ano, além de uma variável de contagem de conflitos territoriais passados desde 1816 e dummies de peace years para abordar preocupações de causalidade reversa.

A Tabela 1 do artigo apresenta os resultados principais:

O modelo 1 indica que a probabilidade de separatismo aumenta 1,49 pp após a chegada da primeira ferrovia — aumento de mais do dobro da média amostral de 1,12 ocorrências por cem segmento-anos. O modelo 3 (2S-DiD) eleva a estimativa para 2,10 pp, equivalente a um aumento de 195% em relação à média, com a diferença em relação ao TWFE explicada pelo viés mecânico de subestimação que os modelos TWFE produzem em settings de adoção escalonada com heterogeneidade temporal de efeitos (Goodman-Bacon 2021).

O event study (Figura 3 do artigo) exibe tendências pré-tratamento predominantemente paralelas entre unidades tratadas e não tratadas, com coeficientes pré-tratamento próximos de zero e conjuntamente insignificantes na maioria das especificações. Os coeficientes pós-tratamento indicam aumento imediato no risco de conflito após a construção da primeira ferrovia, com efeitos ainda maiores aproximadamente 35 anos após o tratamento e tendência de atenuação a partir do 50º ano pós-tratamento, especialmente na especificação com FE de país-ano.

5.2 Robustez: variável instrumental [§43–§45]

Para endereçar o potencial de causalidade reversa (construção ferroviária motivada por considerações estratégicas relacionadas ao separatismo) e viés de variável omitida, os autores implementam uma estratégia de variável instrumental baseada em redes ferroviárias simuladas. O instrumento é construído colocando heuristicamente ferrovias para cada país-ano de forma a maximizar a conectividade da população estatal, utilizando dados populacionais invariantes no tempo estimados para 1830 (HYDE) — excluindo assim causas potencialmente enviesantes de ordem militar, demográfica ou econômica.

A Tabela 2 do artigo mostra que o instrumento é fortemente preditivo da construção ferroviária efetiva (estatística F de 39). O reduced form e o segundo estágio são positivos e estatisticamente significativos, com a estimativa do segundo estágio (2,341) ligeiramente superior ao TWFE mas similar ao 2S-DiD.

5.3 Robustez adicional: definição de amostra e desagregação do desfecho [§46–§48]

Verificações adicionais de robustez incluem: (1) censura de observações após o primeiro onset de separatismo, que produz estimativas menores mas positivas e significativas, interpretáveis como o efeito das ferrovias sobre o risco de separatismo dado nenhum esforço separatista anterior; (2) exclusão de unidades nunca tratadas, que produz efeitos similares ou maiores; (3) censura da amostra em 1922 (ano final dos dados ferroviários), com resultados robustos e de mesmo tamanho ou maiores. A desagregação do desfecho sugere que os resultados principais são impulsionados principalmente por guerras civis territoriais e claims nacionalistas; os efeitos sobre secessions bem-sucedidas (desfecho mais raro e extremo) são positivos e significativos no 2S-DiD mas pequenos e insignificantes no TWFE.

5.4 Hipóteses condicionais: moderadores contextuais [§49–§53]

A Figura 4 do artigo apresenta gráficos de efeito marginal e estimativas de binning (Hainmueller, Mummolo e Xu 2019) para os seis moderadores contextuais. Os resultados são:

• H2a (distância linguística): coeficiente de interação positivo mas apenas marginalmente significativo. Os autores interpretam esse não-resultado como indicação de que, condicional a alguma diferença cultural, processos de politização e mobilização de grupo importam mais do que a distância cultural em si.
• H2b (participação do grupo dominante): coeficiente de interação negativo e significativo — ferrovias são particularmente prováveis de acender campanhas separatistas em países com grupos governantes relativamente pequenos. Os binning plots sugerem, porém, que o efeito linear é impulsionado por um pequeno número de casos com grupos dominantes especialmente pequenos.
• H2c (população do segmento): ferrovias impulsionam principalmente o separatismo em segmentos étnicos demograficamente grandes. Casos ilustrativos: bielorussos, poloneses e ucranianos na Rússia, tchecos, húngaros e italianos na Áustria-Hungria. Em segmentos muito pequenos, o efeito é negativo.
• H2d (PIB per capita): interação negativa e significativa — os resultados são impulsionados por país-anos relativamente pobres e menos industrializados, confirmando H2d.
• H2e (capacidade fiscal): estimativas de binning sugerem efeito significativamente maior em valores tipicamente baixos de capacidade fiscal. Casos de separatismo em Estados de baixa capacidade concentram-se nos Impérios Russo e Otomano e seus Estados sucessores.
• H2f (democracia liberal): interação negativa e significativa, mas os binning plots revelam que o efeito é mais alto em valores baixos a intermediários de democracia liberal, predominantemente nos Impérios Otomano e Russo durante a segunda metade do século XIX.

5.5 Mecanismos causais desagregados [§54–§57]

A Tabela 3 apresenta os modelos TWFE nos quais as três medidas contínuas de rede substituem o indicador dicotômico de tratamento, testando H3a–c:

Todos os coeficientes apontam na direção esperada. Melhorias no alcance estatal (M2) de um desvio padrão reduzem o risco de separatismo em 0,79 pp (70% da média amostral). A conectividade interna (M3) aumenta o risco em 0,34 pp por desvio padrão. O efeito do acesso ao mercado nacional torna-se pequeno e insignificante quando o alcance do Estado é controlado, sugerindo que o efeito negativo do Modelo 1 era capturado por melhores conexões com a capital — ou seja, M2 absorve M1.

Nota : Ver Tabela A17 na Seção A10 do Material Suplementar para resultados com medidas de rede padronizadas que facilitam a comparação de coeficientes. [nota incluída por relevância argumentativa]

Os autores discutem uma interpretação alternativa: as redes ferroviárias nacionais em expansão exercem efeitos heterogêneos em diferentes contextos, e, na média, as respostas integrativas e desintegrativas se cancelam mutuamente (nota 16). O fato de que o modelo de linha de base mostra efeitos positivos da primeira conexão ferroviária em um segmento pode refletir que conexões periféricas na Europa histórica fortaleciam principalmente os laços locais antes de efetivamente ampliar a capacidade estatal ou integrar mercados nacionais.

6.1 Síntese e releitura da teoria modernizacionista [§58–§60]

A conclusão retoma a premissa convencional de que a infraestrutura de transporte moderna fortaleceu o nation-building europeu, para então contrastá-la sistematicamente com a evidência produzida pelo artigo: se há algo, a construção ferroviária em regiões de minorias étnicas tendeu a ameaçar a integridade dos Estados e impérios europeus. A análise condicional revela as dimensões estruturais que dificultaram a integração nacional nos Estados multiétnicos, especialmente na Europa oriental — grupos minoritários grandes, participações populacionais pequenas dos grupos dominantes, baixa capacidade estatal e baixa renda per capita colocavam desafios formidáveis à centralização estatal e ao nation-building de cima para baixo.

A experiência francesa, amplamente tomada como paradigma da teoria modernizacionista, emerge dos dados como exceção notável. Em sentido complementar, os autores mostram como os efeitos agregados do acesso ferroviário mascaram efeitos opostos da estrutura da rede: o separatismo torna-se mais provável onde as ferrovias facilitam a mobilização pela melhoria da conectividade interna de regiões étnicas periféricas, e menos provável onde aproximam essas regiões da capital do Estado.

6.2 Agenda de pesquisa [§61]

Os autores situam o estudo em uma agenda mais ampla que analisa a integração e a desintegração nacionais por meio de diversas formas de comunicação social e mecanismos de formação de identidade: linhas telegráficas, redes viárias, educação de massa e meios de comunicação de massa. Há também uma agenda crescente sobre como processos de mobilização são influenciados por tecnologias mais recentes — rádio (Warren 2014), telefonia celular (Shapiro e Weidmann 2015), redes sociais (Gohdes 2020; Weidmann 2015). Os autores concluem com cautela explícita: embora o presente estudo sirva como lembrete de que avanços tecnológicos podem ter efeitos desintegradores, pesquisa empírica cuidadosa é necessária antes de aplicar seus achados a contextos além dos casos clássicos do nation-building europeu.

1.1 O MST e a questão educacional [§1–§4]

Em fevereiro de 2014, cerca de quinhentas crianças de acampamentos e assentamentos do MST ocuparam o Ministério da Educação em Brasília durante o Sexto Congresso Nacional do movimento. Portando cartazes com a frase Sem Terrinha contra o fechamento e pela abertura de escolas no campo, as crianças demandaram do Ministro uma promessa pública de educação de qualidade no campo. O episódio condensa o argumento central do livro: a educação não é um objetivo periférico para o MST, mas um nó central de sua estratégia política de construção do movimento.

O MST — Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra — é descrito por Tarlau como um dos movimentos sociais mais conhecidos e pesquisados da América Latina. Desde o início dos anos 1980, o movimento pressionou o Estado brasileiro a redistribuir terra para centenas de milhares de famílias sem terra, por meio de ocupações de propriedades privadas e públicas. Suas metas articulam-se em torno de três objetivos amplos: reforma agrária (redistribuição de terra), reforma agrária em sentido pleno (recursos para vida sustentável na terra), e transformação social (práticas econômicas socialistas e democracia popular). A educação é apresentada como componente crítico para o alcance desses três objetivos.

Tarlau situa a relação entre o MST e o Estado como simultaneamente contenciosa, colaborativa e fundamentalmente contraditória. O Estado é concebido, na tradição gramsciana, como um assemblage de organizações, instituições e atores com metas frequentemente contraditórias — não como uma entidade unitária. O MST demanda escolas em suas comunidades e o direito de participar na governança dessas escolas, a fim de promover práticas pedagógicas, curriculares e organizacionais alternativas — processo que Tarlau denomina co-governança contenciosa (contentious co-governance).

Questão de pesquisa central: Como o engajamento do MST com o Estado brasileiro ao longo de trinta anos transformou o sistema público de educação e, simultaneamente, fortaleceu o próprio movimento?

1.2 O quadro teórico: Gramsci, longa marcha e prefiguração [§5–§9]

Tarlau mobiliza o conceito gramsciano de hegemonia — combinação de coerção e consentimento pela qual a classe dominante convence grupos sociais diversos de que seus interesses particulares são os interesses gerais — para enquadrar a estratégia do MST. O ativista estudantil alemão Rudi Dutschke, inspirado em Gramsci, cunhou a expressão longa marcha pelas instituições para designar a estratégia de entrar no Estado e desempenhar as funções de serviço público, mantendo a ligação com a luta social mais ampla — trabalhando contra as instituições estabelecidas enquanto se trabalha dentro delas.

O conceito gramsciano de intelectual orgânico é central para a análise da formação de lideranças. Diferentemente dos intelectuais tradicionais, o intelectual orgânico é aquele que (1) compartilha a atividade econômica de uma dada comunidade e (2) exerce liderança moral e intelectual nessa comunidade. O MST aspira a transformar suas lideranças em intelectuais orgânicos capazes de co-governar instituições estatais enquanto mantêm a mobilização de base.

Tarlau introduz ainda o conceito de política prefigurativa — a tentativa de criar, no presente, formas de relações sociais, de tomada de decisão e de cultura que são o objetivo final da luta política (Boggs 1977). A co-governança-prefiguração representa o elo entre a participação cotidiana dos ativistas em instituições estatais e a tentativa de implementar práticas econômicas e sociais alternativas nessas instituições. Tarlau argumenta que, contrariando o pressuposto usual, a política prefigurativa é possível dentro das instituições estatais, não apenas fora delas.

1.3 Os três argumentos principais [§10–§14]

O modelo produz uma conclusão não trivial: estados com baixa capacidade estatal, independentemente da orientação política, podem ser mais abertos à colaboração com o MST, pois evitam conflito e melhoram a qualidade educacional. Já estados hostis e bem equipados podem bloquear eficazmente a participação ativista. A infraestrutura do movimento é a condição mais fundamental: sem mobilização, coesão interna e lideranças locais, mesmo governos favoráveis tendem a apropriar os programas e distorcê-los em relação às intenções originais.

1.4 Educação formal como terreno estratégico [§15–§20]

Três razões tornam as escolas públicas terrenos estratégicos para movimentos sociais: (1) facilitam o recrutamento de jovens e mulheres, grupos que tendem a entrar na militância pelo caminho da educação; (2) dotam ativistas de diplomas reconhecidos pelo Estado que aumentam seu poder de negociação com atores elitistas; (3) permitem prefigurar, no espaço escolar, as práticas de decisão coletiva, trabalho cooperativo e produção agroecológica que o movimento quer implementar socialmente.

A autora documenta como a educação abriu uma porta de entrada para mulheres assumirem posições de liderança no MST, e como ativistas gays encontraram no setor educacional um espaço com menos discriminação do que em outros setores do movimento. A politização do cuidado infantil e da docência — trabalho reprodutivo tipicamente desvalorizado e feminizado — é apresentada como uma conquista feminista interna ao MST que transformou a composição de liderança do movimento.

1.5 Metodologia: etnografia política e posicionalidade [§21–§25]

O livro é caracterizado como uma etnografia política (Auyero e Joseph 2007): análise microscópica das fundações de instituições políticas e seus conjuntos de práticas. A pesquisa de campo se estendeu de 2009 a 2015, com seis visitas a campo de vários meses. Os cinco estudos de caso subnacionais foram selecionados para maximizar a variação em governos estaduais e municipais, capacidade estatal e infraestrutura do MST.

Tarlau discute com cuidado sua posicionalidade: pesquisadora branca norte-americana de família com vínculos trabalhistas, ela foi em geral recebida como aliada pelo MST, o que facilitou o acesso mas também criou riscos de confirmação de hipóteses. Ela narra como sua identidade racial e nacional foi percebida de modos distintos em diferentes regiões — como aliada estrangeira, como “gringa”, como académica simpática — e como esses enquadramentos moldaram sua pesquisa. Essa reflexividade é apresentada como componente metodológico, não apenas como confissão pessoal.

2.1 O MST nas décadas de 1980 e 1990: expansão territorial e consolidação organizacional [Cap.1 §1–§5]

O capítulo 1 reconstrói a genealogia da proposta educacional do MST entre a ditadura militar e o final dos anos 1990. Tarlau parte do contexto político do período de abertura democrática: as eleições diretas de 1989, a vitória de Collor sobre Lula, a estabilização econômica do Plano Real sob Cardoso, e o alinhamento neoliberal que caracterizou os anos 1990. É nesse cenário de conflito Estado-sociedade que o MST expande nacionalmente e consolida sua estrutura organizacional descentralizada.

Entre 1988 e 1994, registraram-se 661 novas ocupações de terra envolvendo 111.741 famílias. O MST organizou aproximadamente 55% dessas ocupações. Durante o primeiro mandato de Cardoso (1995–1998), o número de ocupações aumentou dramaticamente: média de 482 novas ocupações por ano, com 71.825,5 famílias envolvidas; em média 75.204 famílias receberam direitos fundiários por ano — o dobro da década anterior.

A estrutura de governança coletiva do MST é descrita em detalhe: os núcleos de base (NBs) de 10 a 20 famílias nos acampamentos e assentamentos; os coletivos de liderança regionais; as diretorias estaduais; e a diretoria nacional. As figuras 1.6 e 1.7 do texto original ilustram respectivamente a estrutura de tomada de decisão coletiva do movimento nacional e do setor de educação. Tarlau nota que, apesar das aspirações democráticas, essa estrutura reproduz elementos de centralismo democrático: militantes que agem contra as decisões coletivas podem ser expulsos.

2.2 Os programas formadores das décadas de 1980–1990: MAG, TAC, alfabetização e IEJC [Cap.1 §6–§11]

O primeiro programa MAG começou em 1990 com duas turmas (80 estudantes no total) em Braga, Rio Grande do Sul, sob a Fundação FUNDEP. Utilizando a pedagogia da alternância — períodos intensivos de estudo seguidos de retorno às comunidades para projetos de pesquisa aplicada — o programa permitia aos professores continuarem trabalhando. Prefeitos municipais apoiaram o programa por interesse próprio: muitos professores locais também não tinham o ensino médio completo. A Secretaria de Educação do RS aprovou a proposta, e vários governos municipais solicitaram participação — ilustrando a convergência de interesses entre o MST e o Estado local.

O objetivo do MAG, conforme articulado pelo líder educacional Edgar Kolling, era duplo: certificar os professores, mas também debater que tipo de escola o movimento queria e como desenvolver a relação entre trabalho, escola, cultura camponesa e cooperação. Para o MST, a formação docente era o caminho para construir um coletivo de professores-ativistas — intelectuais orgânicos que sustentariam os ideais do movimento em suas escolas locais.

As fundações pedagógicas do MST durante esse período combinavam três fontes: (1) a pedagogia do oprimido de Paulo Freire (crítica da educação bancária, promoção de temas geradores); (2) pedagogias socialistas soviéticas de Anton Makarenko, Moisey Pistrak e Nadezhda Krupskaya (autogestão estudantil, valor educativo do trabalho manual coletivo); (3) as práticas do próprio MST (produção agrícola coletiva, agroecologia, mística — performances culturais-políticas). A tabela 1.2 do original apresenta essas fundações pedagogias de forma sistematizada.

Nota 51: A autora nota que, embora o MST não declare oficialmente o centralismo democrático como princípio, a estrutura organizacional é implicitamente baseada nele, e militantes que agem contra os corpos de liderança coletiva podem enfrentar expulsão. Essa tensão entre democracia participativa e disciplina coletiva atravessa o livro inteiro como uma contradição irresolvida.

2.3 A proposta pedagógica consolidada: Pedagogia do MST [Cap.1 §12–§15]

Ao longo dos anos 1990, o MST foi sistematizando sua proposta educacional em publicações como o Boletim da Educação e o Caderno de Educação. Em 1996, a publicação do oitavo número do Caderno da Educação — os Princípios da Educação no MST — representou a consolidação de uma proposta pedagógica coerente por escrito: a Pedagogia do MST, também chamada Pedagogia da Terra.

A conclusão do capítulo 1 articula como os anos 1990 foram, paradoxalmente, férteis para o MST: mesmo sob neoliberalismo e conflito Estado-sociedade, o movimento estabeleceu múltiplos programas de ensino médio e alfabetização, elevou o nível educacional de seus membros, integrou mais mulheres e jovens ao movimento, e criou espaços para prefigurar os objetivos políticos e econômicos do movimento. Benjamin Goldfrank (2011) é citado para contextualizar a tensão entre a visão democrático-radical e a visão leninista que caracterizou a esquerda brasileira dos anos 1980–90 — o MST encarnava ambas.

3.1 Violência rural e concessões estatais sob Cardoso (1995–2002) [Cap.2 §1–§5]

O capítulo analisa o PRONERA (Programa Nacional de Educação nas Áreas de Reforma Agrária) como estudo de caso central da institucionalização federal da proposta educacional do MST. A narrativa começa com o contexto de violência rural do governo Cardoso: em agosto de 1995, policiais militares mataram dez sem-terra em Rondônia; em abril de 1996, dezenove ativistas foram massacrados em Eldorado dos Carajás, no Pará — filmado e transmitido internacionalmente. O massacre criou uma oportunidade política: a indignação pública aumentou o apoio nacional ao MST e à reforma agrária.

Em fevereiro de 1997, o MST organizou a Marcha Nacional para Brasília, na qual três grupos de centenas de líderes marcharam por dois meses de diferentes regiões do país. Quando chegaram à capital no aniversário de um ano do massacre (17 de abril), 100.000 pessoas de movimentos sociais, sindicatos e universidades se juntaram. Sob essa pressão, Cardoso concedeu direitos fundiários a mais de 300.000 famílias até 1998 — o dobro da década anterior.

Aproveitando o impulso, em julho de 1997 o setor nacional de educação do MST organizou o Encontro Nacional de Educadores das Áreas de Reforma Agrária (ENERA), com mais de setecentos educadores. A demanda central foi a criação de um programa federal de educação para as áreas de reforma agrária. Em outubro de 1997, professores da UnB articularam reunião com representantes de seis universidades para apoiar o programa. Professores universitários foram atores-chave para dar legitimidade à demanda.

3.2 A criação e arquitetura do PRONERA [Cap.2 §6–§10]

A tabela 2.1 do original documenta os resultados: entre 1998 e 2011, foram completados 320 programas PRONERA envolvendo 164.894 estudantes — sendo 154.192 em educação de jovens e adultos, 7.373 no ensino médio e 3.323 no ensino superior. O orçamento do programa cresceu de 3 milhões de reais em 1998 para mais de 55 milhões em 2010, conforme ilustra a figura 2.1 do original. O MST propôs 190 dos 320 programas concluídos.

3.3 O primeiro programa de ensino superior e as tensões com a universidade [Cap.2 §11–§15]

O primeiro programa de nível superior do PRONERA foi uma licenciatura em Pedagogia da Terra, realizado na Universidade de Ijuí (Rio Grande do Sul) — instituição privada e de baixo prestígio, mas que já havia colaborado com o MST. Estudantes organizavam-se em núcleos de base (NBs) de cinco a oito integrantes que gerenciavam a logística e autoavaliação coletiva. Um Coletivo de Política Pedagógica (CPP), formado por ativistas nacionais como Rosali Caldart e Edgar Kolling, supervisionava o alinhamento político do curso.

A vivência coletiva — moradia compartilhada, refeições comuns, dois turnos de trabalho nas cooperativas agrícolas diários além do estudo — prefigurava as práticas do movimento. Um episódio emblemático: os estudantes, por meio do coletivo coordenador, demandaram a substituição de um professor de metodologia de pesquisa após avaliação coletiva negativa do NBs — e a universidade atendeu. Essa capacidade de co-governança dentro de uma instituição de ensino superior “abalou os desejos de alguns professores”, como Tarlau observa com cuidado analítico.

3.4 Expansão sob Lula: a tripla governança [Cap.2 §16–§20]

A eleição de Lula em 2002 representou uma virada para o PRONERA. Financeiramente, o orçamento explodiu. Institucionalmente, a PT nomeou Monica Molina, professora da UnB e aliada histórica do MST, como diretora do programa. O período inaugurou um sistema de tripla governança: parcerias formalizadas entre movimentos sociais, INCRA e universidades — com uma Comissão Pedagógica Nacional avalizando cada proposta de programa.

Essa tripla governança descentralizava a criação dos programas (cada proposta deveria partir das comunidades) mas centralizava a aprovação. O MST manteve alto grau de controle político sobre o conteúdo, enquanto as universidades gerenciavam os aspectos administrativos e financeiros. A tabela 2.2 do original detalha os 54 programas de ensino superior concluídos entre 1998–2011: 41 de graduação (incluindo 30 licenciaturas em Pedagogia da Terra) e 13 de especialização.

4.1 Da reforma agrária à educação rural: gênese da Educação do Campo [Cap.3 §1–§5]

O capítulo 3 analisa a construção e institucionalização da Educação do Campo como política pública federal — uma expansão da proposta educacional do MST que passou a abranger todas as populações rurais do Brasil, não apenas os assentamentos de reforma agrária. Tarlau situa esse processo no período de 1995 a 2013, atravessando governos de Cardoso, Lula e Dilma.

Em 1997, a I Conferência Nacional por uma Educação Básica do Campo articulou pela primeira vez a demanda por uma política pública específica para populações rurais, reunindo o MST, confederações de trabalhadores agrícolas, universidades e a Igreja Católica. Essa coalizão ampla deu origem ao conceito de Educação do Campo como direito, em contraposição à histórica “educação rural” assistencialista. A tabela 3.1 do original lista conferências, políticas e coalizões que sustentaram a Educação do Campo entre 1997 e 2012.

A distinção conceitual entre Educação Rural (abordagem tradicional, assistencialista, com currículo urbano adaptado) e Educação do Campo (proposta do próprio campo, com currículo baseado na realidade das populações rurais, gestão participativa) é central para o argumento: o MST não apenas demandou mais escolas, mas disputou o conteúdo da política educacional.

4.2 Institucionalização no MEC e os limites do compromisso de classe [Cap.3 §6–§11]

A incorporação do agronegócio como componente da coalizão governante do PT — o “compromisso de classe” — limitou o alcance da reforma agrária e, por consequência, os recursos destinados às áreas de assentamento. As figuras 3.1 e 3.2 ilustram a queda no número de novas ocupações de terra e de famílias beneficiadas durante o governo Lula em relação ao período Cardoso, revertendo a tendência histórica de crescimento. Isso colocou o MST em posição ambígua: aliado político do PT, mas crescentemente insatisfeito com os limites da agenda agrária.

A criação do programa LEDOC (Licenciatura em Educação do Campo) é apresentada como o corolário da Educação do Campo no nível do ensino superior: em 2015, havia programas LEDOC em 42 universidades federais espalhadas pelo Brasil (mapa 3.1 do original). Esses programas formavam professores não apenas como docentes, mas como gestores e articuladores culturais para as comunidades do campo — ampliando o conceito de formação docente do MST para além de suas bases nos assentamentos.

4.3 Disrupção e institucionalização simultâneas [Cap.3 §12–§15]

Tarlau examina também o papel das conferências nacionais de Educação do Campo como espaços de construção de coalizões. A II Conferência (2004) produziu as Diretrizes Operacionais para a Educação Básica nas Escolas do Campo, normativa que obrigou estados e municípios a adaptar suas políticas. Contudo, a implementação variou enormemente em função do contexto subnacional — antecipando os estudos de caso que compõem a Parte Dois do livro.

5.1 Contexto e origem das Escolas Itinerantes [Cap.4 §1–§4]

O capítulo 4 abre a segunda parte do livro, dedicada a estudos de caso subnacionais. Tarlau analisa as Escolas Itinerantes (EIs) no Rio Grande do Sul — escolas que funcionavam em acampamentos do MST, seguindo as famílias nas ocupações de terra. As EIs representavam a implementação mais radical da proposta educacional do MST: estrutura física precária, currículo completamente alinhado com a pedagogia do movimento, professores recrutados entre os próprios acampados.

O RS é o Estado de origem do MST e um dos bastiões do PT, com longa tradição de governos de esquerda. A combinação de orientação política favorável e alta capacidade estatal educacional criou o que Tarlau denomina “melhor contexto para co-governança” (ver tabela I.1). As EIs foram legalizadas pelo Conselho Estadual de Educação do RS em 1996, reconhecimento inédito no Brasil — as escolas podiam funcionar mesmo se movendo de acampamento em acampamento, com a proposta pedagógica do MST como currículo oficial.

5.2 A reversão e a luta pela manutenção [Cap.4 §5–§9]

Em 2008–2011, um governo de centro-esquerda no RS — ainda nominalmente aliado ao MST — mandatou o fechamento de todas as Escolas Itinerantes. A justificativa foi pedagógica (qualidade e regularidade do ensino), mas Tarlau argumenta que pesou o desconforto dos burocratas de educação com a autonomia radical do MST na condução dessas escolas. A foto 4.1 mostra uma EI funcionando em 2009, mesmo após o decreto de fechamento; a foto 4.2 registra educadores e estudantes protestando contra o fechamento.

O MST respondeu com uma combinação de desobediência civil (mantendo escolas funcionando), mobilizações públicas e pressão jurídica. Tarlau usa esse caso para demonstrar a volatilidade dos ganhos institucionais: mesmo em contextos favoráveis, avanços conquistados por décadas podem ser revertidos quando a mobilização do movimento enfraquece ou quando aliados dentro do Estado mudam de posição.

5.3 Mapa de dados das escolas e análise comparativa [Cap.4 §10–§12]

Tarlau apresenta dados quantitativos sobre as escolas públicas estaduais no RS que atendiam assentamentos do MST (mapa 4.1 do original, com localização geográfica). A comparação entre escolas com e sem forte presença do MST permite examinar diferenças nos currículos implementados, nas práticas pedagógicas e na participação comunitária. Esses dados contextuais reforçam o argumento de que a infraestrutura do movimento — e não apenas o contexto político-estatal — é determinante dos resultados educacionais.

6.1 Dois municípios, duas trajetórias [Cap.5 §1–§4]

O capítulo 5 apresenta a comparação mais granular do livro: dois municípios pernambucanos — Santa Maria da Boa Vista e Água Preta — com presença significativa do MST, mas com diferentes contextos políticos e resultados educacionais distintos. A escolha de municípios pernambucanos é estratégica: Pernambuco é um estado do Nordeste com tradição de latifúndio e conflito rural, contexto historicamente adverso ao MST em comparação com o Sul.

A tabela 5.1 do original mapeia as transições políticas e os avanços educacionais do MST em Santa Maria da Boa Vista entre 1995 e 2012; a tabela 5.2 faz o mesmo para Água Preta. O mapa 5.1 mostra a localização dos dois municípios; o mapa 5.2 indica as escolas públicas municipais que atendiam assentamentos do MST em Santa Maria da Boa Vista em 2011. A foto 5.1 registra uma professora de escola municipal em frente a uma escola em assentamento do MST — usando o uniforme oficial do município com a bandeira do MST integrada.

6.2 Santa Maria da Boa Vista: co-governança bem-sucedida [Cap.5 §5–§9]

Em Santa Maria da Boa Vista, o MST conseguiu ao longo dos anos 1990 e 2000 construir uma relação de co-governança com a secretaria municipal de educação. Professores recrutados entre os próprios assentados foram contratados pelo município; currículos alinhados com a proposta do MST foram adotados. A foto 5.1 da professora com uniforme municipal integrado à bandeira do MST é interpretada como símbolo dessa fusão bem-sucedida entre burocracia estatal e identidade do movimento.

Tarlau argumenta que Santa Maria da Boa Vista representa um caso de co-governança parcialmente bem-sucedida, onde a infraestrutura do MST era robusta o suficiente para negociar com governos de orientação variada — incluindo governos não alinhados com o PT. A baixa capacidade educacional do município criou uma abertura para que o MST preenchesse o vácuo administrativo, prefigurando práticas coletivas nas escolas locais.

6.3 Água Preta: fragmentação e limites da co-governança [Cap.5 §10–§14]

Em contraste, Água Preta apresentou resultados modestos. A presença do MST era mais fragmentada, a liderança local menos consolidada, e as mudanças de governo municipal produziram oscilações bruscas nas políticas educacionais para os assentamentos. Tarlau usa esse contraste para sustentar que a infraestrutura do movimento — e não apenas o contexto político-estatal — é a condição mais fundamental para a co-governança bem-sucedida.

7.1 O contexto cearense e a construção de escolas de ensino médio [Cap.6 §1–§5]

O capítulo 6 analisa a construção de quatro escolas de ensino médio em assentamentos do MST no Ceará em 2009 e 2010 (mapa 6.1; foto 6.1), oficialmente designadas como escolas do campo. O Ceará é governado por uma coalizão de centro-direita durante o período analisado — contexto a priori adverso ao MST. Essa escolha permite a Tarlau testar o terceiro argumento: a co-governança é possível mesmo sob governos conservadores, desde que o movimento tenha infraestrutura local robusta e o Estado tenha baixa capacidade de bloqueio efetivo.

A construção das escolas resultou de uma combinação de pressão do MST junto ao governo estadual, aproveitamento de fundos federais disponibilizados pelo MEC (via política de Educação do Campo) e alianças locais com funcionários da secretaria estadual de educação simpáticos ao movimento. Tarlau documenta como o MST negociou o projeto arquitetônico, o currículo e a seleção de professores — transformando o que poderia ser uma escola estadual padrão em uma escola com identidade pedagógica do campo.

7.2 Co-governança conservadora e seus limites [Cap.6 §6–§9]

O Ceará representa o polo oposto do RS no espectro da tipologia de Tarlau: enquanto o RS combinou alto apoio governamental e alta capacidade estatal (resultando em avanços significativos mas também em reversões bruscas), o Ceará combinou baixo apoio governamental e baixa capacidade de bloqueio (resultando em avanços modestos mas mais estáveis). Esse contraste consolida o modelo tripartite.

8.1 Síntese dos achados regionais e o modelo tripartite revisitado [Cap.7 §1–§5]

A conclusão retoma a tabela C.1 (versão expandida da tabela I.1 da Introdução), mapeando cada um dos casos regionais na tipologia de governos/capacidade estatal/infraestrutura do movimento. Tarlau argumenta que os casos confirmam o modelo: a combinação mais favorável (governo de esquerda + alta capacidade estatal + forte infraestrutura do MST) produziu os avanços mais significativos, mas também os casos de reversão mais severa — como as Escolas Itinerantes do RS.

A foto 7.1 registra educadores e ativistas no Segundo Encontro Nacional de Educadores da Reforma Agrária (ENERA) em 2015, com um retrato de Gramsci ao fundo — símbolo da inspiração teórica que percorre todo o livro. A escolha da imagem não é acidental: ela reafirma a continuidade da “longa marcha” como estratégia e como projeto.

8.2 Implicações teóricas e agenda de pesquisa [Cap.7 §6–§9]

A agenda para pesquisas futuras inclui: examinar a reversibilidade dos ganhos institucionais sob contextos de crise democrática; testar o modelo em outros movimentos sociais fora do contexto brasileiro; e investigar os impactos de longo prazo da formação universitária do MST na qualidade da liderança do movimento.

1.1 O puzzle e a motivação da pesquisa [§1–§3]

A dissertação abre com a constatação de que a educação é reconhecida como um determinante central do bem-estar individual e coletivo, com forte evidência de que a oferta e a qualidade dos serviços educacionais impulsionam o crescimento econômico (Hanushek e Wößmann, 2010; Burgess, 2016; Valero, 2021). Diante disso, seria plausível esperar que os benefícios econômicos da educação se convertessem em incentivos políticos e que os governos convergissem para sistemas educacionais robustos. O que se verifica empiricamente, contudo, é uma expressiva variação nas políticas de educação implementadas pelos países, o que alimenta uma extensa literatura sobre as circunstâncias em que governos decidem elevar os recursos e ampliar o acesso ao ensino (Ansell, 2010; Kosack, 2012).

Veronese identifica três grandes linhas explicativas concorrentes e complementares. A primeira, enraizada no institucionalismo histórico, examina o processo de formação do sistema educacional de países selecionados (Thelen, 2004). A segunda, vinculada à literatura sobre variedades de capitalismo (VoC), explora as complementaridades institucionais entre esferas econômicas e políticas (Hall e Soskice, 2004; Schneider, 2013). A terceira, e a que fundamenta as hipóteses desta dissertação, consiste nas teorias de economia política que buscam compreender como a interação entre incentivos econômicos e políticos molda diferentes padrões de provisão de serviços públicos (Mesquita et al., 2003; Acemoglu e Robinson, 2006; Ansell, 2010; Kosack, 2012).

1.2 Objetivos e contribuições [§4–§7]

A pergunta central da dissertação é formulada de maneira direta: “A democracia causa a expansão da política educacional?” Essa pergunta é desdobrada em três objetivos: (i) avaliar se o tipo de regime político (democracia ou autocracia) afeta o investimento em educação e as taxas de matrícula nos países latino-americanos; (ii) examinar se o regime político influencia a distribuição de recursos entre os níveis primário, secundário e terciário; e (iii) investigar se heterogeneidades entre democracias ou entre autocracias contribuem para explicar os padrões de gasto e acesso.

Veronese apresenta quatro contribuições substantivas em relação à literatura anterior. Primeiro, a pesquisa avalia os efeitos do regime político com séries temporais mais longas do que os estudos precedentes, que se concentraram tipicamente no período de 1970 a 1990 (Kaufman e Segura-Ubiergo, 2001; Brown e Hunter, 2004; Avelino, Brown e Hunter, 2005). Segundo, o trabalho investiga o dispêndio educacional desagregado por nível (primário, secundário e terciário), adicionando granularidade ao exame da relação entre regime político e política de educação. Terceiro, examina heterogeneidades internas aos tipos de regime, indo além do tratamento de democracias e autocracias como blocos homogêneos. Quarto, emprega múltiplas métricas de democracia para avaliar a robustez dos resultados à escolha do critério de classificação — aspecto relevante dado que estudos demonstram que diferentes métricas, embora correlacionadas, não são intercambiáveis (Casper e Tufis, 2003; Cheibub, Gandhi e Vreeland, 2010; Møller e Skaaning, 2021; Vaccaro, 2021).

2.1 A hipótese central: democracias provêm mais bens públicos [§1–§5]

A seção parte da definição de regime político proposta por Przeworski et al. (2000): “um sistema de regras e práticas que determina quem possui direitos políticos, como eles são exercidos e com quais efeitos para o controle sobre o Estado.” O regime político é tratado como um mecanismo que filtra e processa preferências distributivas heterogêneas entre grupos sociais, traduzindo-as diferencialmente em políticas públicas. A perspectiva dominante sustenta que regimes democráticos são mais permeáveis do que regimes autocráticos às demandas dos cidadãos e, por isso, ofertam bens públicos em níveis mais elevados e de forma mais inclusiva.

O argumento fundamental das teorias de economia política parte do reconhecimento de que a distribuição de recursos econômicos depende da alocação do poder político. A concentração de poder por uma elite relativamente mais rica em um regime autocrático se traduz em menor oferta de bens públicos redistributivos. A dispersão de poder político para um espectro amplo da sociedade — como em transições democráticas — beneficia os segmentos mais pobres e numerosos, que exercem sua influência em prol de maior redistribuição.

2.2 Teorias de eleitor mediano e coalizão vencedora [§6–§11]

O clássico modelo de Meltzer e Richard (1981) estabelece que o montante de redistribuição depende da relação entre a renda média e a renda do eleitor decisivo. Em um cenário de sufrágio universal e decisão por maioria, o eleitor de renda mediana decide o grau de redistribuição. Expansões de sufrágio para parcelas mais pobres da população — como em transições democráticas — deslocam para baixo a posição do eleitor mediano e ampliam os votos por gastos redistributivos. Extensões desse modelo para a provisão de bens públicos, embora razoavelmente diretas (Busemeyer, 2007a), não foram desenvolvidas explicitamente para o caso da educação, cuja progressividade ou regressividade depende de quem usufrui o serviço e de como é financiado.

Acemoglu e Robinson (2000, 2001, 2006) situam o conflito redistributivo no cerne da dinâmica de transições de regime. Em autocracias, a concentração de poder pelas elites, mais ricas, permite que estas determinem o nível de tributação conforme suas preferências, restringindo redistribuição e oferta de bens públicos. Instituições democráticas, por outro lado, deslocam o poder das elites para os cidadãos em um credible commitment em prol de políticas pró-maioria. O mecanismo central é que o risco de revolução, particularmente em períodos recessivos, pode forçar a democratização, que implica uma mudança na alocação futura do poder político.

Boix (2003) desenvolve perspectiva similar, subdividindo os regimes entre democracias, ditaduras de direita e ditaduras de esquerda, e argumentando que as transições são causadas pelo conflito distributivo como função da igualdade econômica, da mobilidade do capital e do balanceamento de poder entre grupos. Democracias são mais distributivas do que ditaduras de direita porque o eleitor mediano, relativamente pobre, estabelece o nível de tributação e redistribuição. Relevante para a pesquisa de Veronese, o modelo de Boix prevê que autocracias não são homogêneas: ditaduras de esquerda podem ser mais redistributivas do que as de direita, dado que os pobres podem compor a base de apoio dos governantes de esquerda.

Mesquita et al. (2003) propõem que a seleção das políticas públicas é motivada pelo interesse do líder político em manter o poder, por meio de um grupo crítico denominado coalizão vencedora. Bens públicos, que são não excludentes, beneficiam todos os membros da sociedade a um custo invariante em relação ao tamanho da coalizão. Em contraste, benefícios privados são distribuídos apenas para os membros da coalizão, e seu custo cresce quando a coalizão se amplia. Coalizões restritas, típicas das autocracias, favorecem a distribuição de bens privados; coalizões amplas, típicas das democracias, criam incentivos para a provisão de bens públicos. Veronese nota que, no caso específico da educação, Brown e Hunter (2004) acrescentam que sindicatos de professores tendem a ser mais influentes em contextos democráticos, exercendo pressão por recursos nos níveis com maior contingente de professores.

A evidência histórica de Lindert (2004) e Mariscal e Sokoloff (2000) complementa os modelos teóricos. Lindert examina 21 países da OCDE entre 1880 e 1930 e conclui que países com maior percentual de população votante exibiam taxas mais elevadas de matrícula nos ensinos primário e secundário. Mariscal e Sokoloff exploram as antigas colônias americanas entre 1800 e 1945 e apontam que o sufrágio mais amplo — como em Argentina, Uruguai e Costa Rica — esteve associado à expansão pioneira do sistema público de ensino na América Latina.

2.3 Evidências empíricas com dados em painel [§12–§16]

Diversas pesquisas quantitativas com modelos de time-series cross-section (TSCS) fornecem suporte empírico para a hipótese principal. Brown e Hunter (2004) investigam os efeitos da democratização no investimento em educação entre países latino-americanos de 1980 a 1997 e concluem que a democracia está associada ao aumento do investimento total e a maior percentual destinado à educação primária. Kaufman e Segura-Ubiergo (2001) e Avelino, Brown e Hunter (2005) corroboram que democracias na América Latina apresentam níveis mais elevados de gastos sociais em geral. Baum e Lake (2003), com dados de 128 países, evidenciam efeitos positivos da democracia sobre expectativa de vida e matrícula no ensino secundário, heterogêneos em relação ao PIB per capita.

Stasavage (2005), examinando países africanos, encontra que a competição eleitoral aumenta o investimento público em educação primária sem alterar o investimento em universidades, sugerindo que a democracia é mais responsiva às demandas de eleitores rurais e majoritários. Harding e Stasavage (2013) refinam essa conclusão para o contexto africano, mostrando que a competição eleitoral produz efeitos positivos apenas em áreas de política pública cujos resultados são facilmente atribuídos ao Executivo. Alguns estudos experimentais, como Olken (2010) na Indonésia e Beath, Christia e Enikolopov (2012) no Afeganistão, fornecem evidência causal de que a democracia direta altera a composição e a aceitação de projetos públicos.

2.4 Condicionalidades, heterogeneidades e a economia política da educação [§17–§24]

Veronese mobiliza uma literatura emergente que questiona a assunção de que democracias são incondicionalmente responsivas às maiorias. Acemoglu et al. (2015) discutem processos de captura (capture), pelos quais, embora haja realocação de poder de jure para os cidadãos na transição democrática, elites investem no aumento de seu poder de facto por meio de lobby e repressão. Além disso, elites autocráticas podem selecionar ex-ante democratizações com menor potencial redistributivo, gerando um viés de seleção nas democratizações observadas.

Alberts, Warshaw e Weingast (2012) trazem o desenho constitucional para o centro da disputa política, sustentando que constituições contramajoritárias constrangem o potencial redistributivo das democracias e reduzem o custo da transição para as elites autocráticas. O caso chileno — cuja constituição de 1980, elaborada pelo regime Pinochet, foi mantida após a redemocratização — é utilizado como ilustração.

Albertus e Menaldo (2013, 2018) sistematizam o argumento, demonstrando que, entre 1800 e 2006, 66% das novas democracias herdaram a constituição elaborada no regime autoritário precedente, enquanto apenas 34% iniciaram-se com uma nova constituição democrática. Nessa perspectiva, as chamadas —elite-biased democracies— geram representação desproporcional dos interesses das elites, por meio de distritos eleitorais que as beneficiem ou arenas decisórias que permitam vetar políticas redistributivas. Albertus e Menaldo encontram correlações negativas entre democracias com “constituições autocráticas” e variáveis de gasto público e progressividade fiscal.

A contribuição de Ansell (2010) é decisiva para as hipóteses sobre a distribuição do gasto por nível de ensino. O autor demonstra que o impacto distributivo da política educacional depende crucialmente de quem são seus beneficiários e financiadores, e decompõe os efeitos em quatro dimensões: (i) efeitos fiscais (progressividade ou regressividade do financiamento); (ii) efeitos de escassez (a oferta de capital humano afeta sua taxa de retorno, que declina com a expansão da educação, salvo sob integração comercial); (iii) efeitos de loteria (expansão da educação desvincula a renda das gerações futuras da riqueza das gerações passadas, ameaçando interesses das elites); (iv) externalidades positivas (retorno social supera o retorno privado, justificando provisão pública). A integração comercial amortece o efeito de escassez e, portanto, reduz desincentivos à inclusão dos pobres no sistema de ensino, tanto em democracias quanto em autocracias.

Paglayan (2021) qualifica ainda mais o argumento: examinando 109 países e 200 anos, conclui que a democratização só produz expansão do ensino primário quando esse nível não estava previamente disseminado — condição que se verifica em uma minoria de casos. Essa autora apresenta evidência de que, quando a maioria já possui acesso ao ensino primário, a democratização não conduz a maior oferta do serviço, mesmo com fração expressiva dos mais pobres privada dele; e encontra um efeito médio positivo sobre a matrícula no ensino secundário. Esses resultados são consistentes com teorias de eleitor mediano e desfavoráveis às teorias de captura.

2.5 Desafios à centralidade do regime político [§25–§30]

Kosack (2012, 2014) desafia diretamente a centralidade do regime político como variável explicativa. O argumento central está no custo da ação coletiva: embora o elevado número de cidadãos pobres lhes confira força eleitoral potencial, esse mesmo tamanho dificulta a organização política em torno de objetivos comuns, favorecendo o free riding. Diante disso, governantes tornam-se vulneráveis a grupos de interesse organizados, cuja pressão sobrepõe os incentivos de responder às maiorias desorganizadas.

O mecanismo proposto por Kosack é a mobilização por empreendedores políticos (political entrepreneurs): indivíduos ou grupos que criam estruturas organizacionais e mecanismos de informação facilitadores da ação coletiva. Quando organizados, os pobres podem fazer parte do grupo de apoio vital (vital constituency) do governante, incentivando políticas educacionais bottom-up (concentradas nos ensinos primário e secundário). Quando os ricos dominam o grupo vital, o sistema tende a ser top-down (concentrado no ensino superior). O autor testa a abordagem com estudos de caso sobre Gana, Brasil e Taiwan e sustenta que as variações nos sistemas educacionais são explicadas pela composição e pelos interesses do grupo vital, não pelo tipo de regime.

Veronese pontua a limitação de validade externa dos estudos de caso de Kosack e ressalta que Mulligan, Gil e Sala-i-Martin (2002, 2004) também não encontraram diferenças significativas entre democracias e autocracias no investimento em políticas sociais, sugerindo que tradeoffs de eficiência, conflitos geracionais e conflitos entre ocupações seriam determinantes mais relevantes. Ross (2006) igualmente questiona a hipótese redistributiva da democracia, apontando vieses de seleção de dados e ausência de controles adequados em estudos anteriores.

2.6 Síntese da teoria e evidência [§31–§33]

Veronese sintetiza a revisão destacando três qualificações principais ao argumento dominante. Primeiro, democracias e autocracias não devem ser tratadas como blocos homogêneos: processos de captura ou instituições contramajoritárias podem mitigar o efeito médio democrático, e autocracias de esquerda podem ser mais redistributivas do que as de direita. Segundo, a economia política da educação é peculiarmente complexa: a provisão de ensino público pode ser progressiva ou regressiva a depender do nível de ensino em que os recursos são alocados e do grau de acesso da população. Terceiro, embora promissora, a teoria de Kosack enfrenta problemas sérios de validade externa.

3.1 Derivação das cinco hipóteses [§1–§5]

Com base na revisão teórica, Veronese deriva cinco hipóteses testáveis:

H1: A democracia eleva o gasto público agregado em educação.

H2: A democracia eleva a fração de recursos destinada aos ensinos primário e secundário e reduz a fração destinada ao ensino terciário.

H3: A democracia expande o acesso aos ensinos primário, secundário e terciário.

H4: Para a democracia com constituição promulgada após a democratização, os efeitos previstos pelas hipóteses 1 a 3 possuem maior magnitude.

H5: O regime autocrático com chefe de governo de esquerda eleva o gasto agregado em educação, a fração do gasto destinada aos ensinos primário e secundário e a taxa de matrícula em todos os níveis de ensino em relação ao regime autocrático com chefe de governo de direita.

H1 deriva diretamente das teorias de eleitor mediano, coalizão vencedora e conflito redistributivo revisadas na seção 2.1. H2 é motivada pelo argumento de Ansell (2010) de que democracias, ao deslocar o poder para a classe média, direcionariam recursos para os níveis de ensino progressivos. H3 complementa H2 pela dimensão do acesso ao serviço. H4 operacionaliza o argumento de Albertus e Menaldo (2013, 2018) sobre elite-biased democracies: democracias com “constituições autocráticas” teriam menor capacidade de implementar políticas pró-maioria. H5 operacionaliza a heterogeneidade de Boix (2003) entre autocracias, com a premissa de que, em autocracias de esquerda, os pobres tendem a compor a base de apoio do chefe de governo.

4.1 Dados e variáveis [§1–§8]

As variáveis dependentes cobrem duas dimensões da política educacional: o dispêndio público (gasto do governo geral e do governo central em % do PIB; gasto por nível — primário, secundário e terciário — em % do gasto total em educação) e o acesso (taxas brutas de matrícula em cada nível). Os dados de gasto são provenientes do Banco Mundial/UNESCO, da CEPAL e do Moxlad. Diante do problema de dados ausentes para séries históricas longas, Veronese utiliza modelos de regressão para imputação: a variável da CEPAL é base para o governo central (RMSE = 0,25) e a do Banco Mundial para o governo geral (RMSE = 0,39). As taxas de matrícula são brutas (matrículas totais em % da população na faixa etária do nível, podendo superar 100%), o que o autor justifica pela inadequação dos parâmetros etários da UNESCO ao contexto latino-americano.

A variável independente principal é o regime político, operacionalizado por seis métricas distintas:

As divergências de classificação entre as métricas para quatro países — Bolívia, Equador, Honduras e Nicarágua — são identificadas graficamente, sinalizando que os critérios não são intercambiáveis.

Os controles são organizados em quatro categorias: (a) demográficos: proporção de jovens (0–14 anos), proporção de idosos (65+), crescimento populacional; (b) econômicos: crescimento do PIB, PIB per capita, abertura comercial (exportações + importações em % do PIB); (c) institucionais: índice de autoridade dos governos regionais (RAI, Shair-Rosenfield et al., 2021; Hooghe et al., 2016); (d) políticos: fração de assentos da câmara baixa detida por partidos de esquerda (calculada a partir do V-Party, Lindberg et al., 2022), dummy para chefe de governo de esquerda (Herre, 2022). As variáveis para os testes de heterogeneidade são construídas pela interação entre a variável de democracia e as variáveis de constituição democrática (Comparative Constitutions Project, Elkins e Ginsburg, 2021, cruzado com Albertus e Menaldo, 2018) e de ideologia do executivo autocrático.

4.2 Estratégia empírica: o modelo de correção de erro (ECM) [§9–§15]

A escolha do ECM é motivada pela presença de séries integradas de ordem 1 (testada pelo CIPS, Pesaran, 2007) e pela evidência de cointegração entre as variáveis dependentes e independentes (testes de Westerlund). A forma geral do modelo é:

[ y_{i,t} = + y_{i,t-1} + {i,t-1} + k x{i,k,t-1} + + y{i,t} + x_{i,k,t-1} + _{i,t} ]

em que o efeito de longo prazo da democracia é (_{LR} = -/) e o efeito de curto prazo é capturado pelo coeficiente da primeira diferença da variável de regime. A hipótese de identificação assumida é exogeneidade sequencial ((E[{i,t} | {i,t}, , {i,1}, x{i,t}, , x_{i,1}, _i, _t] = 0)), mais fraca do que a exogeneidade estrita dos estimadores de efeitos fixos convencionais. O autor reconhece o viés de Nickell (1981) em modelos dinâmicos com efeitos fixos, argumentando que ele diminui com T elevado — relevante dado T ≈ 54. Erros Driscoll-Kraay (1998) são utilizados para robustez a heterocedasticidade, correlação serial e dependência transversal.

O mean-group estimator de Pesaran e Smith (1995) é empregado como análise de robustez para o gasto agregado, estimando parâmetros específicos por país e calculando o efeito médio. Esse estimador tem a desvantagem de elevar a multicolinearidade e de não ter boa performance com N ou T pequenos (Hsiao, Pesaran e Tahmiscioglu, 1997), razão pela qual seu uso é restrito às variáveis com séries mais completas.

Nota 20 [incluída por relevância argumentativa]: O efeito de longo prazo é também referido como “efeito de equilíbrio” na literatura (Ditzen, 2019), pois captura o deslocamento do nível de equilíbrio das variáveis dependentes em função da democracia — em contraste com o efeito de curto prazo, que representa o impacto temporário associado a uma transição de regime.

5.1 Estatísticas descritivas [§1–§4]

A tabela de estatísticas descritivas (Tabela 2) revela que a média das métricas de democracia dicotômicas (em torno de 0,604) expressa que aproximadamente 60% das observações país-ano correspondem a períodos democráticos. O gráfico 1 mostra, entretanto, que há divergências relevantes de classificação entre as métricas para Bolívia, Equador, Honduras e Nicarágua, evidenciando que a correlação elevada entre métricas não implica intercambialidade. O gasto médio do governo geral em educação é de 3,82% do PIB (mediana 3,49%), enquanto o do governo central é de 3,01% (mediana 3,00%), o que indica concentração do gasto educacional no nível central para a maioria dos países, com exceção de Argentina e Brasil, onde os governos subnacionais contribuem com a maior proporção.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            Quanto à distribuição do gasto por nível, verifica-se que o ensino primário recebe em média 39,6% do gasto total em educação, o secundário 26,6% e o terciário 21,4%. As taxas brutas de matrícula no ensino primário ultrapassam em média 105%, o que reflete a natureza bruta das taxas. O Apêndice A3 apresenta estatísticas descritivas desagregadas por país (Tabela 14), os testes de cross-sectional dependence (Tabela 15), os testes de raiz unitária CIPS (Tabela 16) e os testes de cointegração de Westerlund (Tabela 17).
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            ### Efeitos da democracia sobre o dispêndio público em educação [§5–§13]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            ::: {.callout-note icon=false}
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                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            :::
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             A Tabela 3 apresenta os resultados para o gasto do governo geral: sem efeitos fixos, os coeficientes de longo prazo não são significantes; com efeitos fixos, o retrato geral não muda, com a exceção de que os coeficientes de curto prazo (efeito de transição) são positivos e estatisticamente significantes para três das seis variáveis de democracia. Isso é interpretado como evidência de que uma transição democrática produz um impacto positivo imediato sobre o gasto do governo geral, que, entretanto, não se sustenta como deslocamento permanente do equilíbrio. A Tabela 4 replica a análise para o gasto do governo central e confirma a ausência de efeito de longo prazo robusto.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            Para o **gasto em educação primária** (Tabela 5), há evidência de efeito positivo de longo prazo para as variáveis `democracy` e `DDRLA` em modelos com efeitos fixos: a estimativa é de aproximadamente 4,5 p.p. do gasto total em educação. Contudo, esse resultado não se reproduz para as demais métricas, evidenciando sensibilidade à forma de operacionalização do regime. Para o **ensino secundário** (Tabela 6), o efeito da democracia é mais robusto: para cinco das sete medidas, os modelos com FE estimam impacto de longo prazo positivo e estatisticamente significante (ao nível de 10%), com estimativa em torno de 5,2 p.p. Esse é o achado mais consistente com a hipótese H2. Para o **ensino terciário** (Tabela 7), em contraste, não se verifica redução do gasto esperada pelas teorias redistributivas — os resultados são estatisticamente insignificantes para quase todas as métricas, com uma exceção positiva e contraintuitiva para a variável dicotômica do V-Dem.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            Em nenhum caso os efeitos de curto prazo (associados a transições de regime) sobre a *composição* do gasto são estatisticamente distinguíveis de zero, sugerindo que transições democráticas não produzem redirecionamento imediato dos recursos entre os níveis de ensino.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            ### Efeitos da democracia sobre as taxas de matrícula [§14–§18]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            Para o **ensino primário** (Tabela 8), a democracia eleva a taxa bruta de matrícula no longo prazo de forma robusta — esse resultado se mantém para a maioria das métricas e com a inclusão de efeitos fixos. Esse é o segundo achado mais robusto da pesquisa, alinhado com H3. Para o **ensino secundário** (Tabela 9), contudo, não há evidência de efeito positivo da democracia sobre as matrículas, em contraste com o achado de Paglayan (2021). O autor ressalta que as divergências podem refletir diferenças de foco regional, período temporal, métodos e variáveis de controle. Para o **ensino terciário** (Tabela 10), o padrão se repete: ausência de efeitos estatisticamente significantes.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            ::: {.callout-tip}
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            **Implicação:** O achado de que a democracia expande as matrículas no ensino primário mas não no secundário — ao contrário de Paglayan (2021) — sinaliza que o efeito pode ser condicionado ao grau de universalização prévia do ensino primário na América Latina. Se o ensino primário já estava amplamente expandido em alguns países antes das democratizações dos anos 1980–1990, o efeito registrado pode capturar a dinâmica de países onde isso não ocorreu ou pode ser produzido por dinâmicas de mais longo prazo.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            :::
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             ### Exame de heterogeneidades [§19–§26]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             **Constituições democráticas (H4):** A Tabela 11 apresenta os modelos que testam o argumento de Albertus e Menaldo (2013, 2018). Contrariando H4, os coeficientes de longo prazo para a variável de interação entre democracia e constituição democrática não são estatisticamente distinguíveis de zero para nenhuma das variáveis dependentes, com e sem FE. A única exceção é o coeficiente negativo sobre o gasto em educação primária (% total) no modelo sem FE, mas esse sinal contraintuitivo não se mantém com FE. Em síntese, **democracias com "constituições democráticas" não produzem diferenças estatisticamente significantes nos sistemas educacionais em relação a democracias com "constituições autocráticas"**, refutando H4.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            **Autocracias de esquerda (H5):** A Tabela 12 revela suporte parcial para H5. Autocracias com chefe de governo de esquerda apresentam coeficientes positivos e, em vários modelos, estatisticamente significantes sobre (a) o gasto agregado do governo geral e (b) a taxa de matrícula no ensino secundário, em comparação com autocracias de governo de direita. O efeito sobre a distribuição do gasto por nível de ensino e sobre as demais taxas de matrícula é menos consistente. A implicação é que, dentro do campo autocrático, a orientação ideológica do governante importa para o perfil da política educacional — resultado alinhado com as previsões de Boix (2003).
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            **Mean-group estimator (robustez):** A Tabela 13 confirma, pelos estimadores mean-group, a ausência de efeito de longo prazo da democracia sobre o gasto do governo central. Para o gasto do governo geral, os efeitos de curto e longo prazo são positivos com a métrica de Acemoglu et al. (2019) (~1 p.p. do PIB), mas não com a métrica DDRLA — nova evidência da sensibilidade dos resultados à escolha da métrica.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            ### Discussão dos resultados [§27–§30]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            Veronese enfrenta diretamente a divergência em relação à literatura anterior sobre a América Latina. A ausência de efeito de longo prazo sobre o gasto agregado — ao contrário de Brown e Hunter (2004) e Avelino et al. (2005) — pode refletir: (a) a inclusão de um conjunto mais amplo de variáveis de controle; (b) a extensão do período de análise para mais de 50 anos, que pode revelar elementos estruturais antes encobertos por séries curtas; (c) a utilização de modelos ECM, que distinguem efeitos de longo e de curto prazo, ao contrário de especificações estáticas ou de primeira diferença.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            ::: {.callout-tip}
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            **Hipóteses interpretativas do autor:** A ausência de efeito de longo prazo sobre o gasto agregado poderia ser explicada por: (i) captura das democracias latino-americanas por elites (Acemoglu e Robinson, 2008); (ii) constrangimentos de constituições contramajoritárias (Albertus e Menaldo, 2013, 2018) — hipótese que os dados, entretanto, não confirmam; (iii) irrelevância do regime político frente a dinâmicas de ação coletiva (Kosack, 2012); (iv) efeito compensatório entre a negligência democrática ao ensino superior e a possível expansão autocrática de esquerda do gasto agregado — que tornaria a média democrática semelhante à autocrática quando os dois blocos são heterogêneos.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            :::
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             ---
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             ## Considerações Finais (pp. 75–77)
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             ### Síntese e agenda [§1–§6]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             As considerações finais retomam a arquitetura das hipóteses e sistematizam as conclusões. **H1** (democracia eleva gasto agregado) não recebe suporte empírico robusto: em contraste com a literatura anterior, os modelos ECM não identificam efeito de longo prazo estatisticamente significante sobre o dispêndio agregado. Um efeito de curto prazo positivo é identificado para o gasto do governo geral, associado ao momento de transição democrática, mas sem persistência. **H2** recebe suporte parcial: a priorização do ensino secundário em democracias é o achado mais robusto, enquanto o efeito sobre o ensino primário é sensível à métrica e o efeito sobre o ensino terciário (redução esperada) não se materializa. **H3** recebe suporte para o ensino primário (taxas de matrícula mais elevadas), mas não para o secundário nem o terciário. **H4** é refutada: democracias com constituições promulgadas após a democratização não diferem estatisticamente das demais no que diz respeito ao sistema educacional. **H5** recebe suporte parcial: autocracias de esquerda elevam o gasto agregado e a matrícula no ensino secundário em relação a autocracias de direita.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            Veronese encerra destacando a importância da escolha da métrica de democracia como problema metodológico com implicações amplas: a não intercambialidade entre diferentes operacionalizações da democracia não é exclusiva da pesquisa sobre educação, mas um problema geral para estudos quantitativos comparados que adotam o regime político como variável. A agenda futura, implicitamente sugerida, inclui o desenvolvimento de estratégias de identificação mais robustas para o efeito causal do regime político e a investigação dos mecanismos que ligam o tipo de regime à composição (e não ao volume agregado) do gasto educacional.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            ---
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             ## Apêndice (pp. 85–114)
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             ### Determinantes demográficos, econômicos, institucionais e políticos (A1) [§1–§25]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             O Apêndice A1 serve a dupla função: (a) apresentar as teorias alternativas e complementares ao regime político como determinantes da política educacional; (b) justificar a inclusão de variáveis de controle nos modelos. Continuando de onde o fichamento foi interrompido — na última frase do Apêndice A1:

A lógica de inclusão é que uma variável somente é um controle relevante se estiver correlacionada tanto com o regime político quanto com as variáveis dependentes educacionais, sob pena de gerar overfitting ou atenuar artificialmente o efeito estimado da democracia.

Fatores demográficos são discutidos na seção A1.1. A proporção de jovens (0–14 anos) é o controle demográfico mais discutido na literatura de gastos sociais: países com populações mais jovens enfrentam maior demanda por educação básica (Ansell, 2010; Kaufman e Segura-Ubiergo, 2001). A proporção de idosos (65+) é incluída para capturar a pressão competitiva por gasto em saúde e previdência. O crescimento populacional pode elevar a demanda absoluta por vagas, mas comprimir a fração do PIB destinada à educação se a expansão econômica não acompanhar o crescimento demográfico.

Fatores econômicos são detalhados em A1.2. O nível de renda per capita é associado positivamente ao gasto em educação tanto pelo lado da demanda (pais mais ricos demandam mais educação) quanto pelo lado da oferta (países mais ricos têm maior capacidade fiscal). Veronese ressalva que a correlação entre renda e regime político — democracias tendem a ser mais ricas — torna o controle do PIB per capita indispensável para evitar atribuir ao regime o que é efeito do desenvolvimento econômico. O crescimento do PIB controla flutuações econômicas cíclicas que afetam tanto a arrecadação tributária quanto as pressões políticas redistributivas. A abertura comercial é incluída como controle pois, conforme Ansell (2010), a integração econômica modifica a estrutura de incentivos para o investimento em capital humano ao atenuar o efeito de escassez.

Fatores institucionais são discutidos em A1.3. O Índice de Autoridade Regional (RAI) é incluído para capturar o grau de descentralização política, que pode afetar tanto o nível quanto a distribuição do gasto educacional. Sistemas federais como os do Brasil e da Argentina concentram parte do gasto em educação nos governos subnacionais, o que pode produzir viés sistemático nas variáveis dependentes caso o controle seja omitido.

Fatores políticos são examinados em A1.4. A orientação ideológica do governo — medida pela fração de assentos de partidos de esquerda na câmara baixa e pela dummy de chefe de governo de esquerda — controla o efeito de preferências governamentais sobre o gasto educacional, independente do regime. Esse controle é especialmente importante para isolar o efeito de regime do efeito de ideologia, evitando que associações entre democracia e esquerda na América Latina sejam atribuídas erroneamente ao tipo de regime.

5.2 Síntese das variáveis de controle [§26]

A seção A1.5 condensa os fatores em uma tabela que lista as variáveis, suas fontes e o sinal esperado sobre as variáveis dependentes. O critério de inclusão final equilibra relevância teórica (cada controle tem motivação na literatura) e disponibilidade empírica (a série deve ser suficientemente completa para não comprometer o painel). Veronese reconhece que a escolha dos controles é inevitavelmente parcial diante da multiplicidade de determinantes discutidos na literatura, e que a inclusão de variáveis adicionais é condicionada pela parcimônia necessária a modelos ECM com T moderado.

5.3 Derivação do ECM e tabelas adicionais (A2 e A3) [§27–§29]

A seção A2 formaliza a derivação do Modelo de Correção de Erro a partir de uma especificação autoregressiva de defasagens distribuídas (ARDL). Partindo do modelo geral ARDL(1,1) para o par ((y_{it}, x_{it})):

[ y_{i,t} = i + y{i,t-1} + 0 x{i,t} + 1 x{i,t-1} + _{i,t} ]

A reparametrização em primeira diferença produz a forma ECM:

[ y_{i,t} = i + {} y_{i,t-1} + {} x{i,t} + {} x{i,t-1} + _{i,t} ]

em que (< 0) (condição necessária para convergência ao equilíbrio), o efeito de longo prazo é (_{LR} = -/) e o efeito de curto prazo é (). A velocidade de ajustamento ao equilíbrio após um choque é dada por (||): quanto mais próximo de −1, mais rápido o ajuste. Veronese discute a interpretação substantiva dos coeficientes: uma transição democrática (mudança em (x)) produz um impacto imediato (curto prazo) e um deslocamento persistente do equilíbrio (longo prazo), sendo os dois efeitos estimáveis separadamente pelo ECM.

A seção A3 apresenta as tabelas adicionais: a Tabela 14 traz estatísticas descritivas por país, revelando a heterogeneidade considerável entre os 20 países da amostra nos padrões de gasto e acesso educacional; a Tabela 15 apresenta os testes de cross-sectional dependence (Pesaran, 2021), cujos resultados justificam o uso dos erros Driscoll-Kraay; a Tabela 16 reporta os testes de raiz unitária CIPS (Pesaran, 2007), com resultados sugerindo que a maioria das variáveis é integrada de ordem 1; e a Tabela 17 apresenta os testes de cointegração de Westerlund (2007), que indicam relações de cointegração entre as variáveis dependentes e as principais variáveis independentes para a maioria das especificações — justificativa central para o emprego do ECM.

1.1 Motivação do livro e relevância política [§1–§4]

Richard Breen e Walter Müller abrem o volume situando a mobilidade social no centro das preocupações tanto sociológicas quanto políticas contemporâneas. O argumento de partida é simples: taxas de mobilidade menores do que se supunha, e aparentemente em declínio, ascenderam ao topo das agendas políticas no Reino Unido e nos Estados Unidos. A solução prescrita pelos governos é invariavelmente a educação — garantir uma boa escolaridade é apresentado como a chave para melhorar as chances de mobilidade individual, enquanto reformas educacionais são promovidas como mecanismo de equalização de oportunidades entre pessoas de diferentes origens sociais.

Os autores registram que o interesse na mobilidade social extrapola a sociologia acadêmica, encontrando eco em romances, filmes e expressões populares (“de pobre a rico”; “seguindo os passos do pai”). A justificativa empírica para a preocupação política é ilustrada com as palavras do presidente Barack Obama em 2013: uma criança nascida no quintil superior tem aproximadamente 2 em 3 chances de permanecer no topo; uma criança do quintil inferior tem menos de 1 em 20 chances de chegar lá — sendo dez vezes mais provável que permaneça onde está. O livro propõe precisamente examinar o papel da educação na formação das taxas e padrões de mobilidade intergeracional entre homens e mulheres ao longo do século XX.

1.2 Os dois conceitos centrais de mobilidade [§5–§7]

A mobilidade absoluta refere-se aos padrões observados de movimento entre origens e destinos de classe. A medida mais simples é a proporção de pessoas cujo destino de classe difere de sua origem — a taxa geral de mobilidade. Dentro da mobilidade absoluta, é possível separar movimentos ascendentes de descendentes e verificar se eles são mais comuns entre pessoas de determinadas origens.

A fluidez social (ou mobilidade relativa) trata da força da relação entre origens e destinos — capturando o grau em que o destino de classe de uma pessoa depende de sua origem. A fluidez social completa (ou mobilidade perfeita) ocorreria se destinos fossem independentes de origens, situação que nenhuma sociedade conhecida jamais aproximou. Os dois aspectos variam independentemente: a Suécia, amplamente reconhecida como de alta fluidez, tem poucas diferenças em taxas de mobilidade absoluta comparada com Alemanha ou França.

1.3 O triângulo OED e os mecanismos [§8–§13]

Os autores explicam que mudanças em qualquer um desses caminhos podem alterar a fluidez social. Se a relação entre origens e educação se enfraquece (equalização educacional), isso reduz o caminho a e, em igualdade de condições, reduz a associação OD — aumentando a fluidez. O mesmo ocorreria se o caminho c declinasse (educação se torna menos associada a destinos de classe). O caminho b — efeito direto de origens sobre destinos, controlando por educação — representa um resíduo que captura tudo que liga origens e destinos exceto pela educação medida: redes sociais de acesso, localização regional, discriminação, herança direta de propriedades ou negócios.

Um mecanismo adicional, identificado por Breen e Jonsson (2007) como efeito composicional, é explicado: se a associação entre origens e destinos é mais fraca entre pessoas com níveis mais elevados de educação, então, à medida que a educação se expande e cresce a proporção da população com qualificações mais altas, a associação global OD declina — mesmo que as associações dentro de cada nível educacional não mudem.

A questão central do livro: as mudanças no século XX — expansão educacional e equalização educacional — foram associadas a mudanças na mobilidade social e na fluidez social?

1.4 O debate sobre tendências na fluidez [§14–§17]

Os estudos sociológicos sobre tendências na fluidez chegaram a conclusões conflitantes. A grande clivagem é entre aqueles que não encontram tendência temporal na associação entre destinos e origens de classe (Erikson e Goldthorpe 1992; Goldthorpe 2000 — “flutuação sem tendência”) e os que identificam redução gradual no grau em que a posição de classe própria depende da dos pais (teoria da modernização: Ganzeboom, Luijkx e Treiman 1989; Treiman 1970).

A maioria dos estudos anteriores, independentemente do lado, adotou uma abordagem de período — comparando a mobilidade de toda a população em diferentes momentos. O volume propõe, em contraste, comparar a mobilidade de pessoas segundo quando nasceram: a perspectiva de coorte de nascimento. Essa escolha é justificada teoricamente: mudanças na fluidez são um fenômeno de coorte. Reformas educacionais, expansão ou mudanças na competição no mercado de trabalho afetam principalmente as coortes que estão na escola ou iniciando a vida profissional quando as mudanças ocorrem. Cohorts já estabelecidas no mercado de trabalho são em grande parte imunes a esses efeitos (Müller e Pollak 2004: 96). Breen e Jonsson (2007) demonstraram para a Suécia que mudanças na fluidez em períodos são explicadas pelo replacement de coortes: coortes mais antigas, menos fluidas, saindo do mercado de trabalho e sendo substituídas por coortes mais jovens e mais fluidas.

Nota 1: Breen e Jonsson (2005) oferecem revisão exaustiva da literatura sobre mobilidade social e desigualdade educacional. Ver também Torche (2015). [nota incluída por relevância argumentativa — estabelece a genealogia empírica do projeto]

1.5 Os oito países e os instrumentos de medição [§18–§24]

Os países escolhidos são: Estados Unidos, Suécia, Alemanha, França, Países Baixos, Itália, Espanha e Suíça — representando diferentes tipos de economias e regimes de bem-estar. Os EUA são o arquétipo do regime liberal; a Suécia, do regime social-democrata; os demais são classificados como regimes continentais conservadores, embora internamente heterogêneos. Alemanha, Países Baixos e Suíça pertencem às economias de mercado coordenadas (Hall e Soskice 2003), com sistemas de formação vocacional robustos — o sistema dual alemão e suíço divide o tempo do jovem entre escola e empresa. Itália e Espanha tendem ao regime familista, com menor suporte estatal.

Para medir a classe social, todos os capítulos usam os princípios do esquema de classes Erikson-Goldthorpe (EG), com classes designadas por algarismos romanos (I a VII, com variações por país). Para medir a educação, usa-se o esquema CASMIN (Comparative Analysis of Social Mobility in Industrial Nations), desenvolvido por Müller e colegas, que distingue desde educação elementar (1abc) até educação terciária superior (3b), com versões de 4 a 6 categorias conforme o país.

Nota 8: A classe de uma pessoa é determinada por sua ocupação. Origens de classe são baseadas no relato do respondente sobre a ocupação do pai quando o respondente tinha ~15 anos. Dados de pai são usados (em vez de mãe) porque surveys antigos (alguns dos anos 1970) frequentemente não perguntavam sobre a ocupação da mãe. Autorrelatos da ocupação paterna são altamente confiáveis quando agregados em classes (Breen e Jonsson 1997), tornando possíveis estudos de longa duração sobre mobilidade de classe intergeneracional — diferentemente de estudos baseados em renda, para os quais o autorrelato da renda dos pais é altamente não confiável. [nota incluída por relevância argumentativa — justifica escolha metodológica fundamental]

Os dados provêm de numerosos surveys realizados nos oito países ao longo de quarenta anos a partir dos anos 1970. Os dados para cada país consistem em tabelas multidimensionais cruzando origens, educação, destinos e coorte de nascimento. Análises são feitas separadamente para homens e mulheres. O intervalo de idade analisado é geralmente 35–70 anos, com o limite inferior de 35 estabelecido como “idade de maturidade ocupacional” — após a qual mudanças de posição de classe tornam-se raras (Erikson e Goldthorpe 1992).

As cinco questões analíticas que todos os capítulos de países abordam são: (1) Como mudou a mobilidade de homens e mulheres ao longo do século XX? (2) A fluidez social mudou, e quando? (3) O vínculo entre origens sociais e educação enfraqueceu? (4) Há maior fluidez social entre pessoas com maiores níveis de educação? (5) Como expansão e equalização educacional se relacionam a mudanças na fluidez social?

2.1 Mobilidade absoluta: conceitos e medidas [§1–§3]

Richard Breen estabelece as bases metodológicas compartilhadas por todos os capítulos empíricos. As medidas de mobilidade absoluta são baseadas na contagem de casos que recaem em combinações específicas de classes de origem e destino. A taxa geral de mobilidade é a proporção de pessoas cujo destino de classe difere de sua origem; a imobilidade é a proporção na diagonal principal da tabela de mobilidade. Mobilidade ascendente é definida como movimento de classe II para classe I; de classe VII/IIIb para qualquer outra classe exceto VII/IIIb; e, para todas as demais classes exceto I, movimento para as classes I ou II. Mobilidade descendente é o inverso. Movimentos que não são classificados como ascendentes ou descendentes — por exemplo, de IIIa para V+VI — são chamados de horizontais ou não-verticais.

Uma medida mais simples são as distribuições marginais de origens e destinos, cuja diferença é capturada pelo índice de dissimilaridade (D ou Δ), que informa qual porcentagem de casos precisaria mudar de classe para tornar as distribuições de origem e destino idênticas. Esse índice também mede a quantidade mínima de mobilidade que uma tabela deve exibir — a mobilidade “forçada” pela diferença entre as distribuições de origens e destinos.

2.2 Fluidez social: razões de chance e o modelo unidiff [§4–§8]

O modelo unidiff postula que os log-odds ratios no conjunto de tabelas comparadas diferem de uma maneira particular: em cada tabela, o padrão dos log-odds ratios é o mesmo, mas seu tamanho geral desloca-se para cima ou para baixo ao mover-se de uma tabela a outra. A fórmula é:

[ _{ijk} = k {ij} ]

onde (k) indexa tabelas (coortes), (i) origens e (j) destinos; (_k) é o parâmetro específico da tabela que escala os log-odds ratios em relação a uma tabela de referência (geralmente a coorte mais antiga). Se (_k > 1), os log-odds ratios são maiores do que na tabela de referência — a fluidez é menor. Se (_k < 1), a fluidez é maior. Os capítulos usam o modelo unidiff tanto para a associação OD ao longo de coortes quanto para as associações OE (origem-educação) e ED (educação-destino).

2.3 A técnica de simulação contrafactual [§9–§12]

A técnica de simulação de Breen (2010) é o instrumento central para decompor as fontes de mudança na fluidez. Parte-se de um modelo de dois estágios: na equação (1), o nível de educação depende da origem de classe; na equação (2), o destino de classe depende de origem, educação e sua interação. Adicionando progressivamente diferentes efeitos ao modelo de referência (baseline sem mudança) — expansão educacional, equalização educacional, mudança nos retornos educacionais, mudança no efeito direto de origens — e ajustando o modelo unidiff a cada tabela COD simulada, os pesquisadores obtêm a contribuição separada de cada mecanismo para a tendência observada na fluidez.

A avaliação de modelos é feita com base no qui-quadrado de razão de verossimilhança (G²/L²), comparando desviance do modelo em relação ao número de parâmetros. O critério padrão de aceitação é que a probabilidade do qui-quadrado seja maior que 0,05.

3.1 Contexto histórico: estrutura ocupacional, mulheres e educação [§1–§5]

Florian R. Hertel e Fabian T. Pfeffer abrem o capítulo situando as transformações econômicas dos EUA no século XX. Em menos de quatro gerações, os EUA passaram de uma sociedade predominantemente agrária e rural a uma sociedade industrial e pós-industrial. Entre o início dos anos 1920 e os anos 2000, a participação do emprego em setores agrícolas ou extrativistas caiu de 29% para 2%. O fordismo resultou em expansão do emprego industrial até meados dos anos 1970 (cerca de 33% dos americanos em indústrias transformativas em 1970); nas décadas seguintes, o emprego em serviços produtivos (bancário, imobiliário, contabilidade: de 3% para 18%) e serviços sociais (educação, saúde, bem-estar: de 9% para 28%) cresceu substancialmente, enquanto a participação das indústrias transformativas caiu para ~19%.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A participação feminina no mercado de trabalho aumentou de 19% em 1890 para 59% no final dos anos 1990. Quanto à educação, os EUA elevaram o nível médio de escolaridade acima da maioria dos outros países desenvolvidos ao longo do século — um processo descrito em detalhe por Goldin e Katz (2008). O capítulo analisa coortes de nascimento de 1908–21 a 1970–79, com dados compilados de múltiplos surveys entre 1972 e 2014 (N = 47.809 homens e 28.766 mulheres).
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### Mobilidade absoluta: tendências por coorte [§6–§9]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               As tendências na mobilidade absoluta mostram crescimento do emprego em classes de serviço (I+II) tanto como origens quanto como destinos ao longo das coortes. Para homens, a mobilidade vertical total aumentou ligeiramente, mas o padrão é dominado por mudanças estruturais na distribuição de classes. A taxa de imobilidade geral declinou nas coortes intermediárias, mas os autores enfatizam que parte da mobilidade observada é "forçada" — resultado de diferenças entre as distribuições de origens e destinos, não de maior abertura relativa.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Para mulheres, a análise é mais complexa em razão da seleção amostral (apenas mulheres na força de trabalho são observadas). O capítulo identifica tendências de crescimento na mobilidade ascendente entre mulheres, refletindo em parte a própria expansão da participação feminina no mercado de trabalho e o crescimento de posições não manuais.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### Fluidez relativa e o papel da educação [§10–§15]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ::: {.callout-tip icon=false}
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               O resultado central para os EUA é que a fluidez social aumentou para homens — com declínio linear estimado de 5,7% por coorte na associação OD — mas de forma não monotônica: o aumento foi forte nas quatro primeiras coortes e estabilizou nas últimas. Para mulheres, o padrão não é estatisticamente significativo como tendência linear.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               :::
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                A análise da associação OD por nível de educação confirma o padrão geral: a associação entre origens e destinos é mais fraca entre pessoas com maiores qualificações, o que é condição necessária para o efeito composicional. A tabela de mediação (KHB) mostra que a educação medeia mais da metade da associação OD na maioria das células da tabela de mobilidade masculina. A imobilidade (diagonal principal) é a categoria em que a mediação pela educação é *mais baixa*, sugerindo que outros fatores — como transmissão direta de ativos ou redes — são importantes para manter as posições mais privilegiadas.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Uma comparação de gênero revela que a educação tende a ser *mais* importante para as chances de mobilidade relativa entre mulheres do que entre homens. Muitos valores acima de 100% nas células de mobilidade ascendente feminina indicam que mulheres precisam adquirir mais educação (ou mais específica) para compensar desvantagens de gênero no acesso às classes de destino. A educação é especialmente importante para mulheres de origem agrícola que buscam posições não-manuais de rotina ou autoempregos.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               As simulações mostram que expansão e equalização educacional geraram tendência simulada de aumento da fluidez para homens, mas o ajuste é imperfeito. O efeito OD residual — direto, não mediado pela educação — é particularmente grande, indicando que fatores além da educação explicam uma parte substancial da rigidez e das mudanças na mobilidade americana.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ***
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ## Capítulo 4: Suécia — "Sweden, the Middle Way?" (pp. 69–90)
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ### Contextualização e tendências de mobilidade absoluta [§1–§4]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                Richard Breen e Jan O. Jonsson analisam a Suécia, frequentemente citada como paradigma de alta fluidez social. O capítulo documenta que a estrutura de classes mudou substancialmente ao longo do século: as origens em classes manuais diminuíram, enquanto as origens e destinos na classe de serviço (I+II) aumentaram. A mobilidade absoluta cresceu para homens e mulheres, refletindo principalmente mudanças estruturais na economia sueca — expansão do setor público e dos serviços, em particular para mulheres.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A educação expandiu-se fortemente: a proporção de suecos com nível terciário (3a+3b) passou de poucos pontos percentuais nas coortes mais antigas para ~40% nas coortes mais recentes. Ao mesmo tempo, a desigualdade educacional por origem de classe declinou — o gradiente OE enfraqueceu consistentemente ao longo das coortes.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### Fluidez relativa e decomposição dos mecanismos [§5–§9]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               O parâmetro *unidiff* para a associação OD declina monotonicamente ao longo das coortes para homens e mulheres suecos, confirmando aumento da fluidez. Para mulheres o declínio é particularmente pronunciado. As associações OE e ED também declinou, com o enfraquecimento da OE sendo particularmente marcante.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A simulação contrafactual mostra que expansão e equalização educacional juntas explicam a maior parte da tendência observada na fluidez sueca — um resultado que confirma os achados anteriores de Breen e Jonsson (2007). Para mulheres, o impacto da expansão educacional foi ligeiramente mais forte do que o da equalização, dado o extraordinário crescimento da escolaridade feminina. O efeito OD residual tem papel mínimo, contrastando fortemente com o padrão americano e holandês.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ***
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ## Capítulo 5: França — Fluidez Social ao Longo de Coortes e Idade (pp. 91–121)
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ### Dados, contexto e mobilidade absoluta [§1–§4]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                Louis-André Vallet analisa a França usando dados dos surveys *Formation et Qualification Professionnelle* (FQP) de 1970, 1977, 1985, 1993 e 2003. O design observacional (Tabela 5.1) mostra como cada coorte de nascimento aparece em diferentes surveys a idades diferentes — o que coloca o problema metodológico da confusão entre efeitos de coorte e de idade, especialmente porque o survey de 1970 captura a coorte mais velha em idades acima dos 45 anos.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A estrutura de classes e a distribuição educacional na França foram profundamente transformadas: as origens rurais e manuais diminuíram, enquanto a classe de serviço cresceu. A distribuição educacional mudou radicalmente, mais para mulheres do que para homens. A mobilidade absoluta aumentou, tanto ascendente quanto descendente, ao longo das coortes.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### A associação OE e a democratização educacional [§5–§9]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A associação entre origens de classe e educação (OE) enfraqueceu significativamente na França ao longo das coortes, com modelos mostrando declínio de ~30% do parâmetro *unidiff* entre a coorte de referência (1906–24) e as coortes mais recentes. O declínio da associação OE ocorreu principalmente para as coortes nadas entre os anos 1930 e 1950 — as que se beneficiaram da expansão educacional do pós-guerra e das reformas escolares do período. Vallet usa a expressão "democratização per se" para se referir à equalização educacional, distinguindo-a da mera expansão.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Um refinamento metodológico importante do capítulo é a identificação de um **efeito de idade** na fluidez: a associação entre origem e destino é mais fraca quando os respondentes são observados em idades mais avançadas, sugerindo que a mobilidade intrageneracional (ao longo da carreira) contribui para o enfraquecimento do vínculo de classe no decorrer da vida ocupacional. Esse achado é mais pronunciado para homens do que para mulheres.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### Simulações: mecanismos da mudança na fluidez [§10–§14]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ::: {.callout-tip icon=false}
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               As simulações para a França revelam que a democratização educacional foi o principal fator para o aumento da fluidez na coorte 1945–54, enquanto a expansão educacional (e o efeito composicional associado) tornou-se o fator dominante nas coortes subsequentes (1955–64 e 1965–73). O declínio dos retornos educacionais (associação ED) teve papel mínimo entre homens — pois afetou homens de todas as origens de forma relativamente uniforme — e algum papel positivo modesto entre mulheres.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               :::
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                A análise de decomposição em quatro mecanismos — expansão, equalização, mudança nos retornos educacionais, mudança no efeito direto OD — mostra que o efeito direto de origem (caminho b do triângulo OED) tem contribuição ligeiramente *negativa* para a fluidez nas coortes mais recentes masculinas, ou seja, o efeito residual de origem sobre destino aumentou marginalmente nas últimas coortes observadas — resultado consistente com Bouchet-Valat, Peugny e Vallet (2016).
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Vallet destaca a necessidade de análises com o survey FQP 2014–2015 para monitorar tendências nas coortes mais recentes, que não puderam ser observadas neste capítulo.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ***
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ## Capítulo 6: Alemanha — "Education as an Equalizing Force" (pp. 122–149)
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ### Sistema educacional alemão e hipóteses [§1–§4]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                Reinhard Pollak e Walter Müller examinam a Alemanha — um caso especialmente revelador dado o papel central do sistema educacional estratificado e padronizado na estrutura de classes alemã. O **sistema dual de formação vocacional** (*Berufsschule* + empresa) é caracterizado como um elemento distintivo que garante correspondência estreita entre qualificações adquiridas e demandas dos empregadores. O capítulo estende análises anteriores de Müller e Pollak (2004) para incluir três aspectos da mudança educacional: expansão, equalização e mudança nos retornos às qualificações.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A análise cobre homens nascidos entre 1915 e 1975 e mulheres entre 1917 e 1975, com dados de múltiplos surveys alemães (ALLBUS, GSOEP, NEPS). As análises são restritas a cidadãos alemães na Alemanha Ocidental (pré-reunificação).
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### Mobilidade absoluta e evolução do triângulo OED [§5–§9]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A estrutura de classes mudou substancialmente: as origens rurais e manuais decliniram, a classe de serviço expandiu. A mobilidade ascendente cresceu, especialmente entre mulheres — refletindo a forte expansão das posições de colarinho-branco e a rápida qualificação feminina. A Alemanha não experimenta tendência marcante de mobilidade descendente, ao contrário de economias que experimentaram maior polarização.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A associação OE declinou de forma consistente ao longo das coortes na Alemanha — evidência de equalização educacional substancial. A associação ED permaneceu relativamente estável (os retornos à educação não declinaram de forma relevante), contrastando com o caso holandês. O parâmetro *unidiff* para a associação OD declina para ambos os gêneros — com o declínio sendo mais acentuado entre mulheres.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### Simulações: predominância de expansão e equalização [§10–§13]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ::: {.callout-tip icon=false}
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               As simulações para a Alemanha mostram que expansão e equalização educacional juntas explicam praticamente toda a mudança observada na fluidez — com papel mínimo do efeito OD residual. Isso contrasta fortemente com os Países Baixos e os EUA, fazendo da Alemanha, junto com a Suécia, o caso "ideal" do argumento central do livro.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               :::
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                Para homens, o impacto da equalização e da expansão são aproximadamente iguais nas coortes intermediárias. Para mulheres, a expansão educacional é ligeiramente mais importante do que a equalização, dado o maior crescimento relativo da escolaridade feminina. Um dado de destaque: a ligação entre educação e posição de classe é ainda mais forte quando se distingue entre destinos de classe trabalhadora qualificada e não qualificada — trabalhadores com qualificação vocacional além da educação geral básica (categoria 1c) têm riscos muito menores de serem confinados a trabalho não qualificado do que seus contrapartes sem tal qualificação.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ***
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ## Capítulo 7: Suíça — "The Swiss El Dorado?" (pp. 150–172)
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ### Contexto socioeconômico suíço [§1–§4]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                Julie Falcon analisa a Suíça, um caso até então pouco investigado na literatura de mobilidade comparada (exceções: Girod 1971, 1977; Weiss 1979). A Suíça destaca-se por estabilidade política duradoura e prosperidade econômica: baixo desemprego (geralmente 3–4%, raramente acima de 5% mesmo na recessão dos anos 1990), alta demanda por mão de obra estrangeira (desde os anos 1960, ~15% de estrangeiros na população total), e uma economia baseada em serviços financeiros, multinacionais e manufatura de alto valor (relógios, high-tech).
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               O sistema educacional suíço também é fortemente vocacional, com um sistema dual análogo ao alemão, o que gera vínculos estreitos entre qualificações e mercado de trabalho.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### Tendências de mobilidade e fluidez [§5–§9]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Falcon analisa quatro coortes (1912–44, 1945–54, 1955–64, 1965–74), com amostras menores do que nos demais países. Os resultados mostram que a distribuição das origens de classe mudou ao longo das coortes (declínio das origens rurais e manuais; crescimento das origens na classe de serviço), e que a distribuição educacional se expandiu, mas principalmente nas coortes mais recentes.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ::: {.callout-important icon=false}
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               O resultado central para a Suíça é negativo em relação ao argumento geral do livro: **não há tendência clara de aumento da fluidez social** entre as coortes estudadas. O parâmetro *unidiff* para a associação OD não mostra declínio consistente. Ao mesmo tempo, não há evidência robusta de equalização educacional (declínio da associação OE) até as coortes mais recentes. Isso faz da Suíça um "controle negativo" para o argumento de que mudança educacional promove fluidez: na ausência de equalização e com expansão tardia, a fluidez não aumenta.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               :::
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                As simulações confirmam esse padrão: na Suíça, expansão e equalização educacional não geraram tendência simulada de aumento da fluidez para homens — um resultado oposto ao de Alemanha e Suécia.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ***
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ## Capítulo 8: Países Baixos — "The Role of Education in the Social Mobility of Dutch Cohorts, 1908–1974" (pp. 173–195)
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ### Contexto holandês e tendências de mobilidade absoluta [§1–§4]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                Richard Breen, Ruud Luijkx e Eline Berkers analisam os Países Baixos, que são conhecidos na literatura por apresentar alta fluidez social (Breen e Luijkx 2004 encontraram os Países Baixos como o país mais socialmente fluido em análise de período). Os dados combinam os surveys de Ganzeboom e Luijkx (2004), estendidos para permitir análise de coorte. O capítulo cobre coortes nascidas entre 1908 e 1974.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A distribuição de classes mudou significativamente: as origens e destinos manuais decliniram, enquanto a classe de serviço expandiu — de forma mais pronunciada do que em qualquer outro país do volume. A mobilidade absoluta cresceu para homens e mulheres, com aumento das taxas ascendentes e declínio das taxas de imobilidade.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### O triângulo OED: padrões de mudança [§5–§9]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ::: {.callout-note icon=false}
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Nos Países Baixos, todas as três associações do triângulo OED declinaram ao longo das coortes — mas com padrões distintos: a associação OD mostra a maior mudança (queda de ~50% para mulheres, ~30% para homens), seguida pela OE (~30% para ambos os gêneros até a penúltima coorte) e pela ED (~30% para ambos). A queda da associação ED — que na maioria dos outros países é pequena ou inexistente — é uma peculiaridade holandesa.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               :::
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                A associação entre origens e destinos é mais fraca entre pessoas com educação terciária (para homens), mas a relação não é monotônica para mulheres — o que sugere que o efeito composicional pode ser mais fraco do que em países como Suécia e França.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ### O "Dutch exceptionalism": o papel do efeito OD residual [§10–§16]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               As simulações revelam que a principal fonte de crescimento na fluidez holandesa é o declínio da associação OD *condicional à educação* (o efeito OD residual) — não a expansão ou equalização educacional. Esse efeito responde por ~47–48% do declínio total da associação OD entre as coortes mais antigas e mais recentes; expansão composicional responde por ~16%; equalização por ~17% (homens) e ~33% (mulheres); e declínio da associação ED por apenas ~19% (homens) e ~3% (mulheres).
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Análise detalhada mostra que o declínio da associação ED nos Países Baixos não se deve a *overqualification* (as chances de pessoas com educação terciária de entrar na classe de serviço permaneceram estáveis), mas sim ao crescimento da proporção de pessoas *sem* educação terciária que acessam posições na classe de serviço. Esse fenômeno é concentrado entre pessoas de origens fora da classe de serviço: a lacuna nas chances de destino na classe de serviço entre pessoas de baixa educação de origens na classe de serviço e de fora dela se estreitou de 34 para 19 pontos percentuais (homens) e de 27 para 13 pontos (mulheres).
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               A hipótese dos autores: o crescimento extraordinariamente rápido da classe de serviço nos Países Baixos criou uma demanda que só podia ser preenchida abrindo posições para pessoas sem qualificação terciária — e essas tendiam a vir de origens menos privilegiadas.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               ***
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ## Capítulo 9: Itália — "Education and Social Fluidity in Contemporary Italy" (pp. 196–223)
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ### Contexto institucional e hipóteses [§1–§5]
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                Carlo Barone e Raffaele Guetto examinam a Itália, um caso de alto desenvolvimento tardio com peculiaridades institucionais marcantes. O "milagre econômico" das décadas de 1950–60 transformou o país de uma sociedade predominantemente rural em uma potência industrial — com crescimento do PIB de 5,8% a.a. entre 1951 e 1963. Esse boom facilitou investimentos educacionais por famílias da classe trabalhadora e rural. Reformas educacionais do período (abolição do tracking no ensino médio inferior em 1962, elevação da idade mínima de trabalho para 15 anos em 1967, abertura do acesso universitário a todos os ramos do

1.1 Advocates and Critics of Decentralization and Their Shared Assumption [Cap.1 §1–§6]

A obra inicia-se com uma citação de Alexis de Tocqueville sobre a dificuldade de desmontar a centralização administrativa uma vez instalada, mas constata que, no final do século XX, processos de descentralização se tornaram uma onda global. A descentralização, definida como a transferência para baixo de recursos, responsabilidades ou autoridade dos governos nacionais para os subnacionais, seguiu o colapso de regimes centralizados em várias regiões do mundo. Essas políticas alteraram fundamentalmente governos e a política: as parcelas subnacionais de receitas e despesas aumentaram, serviços públicos importantes foram transferidos, e reformas constitucionais mudaram as relações intergovernamentais e as carreiras políticas. Como resultado, a política territorial e os interesses subnacionais ganharam proeminência, e as relações centro-periferia voltaram ao centro da análise política comparada.

Contudo, os efeitos da descentralização sobre a política subnacional variaram amplamente, de forma que as teorias existentes não conseguem explicar. Enquanto em países como Brasil e Colômbia o poder de governadores e prefeitos aumentou, no México foi moderado e na Argentina insignificante. Compreender essa variação é um primeiro passo crucial antes de avaliar os impactos da descentralização sobre gestão de recursos, serviços públicos e participação local. A autora propõe uma teoria sequencial da descentralização, baseada nas literaturas de path dependence, evolução institucional e efeitos temporais (Pierson, Mahoney, Thelen), argumentando que os efeitos da descentralização sobre o equilíbrio de poder intergovernamental dependem do sequenciamento temporal de diferentes tipos de reformas (administrativas, fiscais e políticas) e que as consequências estão ligadas aos interesses territoriais nas origens do processo.

1.2 Postdevelopmental Decentralization in Latin America [Cap.1 §7–§12]

Após o fim do estado desenvolvimentista, a América Latina foi a primeira região a implementar sistematicamente políticas de descentralização, parte das reformas de segunda geração voltadas ao mercado. As reformas começaram no final dos anos 1970 e se estenderam por duas décadas, representando as mudanças mais radicais do mundo em termos de devolução de receitas e despesas. Argentina, Brasil, Colômbia e México – os quatro maiores países, com 70% da população regional – promulgaram reformas de descentralização administrativa (transferência de escolas e hospitais), fiscal (aumento das transferências de receitas) e política (eleição popular de governadores e prefeitos, criação de assembleias legislativas, reconhecimento da autonomia municipal), sumarizadas na Tabela 1.1. Apesar das semelhanças, os efeitos variaram: no Brasil e na Colômbia, houve significativa devolução de poder; no México, algo intermediário; na Argentina, praticamente nenhuma mudança, com estrutura fiscal e política permanecendo essencialmente a mesma de antes da intervenção militar de 1976.

1.3 Rethinking the Causes and Consequences of Decentralization [Cap.1 §13–§18]

A literatura existente ligou a descentralização à neoliberalização e à terceira onda de democratização, mas Kent Eaton demonstrou que, no longo prazo, nem liberalização econômica nem democratização são causas necessárias ou suficientes. Outros apontaram para tendências internacionais, globalização ou pressões de instituições financeiras internacionais, mas essas recomendações vieram depois que os governos latino-americanos já haviam iniciado as reformas. Explicações estruturais como urbanização e desenvolvimento econômico encontram respaldo nos casos brasileiro e colombiano, mas não explicam reformas como a descentralização da educação na Argentina e no México, que visavam o nível intermediário, não as cidades.

No nível micro, a teoria dos incentivos eleitorais de Kathleen O’Neill explica adoção de descentralização política e fiscal em democracias eleitorais andinas, mas é silenciosa quanto à descentralização administrativa e não cobre reformas aprovadas sob regimes autoritários ou hegemônicos. Para explicar as consequências, teorias baseadas no nível inicial de descentralização ou no tipo de constituição falham: o Brasil partiu de um nível similar ao argentino e teve alto incremento; a Colômbia, unitária, teve o impacto mais significativo. A explicação baseada na estrutura partidária (Riker) também não se sustenta: a Argentina tem partido descentralizado mas pouco mudou; o México, partido centralizado, mudou consideravelmente.

1.4 A Sequential Theory of Decentralization: The Main Argument in Brief [Cap.1 §19–§24]

A autora propõe que as causas da evolução do equilíbrio de poder intergovernamental são endógenas ao processo de descentralização. O argumento é triplo: (a) a descentralização é um processo que engloba reformas administrativas, fiscais e políticas que precisam ser estudadas em suas interações; (b) o tipo predominante de interesses territoriais (nacionais ou subnacionais) em cada coalizão reformista determina o tipo de reforma adotada; (c) a ordem sequencial dos diferentes tipos de descentralização explica a mudança resultante no equilíbrio de poder.

A taxonomia proposta distingue descentralização administrativa (transferência de serviços sociais, que pode ser financiada ou não), fiscal (aumento de receitas ou autoridade fiscal) e política (reformas constitucionais ou eleitorais que devolvem autoridade política a atores subnacionais). Quanto às preferências, o executivo nacional prefere descentralização administrativa a fiscal, e fiscal a política (A > F > P), enquanto governadores e prefeitos preferem o inverso (P > F > A). Se interesses subnacionais prevalecem na coalizão reformista, espera-se descentralização política ou fiscal; se interesses nacionais predominam, espera-se descentralização administrativa.

A sequência das reformas determina o grau de mudança no equilíbrio intergovernamental. Uma trajetória A→F→P (caminho da dominância nacional) gera baixa mudança no poder subnacional, pois a primeira rodada de descentralização administrativa (especialmente se não financiada) fortalece o executivo nacional para as rodadas seguintes. No extremo oposto, P→F→A (caminho da dominância subnacional) gera alta mudança, pois a autonomia política inicial permite pressionar por mais recursos e negociar uma descentralização administrativa financiada. Sequências reativas intermediárias também são possíveis (A→P→F, com grau médio de mudança, e P→A→F, com grau baixo a médio), conforme sintetizado na Tabela 1.2.

1.5 Methodological Considerations [Cap.1 §25–§35]

A autora emprega o método sequencial comparativo, uma aplicação teoricamente guiada do process-tracing que especifica mecanismos causais conectando eventos ao longo de uma sequência e compara essas sequências entre casos. Diferentemente do process-tracing tradicional focado em microfundamentos individuais, este método opera no nível meso (média duração) e analisa coletivamente os atores e os efeitos de feedback das reformas anteriores sobre as posteriores. O foco recai sobre mecanismos como reprodução de poder, efeito catraca, coordenação, demonstração, compensação e incrementalismo.

O período analisado é o primeiro ciclo completo de descentralização pós-desenvolvimentista — ou seja, até que reformas administrativa, fiscal e política tenham todas ocorrido. A periodização ancora-se no contexto do tipo de Estado-nação: o significado e os objetivos das políticas de descentralização diferem conforme ocorram sob um Estado oligárquico, desenvolvimentista ou orientado ao mercado. A análise começa com a primeira administração que fez a transição do desenvolvimentismo para economias de mercado e implementou uma política de descentralização: os governos militares de Videla (Argentina) e Figueiredo (Brasil), e as presidências de Betancur (Colômbia) e De la Madrid (México).

A seleção dos quatro países permite controlar por diferenças institucionais importantes (grau de autonomia subnacional prévia, sistema partidário, tipo constitucional) enquanto todos adotaram reformas similares com diferentes graus de mudança no equilíbrio de poder. A pesquisa de campo de dezoito meses incluiu mais de 150 entrevistas em profundidade, análise de dados fiscais, educacionais, eleitorais, debates legislativos e legislação.

1.6 Book Overview [Cap.1 §36–§37]

O capítulo 2 apresenta a teoria sequencial completa. Os capítulos 3 a 6 analisam as sequências de descentralização na Argentina (1978–1994, caminho de dominância nacional), Colômbia (1982–1994, dominância subnacional), Brasil (1980–1988, dominância subnacional em país federal) e México (1983–1999, caminho de resposta subnacional). O capítulo 7 conclui resumindo os achados sobre os efeitos da descentralização na política subnacional e o papel dos interesses territoriais.

2.1 Types of Decentralization and Recipients [Cap.2 §1–§10]

O capítulo define a política territorial como o conjunto de interesses territoriais conflitantes entre níveis de governo e unidades geopolíticas. A literatura sobre descentralização segmentou-se: políticas públicas focam a descentralização administrativa setorial, a economia foca a descentralização fiscal, e a ciência política estuda ambas, mas raramente integra a administrativa. Alguns estudos propuseram abordagens multidimensionais, mas as definições variam e frequentemente confundem descentralização com privatização, democratização ou colapsam receitas e despesas. A clareza conceitual é crucial para a aplicação do método sequencial comparativo.

A autora define descentralização como o conjunto de políticas, reformas eleitorais ou constitucionais que transferem responsabilidades, recursos ou autoridade de níveis superiores para inferiores de governo, excluindo transferências para atores não estatais. As reformas são classificadas pelo tipo de autoridade devolvida: descentralização administrativa (transferência da administração de serviços sociais como educação e saúde, que pode ser financiada ou não financiada), descentralização fiscal (políticas que aumentam as receitas ou a autoridade fiscal dos governos subnacionais, seja por aumento de transferências, criação de novos impostos ou delegação de autoridade tributária) e descentralização política (reformas eleitorais ou constitucionais que devolvem autoridade política e abrem espaços de representação subnacional, como eleição popular de governantes, criação de assembleias legislativas e fortalecimento da autonomia municipal).

Essa taxonomia revela que, dependendo do desenho institucional, descentralizações administrativas e fiscais podem diminuir a autonomia subnacional (ex.: transferências não financiadas ou aumento de capacidade tributária em jurisdições pobres), enquanto a política quase invariavelmente a aumenta. A separação analítica entre os aspectos fiscal e administrativo (receitas vs. despesas) permite avaliar consequências de defasagens temporais entre a transferência de responsabilidades e de recursos, indicando quem tem a vantagem na barganha.

2.2 Bargaining Actors: Partisan and Territorial Interests [Cap.2 §11–§18]

Os atores que barganham sobre descentralização têm lealdades partidárias/ideológicas e territoriais. A literatura enfatizou os incentivos eleitorais e partidários, mas negligenciou os interesses territoriais, que são definidos pelo nível de governo que representam e pelas características da unidade geopolítica. Executivos nacionais preocupam-se com estabilidade macroeconômica; governadores querem aumentar receitas de suas jurisdições; prefeitos focam políticas locais. Legisladores e constituintes de estados ricos preferem critérios de esforço fiscal para distribuição de transferências; os de estados pobres preferem critérios populacionais. Atores societais também têm interesses territoriais: o sindicato nacional de professores no México defendia a negociação salarial nacional para preservar seu poder, enquanto os movimentos cívicos na Colômbia e o movimento sanitarista no Brasil articulavam interesses subnacionais em nível municipal.

A Tabela 2.2 classifica os atores conforme interesses territoriais (nacional vs. subnacional) e partidários (situação vs. oposição). Em geral, atores com interesses territoriais nacionais tendem a opor-se à descentralização (especialmente fiscal e política), enquanto aqueles com interesses subnacionais a favorecem.

2.3 Territorial Preferences of National Executives, Governors, and Mayors [Cap.2 §19–§24]

Com base na literatura e em entrevistas, a autora especifica as preferências induzidas dos executivos quanto ao tipo de descentralização e ao nível recipiente (Tabela 2.3). O executivo nacional prefere A > F > P, buscando primeiro livrar-se de responsabilidades de gasto, depois ceder autoridade fiscal e, por último, manter controle político sobre governadores e prefeitos. Governadores e prefeitos preferem o inverso, P > F > A, querendo primeiro autonomia política para então pressionar por mais recursos e, se possível, evitar receber novas responsabilidades administrativas sem financiamento.

Quanto ao nível recipiente, o executivo nacional prefere descentralizar para o nível local (L), pois prefeitos oferecem menos ameaça eleitoral e financeira que governadores, e em segundo lugar para ambos os níveis (SL), dividindo o poder. Governadores preferem o nível estadual (S), depois ambos (SL), e resistem a dar autonomia aos municípios (L) se eles próprios não a tiverem. Prefeitos têm a preferência inversa (L > SL > S).

2.4 Decentralizing Coalitions and Territorial Interests [Cap.2 §25–§30]

Assumindo que pelo menos dois tipos de atores são necessários para formar uma coalizão descentralizadora politicamente viável, é possível distinguir seis coalizões (Figura 2.1): coalizão de nível nacional (situação e oposição nacionais), coalizão subnacional (situação e oposição subnacionais), coalizão governista (atores nacionais e subnacionais do partido no poder), coalizão oposicionista, e duas coalizões mistas: NR-SO (national-ruling com subnational-opposition) e SR-NO (subnational-ruling com national-opposition). As hipóteses sobre qual tipo de interesse territorial prevalece e qual tipo de descentralização resulta estão na Tabela 2.4.

Em coalizões horizontais (nível nacional ou subnacional), os interesses territoriais coincidentes prevalecem sobre os partidários, levando respectivamente a reformas A ou P/F. Em coalizões verticais, espera-se que na governista os interesses nacionais dominem (atores nacionais têm mais recursos e coordenação), produzindo A; na oposicionista, os interesses subnacionais dominam, produzindo P ou F, pois a oposição nacional explora a descentralização para minar o poder central. Na coalizão mista NR-SO, o executivo nacional concede P ou F aos atores subnacionais de oposição para obter seu apoio; a coalizão SR-NO é considerada improvável. Ressalva-se que fatores contextuais e legados históricos podem restringir as opções estratégicas, tornando certas reformas inviáveis; contudo, uma vez implementada a primeira reforma, ela redefine o contexto intergovernamental para as seguintes.

2.5 Sequences of Decentralization: Layers, Policy-Effect Mechanisms, and the Main Argument Developed [Cap.2 §31–§42]

Concebendo as relações intergovernamentais como uma estrutura em camadas (fiscal, administrativa, política), uma mudança em uma camada gera consequências nas outras por meio de efeitos de feedback de políticas (policy feedbacks), que atuam como mecanismos auto-reforçadores ou reativos. Considerando a primeira política em cada camada, seis sequências são possíveis.

Se interesses subnacionais prevalecem primeiro, P→F→A é o caminho esperado: a descentralização política cria um efeito catraca (policy ratchet effect) ao gerar um grupo de apoiadores (ex.: associações de prefeitos) que pressionam por mais descentralização fiscal e negociam uma descentralização administrativa financiada, resultando em alta autonomia subnacional. Se interesses nacionais prevalecem, A→F→P (caminho da dominância nacional) ocorre: a descentralização administrativa (especialmente não financiada) gera um mecanismo de reprodução de poder do executivo nacional, que controla o ritmo e conteúdo das reformas fiscais subsequentes, e a descentralização política, se ocorrer por último, tem efeito limitado, resultando em baixa mudança no equilíbrio de poder.

Sequências reativas também são teorizadas: A→P→F (resposta subnacional), iniciada com dominância nacional mas revertida por fatores exógenos (como democratização) que permitem P em segundo lugar, levando a uma mudança média; e P→A→F (resposta nacional), onde interesses subnacionais prevalecem inicialmente mas um choque exógeno (como crise fiscal) ou mecanismo reativo leva à dominância nacional na segunda rodada com A, resultando em mudança baixa a média. A Tabela 2.5 sumariza as hipóteses para as seis sequências, incluindo cenários de empate inicial (F como segunda preferência de ambos) e o efeito da defasagem temporal entre as reformas. O domínio da teoria são países com ao menos dois níveis de governo e ao menos dois tipos de reforma ocorridos em momentos distintos.

2.6 The Intergovernmental Balance of Power [Cap.2 §43–§54]

O conceito de poder intergovernamental ancora-se em três categorias de recursos: econômicos (parcela subnacional de receitas e despesas), autoridade legal (autoridade de formulação de políticas e forma de nomeação dos governantes subnacionais) e capacidades organizacionais (representação territorial de interesses no legislativo nacional e número de associações subnacionais). A variável dependente é definida operacionalmente em seis dimensões (Tabela 2.6) e medida antes e depois do primeiro ciclo de reformas para Argentina, Brasil, Colômbia e México (1978–1999).

Antes das reformas, Argentina e Brasil tinham os maiores graus absolutos de autonomia subnacional; Colômbia e México, os menores. Após as reformas, o Brasil manteve a liderança, mas a Argentina caiu para um nível similar ao da Colômbia, indicando que as reformas menos alteraram a estrutura intergovernamental argentina. A classificação da mudança relativa mostra o Brasil com a maior mudança, seguido por Colômbia e México (empate técnico) e, por último, Argentina. Em termos de receitas, a parcela subnacional caiu na Argentina e aumentou nos demais. Em autoridade legal (política educacional), o Brasil experimentou a maior devolução, seguido por México e Colômbia, com Argentina por último. A representação territorial no Congresso aumentou mais no Brasil, depois Colômbia, Argentina e México. Finalmente, o Brasil e o México viram o surgimento de associações ativas de prefeitos e governadores, diferentemente da Argentina e da Colômbia (que já possuía a FCM). O capítulo conclui que a teoria sequencial será testada nos quatro estudos de caso empíricos.

3.1 Origins, Sequence, and Coalitions of Postdevelopmental Decentralization in Argentina [Cap.3 §1–§5]

A ditadura militar argentina (1976–1983) iniciou a descentralização pós-desenvolvimentista como parte de um projeto de “reorganização nacional”, impondo unilateralmente a primeira reforma: a descentralização administrativa não financiada da educação primária em 1978. O processo continuou sob a democracia, com descentralização fiscal em 1988 e política em 1994, mas o equilíbrio intergovernamental permaneceu praticamente intacto. A explicação não reside no alto nível inicial de descentralização (o Brasil partiu de nível similar e mudou radicalmente) nem na estrutura partidária ou no governo unificado. Em vez disso, o capítulo demonstra que os efeitos de política das reformas iniciais capacitaram o executivo nacional mesmo em situações de governo dividido (Alfonsín) e que, sob governo unificado (Menem), as reformas anteriores forçaram o presidente a negociar com os governadores de seu partido.

A primeira reforma (1978, A) foi imposta sem coalizão. A descentralização fiscal (1988, F) foi alcançada por uma coalizão subnacional de governadores de oposição e situação que superaram suas diferenças partidárias, mas somente após o enfraquecimento eleitoral de Alfonsín. A reforma administrativa do secundário (1992, A) e o pacto fiscal recentralizador foram apoiados por uma coalizão governista. A descentralização política (1994, P) resultou de uma coalizão de nível nacional entre Menem e a oposição UCR, sendo uma moeda de troca para a reeleição presidencial (Figura 3.1 e Tabela 3.1).

3.2 The First Layer: Administrative Decentralization [Cap.3 §6–§20]

Em 1978, a junta militar transferiu todas as pré-escolas e escolas primárias federais para as províncias por decreto-lei, sem recursos, abrangendo 6.500 escolas e um terço do sistema público. Apesar da oposição dos governadores militares e de uma proposta alternativa do Conselho Federal de Educação por transferência gradual e financiada, a reforma foi imposta. A viabilidade da medida decorreu de um aumento conjuntural nas receitas provinciais em 1977 e, crucialmente, da evolução institucional do sistema educacional argentino: desde o século XIX, as províncias já geriam cerca de metade das escolas primárias (Figura 3.2). A existência de capacidades estaduais permitiu que os governadores absorvessem o choque fiscal sem devolver as escolas após a transição democrática. A descentralização administrativa não financiada de 1978 gerou três efeitos de política: (1) um efeito demonstração — mostrou que era factível em contexto de aumento de receitas; (2) incrementalismo — facilitou a aceitação da transferência do secundário em 1992; (3) reprodução de poder do executivo nacional — tornou os governadores dependentes de transferências discricionárias, permitindo ao presidente controlar o timing e conteúdo das reformas fiscais e políticas subsequentes.

A descentralização do secundário em 1991–1992, proposta pelo Ministro Cavallo, aproveitou o aumento da arrecadação pós-conversibilidade e, ao contrário de 1978, foi negociada com os governadores em uma coalizão governista. A inclusão de uma cláusula de garantia financeira (gatilho caso a arrecadação caísse) foi a concessão arrancada pelos governadores. As assinaturas dos acordos bilaterais (Tabela 3.2) revelam que os governadores peronistas assinaram primeiro, indicando a coalizão governista. Contudo, a oposição também assinou, pois as escolas nacionais já estavam de facto sob gestão provincial há anos. A análise da evolução institucional do secundário (Figura 3.5) mostra que as províncias já administravam uma parcela maior que a federação desde os anos 1970, e a descentralização formal apenas ratificou uma situação de fato, sem transferir recursos correspondentes.

3.3 The Second Layer: Fiscal Decentralization [Cap.3 §21–§29]

A descentralização administrativa de 1978 teve consequências fiscais desastrosas: a parcela da educação nos orçamentos provinciais saltou de 14% para 20% enquanto as transferências automáticas caíram de 48,5% para 29%. Na volta à democracia, os governadores não reverteram a transferência, mas exigiram mais receitas. A lei de coparticipação de 1988 (Lei 23.548) foi uma vitória dos governadores, elevando sua parcela para 57,66% e reduzindo a discricionariedade do executivo. Todavia, a reforma só foi aprovada após a derrota eleitoral do partido de Alfonsín em 1987, que o forçou a ceder. Até então, o presidente usara transferências discricionárias para barganhar apoio político, reproduzindo o poder do executivo nacional.

A vitória dos governadores foi efêmera. Após a estabilização em 1991, o governo Menem impôs o Pacto Fiscal de 1992, que reduziu a parcela da coparticipação de 57,7% para 49%, desviando 15% para a previdência. Embora garantisse um piso mínimo mensal, o pacto representou uma recentralização fiscal. Os governadores o aceitaram porque a descentralização administrativa anterior não financiada os deixara dependentes da garantia de um fluxo mínimo de recursos, e o governo ofereceu incentivos laterais (fundos discricionários). A sequência A→F resultou, assim, em mais responsabilidades com menos recursos para as províncias (Figura 3.6), forçando-as a aumentar endividamento.

3.4 The Third Layer: Political Decentralization [Cap.3 §30–§38]

A descentralização política na Argentina ocorreu tardiamente, na reforma constitucional de 1994, como subproduto de um pacto entre as lideranças nacionais do PJ e da UCR (Pacto de Olivos) para permitir a reeleição de Menem. A principal medida descentralizadora foi a eleição direta do prefeito da Cidade de Buenos Aires. Outras reformas, como a eleição direta de senadores e a terceira vaga para a minoria, reduziram o poder dos governadores sobre as bancadas. Propostas mais ambiciosas de fortalecimento do federalismo — aumento da coparticipação, autonomia municipal ampla, controle provincial sobre recursos naturais — foram apresentadas por constituintes de várias forças na Assembleia de 1994, mas foram derrotadas pela pressão do executivo nacional, que pressionou os convencionais do PJ a não incluir “cláusulas econômicas”. Dessa forma, os interesses territoriais foram suplantados pelos partidários no momento da votação. O capítulo conclui que a sequência A → F → P, com dominância nacional desde o início, não gerou um grupo de apoiadores subnacionais nem instituições de coordenação, resultando em nenhuma mudança significativa no equilíbrio de poder.

4.1 Origins, Sequence, and Coalitions of Postdevelopmental Decentralization in Colombia [Cap.4 §1–§6]

A Colômbia, apesar da estabilidade de seu regime político, enfrenta uma profunda fragmentação territorial e conflito armado. A descentralização foi vista como instrumento de integração nacional e pacificação. O processo pós-desenvolvimentista iniciou-se com a administração de Belisario Betancur (1982–1986), que teve de adotar medidas de austeridade a partir de 1984, encerrando o modelo desenvolvimentista. Em meio a uma crise de legitimidade política, a primeira reforma foi a descentralização política (1986), com a eleição popular de prefeitos, impulsionada por uma coalizão mista NR-SO (executivo nacional, jovens políticos reformistas e, crucialmente, movimentos sociais por meio de greves cívicas). Essa reforma gerou um efeito catraca, levando à criação da Federação Colombiana de Municípios (FCM), que pressionou por mais descentralização.

A descentralização política continuou com a Constituição de 1991, que instituiu a eleição popular de governadores, novamente por uma coalizão NR-SO (executivo e departamentalistas). A descentralização fiscal foi incluída na mesma Constituição por uma coalizão subnacional, unindo interesses de departamentos e municípios. Por fim, a descentralização administrativa (1993–1994, Leis 60 e 115) foi iniciada pelo executivo nacional para compensar a decentralização fiscal anterior, negociada com o sindicato nacional de professores (FECODE) e o Congresso (Figura 4.1, Tabela 4.1). A sequência foi P → F → A.

4.2 The First Layer: Political Decentralization [Cap.4 §7–§16]

A eleição popular de prefeitos (Ato Legislativo No. 1, 1986) pôs fim a um século de nomeação presidencial de governadores e, por sua vez, de prefeitos. A explicação eleitoral de O’Neill (presidente conservador buscando ganhos locais) é insuficiente, pois a reforma dividiu os dois partidos tradicionais. Mais importante foi o contexto de greves cívicas (paros cívicos): mais de 200 protestos entre 1971 e 1985, principalmente em municípios médios das regiões periféricas, paralisaram cidades em demandas por melhores serviços públicos, evidenciando o fracasso do modelo centralizado de desenvolvimento e a ilegitimidade dos prefeitos nomeados. A eleição popular de prefeitos foi uma resposta a essa pressão vinda de baixo, que expressava interesses territoriais subnacionais. A coalizão, portanto, foi uma coalizão mista NR-SO, mas com predominância dos interesses subnacionais locais.

A primeira eleição de prefeitos em 1988 produziu um efeito catraca: a criação da FCM, que articulou os interesses municipais e passou a pressionar por mais recursos e autonomia, influenciando ativamente a Assembleia Constituinte de 1991. A reforma política de 1986 também teve um efeito incremental: abriu caminho para que, na Constituinte, os representantes departamentais (os “perdedores” de 1986) pressionassem com sucesso pela eleição popular de governadores em 1991, vista como o próximo passo lógico na trajetória de descentralização.

4.3 The Second Layer: Fiscal Decentralization [Cap.4 §17–§21]

A descentralização fiscal veio em segundo lugar, inscrita na Constituição de 1991. Impulsionada por uma coalizão subnacional que uniu municipalistas e departamentalistas na Assembleia, a reforma aumentou significativamente as transferências automáticas. O situado fiscal para departamentos passou a financiar educação e saúde com distribuição mais igualitária; as participações municipais subiriam de 14% para 22% da receita corrente nacional até 2002, com 60% alocados por critérios de pobreza, beneficiando municípios pequenos e pobres. A base de cálculo também foi ampliada de receita ordinária para receita corrente. Essas medidas refletiram diretamente as demandas da FCM e dos departamentalistas e foram garantidas constitucionalmente com o princípio de que não haveria descentralização de responsabilidades sem a prévia transferência de recursos. As transferências totais dobraram entre 1991 e 1998 (de 4,3% para 7,9% do PIB). A força dessas reformas é diretamente atribuível ao empoderamento político dos atores subnacionais na rodada anterior.

4.4 The Third Layer: Administrative Decentralization [Cap.4 §22–§26]

Em terceiro lugar, vieram as leis de descentralização administrativa (Lei 60 de 1993 e Lei 115 de 1994), propostas pelo executivo para racionalizar o duplo gasto gerado pelas transferências sem a correspondente transferência de encargos. As negociações no Congresso revelaram três grupos: políticos tradicionais de nível departamental, tecnocratas nacionais aliados aos municipalistas (FCM), e o sindicato FECODE, contrário à descentralização para municípios. O resultado foi um compromisso mediado pelo Ministério da Educação: a descentralização ocorreria para o nível departamental, com garantia de financiamento federal, preservando a negociação salarial nacional (demanda da FECODE). A Lei 60 fez dos departamentos os responsáveis pela administração e distribuição dos recursos do situado fiscal, com possibilidade de certificação e transferência para municípios grandes. A Lei 115 geral da educação incorporou os Fundos Educacionais Regionais (FER) às secretarias estaduais, fortalecendo o nível departamental. Embora os prefeitos tenham conseguido assegurar recursos para a FCM e um papel na gestão, o grosso da autoridade e recursos para educação ficou com os departamentos.

A sequência P→F→A, em que os interesses subnacionais prevaleceram desde a primeira rodada, resultou em uma significativa alteração do equilíbrio de poder, com prefeitos e governadores ganhando autonomia política, recursos e algum controle sobre serviços. Apesar do conflito armado persistente, programas municipais inovadores em cidades como Bogotá e Medellín emergiram como resultados positivos da devolução de poder.

5.1 Origins, Sequence, and Coalitions of Postdevelopmental Decentralization in Brazil [Cap.5 §1–§8]

O Brasil, partindo de uma estrutura intergovernamental inicial tão descentralizada quanto a da Argentina, experimentou uma dramática devolução adicional de poder. A transição do estado desenvolvimentista para o neoliberal foi gradual, com o declínio do modelo no final dos anos 1970. A primeira administração pós-desenvolvimentista foi a do presidente militar João Figueiredo (1979–1985), que adotou políticas ortodoxas de ajuste. A primeira reforma de descentralização do ciclo foi política: a Emenda Constitucional No. 15 de 1980, restaurando a eleição direta de governadores, aprovada sob pressão de uma coalizão subnacional multipartidária. Essa reforma gerou um efeito catraca que fortaleceu governadores e prefeitos eleitos.

A descentralização fiscal veio em seguida, com a Emenda Passos Porto (1983), que aumentou as transferências automáticas para estados e municípios contra a vontade do executivo. A Constituição de 1988 aprofundou tanto a descentralização política (reconhecendo os municípios como entes federativos) quanto a fiscal (aumentando transferências e a base tributária subnacional). A descentralização administrativa, especialmente na saúde, foi a última, inicialmente demandada por uma coalizão subnacional liderada pelo movimento sanitarista (Figura 5.1, Tabela 5.1). A sequência foi P → F → A, levando a uma alta mudança no equilíbrio de poder.

5.2 The First Layer: Political Decentralization [Cap.5 §9–§18]

Diferentemente de outras ditaduras do Cone Sul, o regime militar brasileiro manteve eleições legislativas e para prefeitos, embora manipulasse as regras. A eleição indireta de governadores desde 1966 dava ao regime controle sobre a seleção. O projeto de abertura de Figueiredo incluiu o restabelecimento da eleição direta de governadores. Embora Figueiredo tenha patrocinado o projeto para controlar a transição, uma ampla coalizão subnacional no Congresso, incluindo parlamentares do partido governista (PDS) e da oposição (PMDB), já havia proposto medidas similares (propostas de Montoro e Lobão). A manobra de Figueiredo para derrotar a proposta de Lobão e aprovar a sua própria expôs a tensão entre a disciplina partidária e os interesses regionais: muitos governistas votaram contra Lobão por obediência ao presidente, mas justificaram extensamente seu voto.

A aprovação unânime da emenda e a eleição de 1982 — na qual a oposição venceu em 10 dos 22 estados e nas maiores cidades — produziu um efeito catraca: governadores e prefeitos passaram a reivindicar legitimidade eleitoral que o presidente nomeado pela ditadura não tinha. Isso os fortaleceu enormemente nas negociações fiscais subsequentes e os levou a coordenar a campanha das Diretas Já. A descentralização passou a ser identificada com a democratização, discurso que permeou as demandas subsequentes.

5.3 The Second Layer: Fiscal Decentralization [Cap.5 §19–§27]

A descentralização fiscal começou ainda sob o regime militar com a Emenda Passos Porto de 1983, que aumentou o Fundo de Participação dos Estados (FPE) de 10,5% para 14% e o dos Municípios (FPM) de 10,5% para 16% sobre os impostos de renda e produtos industrializados. O governo militar se opôs fortemente, mas uma coalizão multipartidária no Congresso, galvanizada pela pressão de governadores recém-eleitos e por uma marcha de 2.000 prefeitos a Brasília, aprovou a emenda com 88% dos votos. Isso demonstra a mudança na relação de forças: legisladores do partido governista passaram a atender mais às demandas subnacionais do que ao executivo.

A Emenda Passos Porto (1983) e a Emenda No. 27 (1985) foram sucedidas pelo clímax da descentralização fiscal na Constituição de 1988, que aumentou ainda mais as transferências automáticas e deu aos estados o controle sobre o ICMS. O impacto foi um aumento significativo da receita disponível subnacional (Figura 5.2), especialmente para os municípios.

5.4 The Constitutional Reform of 1988: Deepening Political and Fiscal Decentralization [Cap.5 §28–§31]

A Assembleia Constituinte de 1987–1988, dominada por interesses subnacionais (54% dos constituintes tinham experiência em cargos executivos ou legislativos subnacionais), aprofundou a descentralização política ao reconhecer os municípios como entes federativos (Art. 18) e criar o estado de Tocantins, aumentando a sobre-representação do Norte. Do lado fiscal, a Constituição garantiu maiores transferências e aboliu a parcela da União sobre diversos impostos que foram incorporados ao ICMS estadual. A administração Sarney, fraca por ser indireta, fez concessões aos constituintes, liderados por Ulysses Guimarães, que vocalizava as demandas subnacionais. A Constituição, no entanto, manteve a maioria dos serviços sociais como competências concorrentes, transferindo recursos mas não responsabilidades — exceto na saúde, com a criação do SUS.

5.5 The Third Layer: Administrative Decentralization [Cap.5 §32–§44]

A descentralização administrativa no Brasil difere dos outros casos: a saúde precedeu a educação, e foi demandada por uma coalizão subnacional. A educação só foi reformada nos anos 1990 (FUNDEF) porque o governo federal já geria menos de 1% das escolas primárias. Já na saúde, o movimento sanitarista, com raízes desde os anos 1960, defendia a universalização e a municipalização do sistema como forma de democratização. Na 8ª Conferência Nacional de Saúde (1986), uma coalizão de sanitaristas, profissionais de saúde, autoridades locais e movimentos populares elaborou a proposta do SUS: um sistema único, universal, participativo e descentralizado para o nível municipal.

Essa proposta foi inscrita na Constituição de 1988 e, apesar da resistência do presidente Collor, foi regulamentada por leis e normas operacionais que transferiram recursos e gestão para estados e, sobretudo, municípios. As associações de secretários estaduais (CONASS) e municipais (CONASEMS) de saúde se tornaram atores-chave na implementação. Como resultado, a participação dos municípios no orçamento federal de saúde saltou de 2% para 40% entre 1994 e 2005, e eles passaram a responder por metade do gasto subnacional em saúde. O caso brasileiro evidencia que, com P e F prévios, a demanda por A pode vir dos próprios atores subnacionais, e que o legado institucional não impõe um teto para a devolução de poder — a sequência de reformas é o fator determinante.

6.1 Origins, Sequence, and Coalitions of Postdevelopmental Decentralization in Mexico [Cap.6 §1–§4]

O México iniciou a descentralização pós-desenvolvimentista de cima para baixo sob Miguel de la Madrid (1982–1988), o primeiro presidente a implementar reformas de mercado. No entanto, diferentemente da Argentina, a interação com a democratização e o desenho financiado da descentralização administrativa permitiram uma reversão que fortaleceu atores subnacionais. A primeira reforma foi a descentralização administrativa da educação (1983, A), imposta pelo executivo nacional, e a descentralização política municipal (1983, P, reforma do Art. 115), também iniciada pelo presidente. Seguiram-se novas rodadas de descentralização política (1986 e 1996, para a Cidade do México) e administrativa (1992, Acordo ANMEB para a educação básica). A descentralização fiscal veio por último (1995 e 1997), impulsionada por coalizões mistas NR-SO (Figura 6.1, Tabela 6.1). A sequência foi A → P → F, caracterizando um caminho de resposta subnacional, com mudança intermediária no equilíbrio de poder.

6.2 Ongoing Reforms in the First Layer: Administrative Deconcentration and Decentralization [Cap.6 §5–§17]

O processo de descentralização da educação no México foi gradual e decorreu de dois problemas gêmeos: o gigantismo da Secretaria de Educação Pública (SEP) — um “elefante artrítico e reumático” — e o poder da centralizada e monopolista união nacional de professores, o SNTE. A primeira fase, sob o estado desenvolvimentista no final dos anos 1970, foi de desconcentração: a criação de 31 delegações estaduais da SEP, que transferiram tarefas administrativas para os estados sem devolver autoridade decisória, mas tiveram o efeito auto-reforçador de criar uma nova arena política com atores estaduais e locais.

A segunda fase, já pós-desenvolvimentista, foi a tentativa de de la Madrid de descentralizar a educação em 1983, criando as USEDES. A forte oposição do SNTE, temendo a fragmentação, paralisou o processo após a assinatura de alguns acordos bilaterais, e a reforma estagnou. A terceira fase ocorreu sob Salinas, que nomeou Manuel Bartlett e depois Ernesto Zedillo para o ministério, promoveu a queda do líder vitalício do SNTE, Jonguitud Barrios, e sua substituição por Elba Esther Gordillo. Após intensas negociações, em 1992 foi assinado o Acordo Nacional para a Modernização da Educação Básica (ANMEB) por Zedillo, Gordillo e os governadores. O acordo transferiu 100.000 escolas e 700.000 funcionários para os estados, com recursos federais garantidos. A negociação salarial permaneceu centralizada, mas benefícios passaram a ser negociados nos estados. A Figura 6.2 ilustra a sequência auto-reforçadora na camada administrativa. Um ponto crucial, comparado à Argentina, é que a descentralização da educação no México foi financiada. Isso se deveu, em parte, à força do SNTE na barganha, mas também à evolução institucional do sistema educacional mexicano: ao contrário da Argentina, onde as províncias já geriam grande parte das escolas, no México 80% das escolas primárias eram federais, e vários estados sequer possuíam sistemas estaduais de educação, tornando inviável uma transferência não financiada. Como resultado, o gasto nacional em educação como proporção do gasto total se manteve e até cresceu após o ANMEB.

6.3 The Second Layer: Political Decentralization [Cap.6 §18–§26]

Paralelamente à administração, De la Madrid promoveu a descentralização política com a reforma do Art. 115 constitucional em 1983, fortalecendo o papel dos municípios. A motivação do presidente era dupla: aliviar a pressão social e política da crise econômica permitindo contestação no nível local, enquanto mantinha controle firme sobre os governos estaduais. A reforma definiu os serviços públicos municipais, suas fontes de receita e protegeu os prefeitos de remoção arbitrária pelos governadores. Esse movimento estratégico de cima para baixo funcionou como uma “válvula de escape”, mas também gerou um efeito catraca na sociedade: a criação de centros de estudos municipais pelo governo (CNEM) e, posteriormente, de associações de prefeitos da oposição, como a AMMAC (1994).

À medida que a democratização avançava (vitórias da oposição em municípios e, a partir de 1989, em governos estaduais), esses atores subnacionais se fortaleceram. As reformas políticas na Cidade do México (criação da Assembleia Legislativa em 1986 e eleição direta do prefeito em 1996) também foram conquistas da oposição em coalizões NR-SO. A democratização exógena produziu um efeito reativo na sequência: em vez de o executivo nacional manter o controle para impor uma descentralização fiscal em seus termos (como na Argentina), os atores subnacionais empoderados politicamente inverteram a ordem, pressionando por e obtendo a descentralização fiscal antes que novas rodadas de A ocorressem.

6.4 The Third Layer: Fiscal Decentralization [Cap.6 §27–§33]

A descentralização fiscal ocorreu por último, em duas ondas. Em 1995, uma reforma da Lei de Coordenação Fiscal aumentou as participações e criou novas opções de arrecadação para os estados. Mas a mudança radical veio em 1997, sob governo dividido, com a criação do Ramo 33 no orçamento federal. Este criou transferências automáticas condicionadas (aportaciones) para educação (FAEB), saúde (FASSA) e, crucialmente, fundos para municípios (FAFOMUN e FAIS), fruto da pressão dos prefeitos da oposição (especialmente PAN, articulados pela AMMAC) sobre o Congresso. O Ramo 33 quase dobrou as transferências automáticas para municípios entre 1996 e 1998 e, pela primeira vez, legislou transferências diretas da federação para os municípios, reduzindo a discricionariedade dos governadores. Como consequência, o poder de barganha dos governadores também se organizou: em 1999, formou-se a Associação Nacional de Governadores (ANAGO) e, em 2002, a Conferência Nacional de Governadores (CONAGO), reunindo todos os partidos para demandar mais recursos e coordenar a descentralização. O capítulo conclui que o México representa um caso intermediário: iniciado de cima com A e P locais, a democratização gerou uma reação que inverteu a sequência esperada, resultando em um aumento significativo, embora não tão radical quanto em Brasil e Colômbia, da autonomia subnacional.

7.1 Sequences of Decentralization, Policy Effects, and Their Impact on the Intergovernmental Balance of Power [Cap.7 §1–§12]

O livro demonstrou que o impacto da descentralização sobre o equilíbrio de poder intergovernamental é amplamente variável, contrariando o pressuposto comum a críticos e defensores. A teoria sequencial explica essa variação. Nos quatro casos, as reformas iniciais definiram a estrutura intergovernamental para as negociações futuras, operando por meio de mecanismos como incrementalismo, demonstração, efeito catraca, coordenação e compensação (Figuras 7.1 a 7.4).

• Argentina (A→F→P): A reforma administrativa não financiada de 1978 reproduziu o poder do executivo nacional, que atrasou a descentralização fiscal até 1987 e depois impôs uma recentralização. A descentralização política foi “residual”, fruto de uma negociação de cúpula, e não alterou o equilíbrio de poder.
• Colômbia (P→F→A): A eleição popular de prefeitos, resposta a pressões subnacionais, gerou um efeito catraca com a criação da FCM, que puxou a descentralização fiscal e, por incrementalismo, a eleição de governadores. A descentralização administrativa veio depois, financiada, e o poder subnacional aumentou significativamente.
• Brasil (P→F→A): A eleição direta de governadores empoderou atores subnacionais com legitimidade eleitoral, que arrancaram a descentralização fiscal do regime militar e aprofundaram ambas na Constituição de 1988. A descentralização administrativa da saúde foi demandada por uma coalizão subnacional, resultando em enorme transferência de recursos para os municípios.
• México (A→P→F): Iniciada de cima com descentralização administrativa financiada e política local, a sequência foi revertida pela intersecção com a democratização, que fortaleceu atores subnacionais (municípios, depois estados). Eles então conquistaram a descentralização fiscal, resultando em uma mudança intermediária, mas com potencial de aprofundamento.

Essas trajetórias mostram que o sequenciamento das reformas é um determinante-chave da mudança no poder subnacional. Legados institucionais (ex.: sistema educacional) condicionaram o conteúdo das reformas (A financiada ou não), mas não determinaram o resultado final.

7.2 Territorial Interests and the Origins of Decentralization Processes [Cap.7 §13–§20]

A explicação baseada nos interesses territoriais das coalizões descentralizadoras teve alto poder preditivo para o tipo de reforma adotada (Tabela 7.1): 85% dos casos, e 95% quando a cronologia é considerada. Coalizões de nível nacional, governistas e reformas impostas de cima resultaram em descentralização administrativa. Coalizões subnacionais e mistas NR-SO produziram descentralização política ou fiscal. As poucas exceções — a descentralização administrativa da saúde no Brasil (coalizão subnacional) e a descentralização política da Cidade de Buenos Aires (coalizão nacional) — ocorreram tardiamente na sequência, como “políticas residuais” que refletem o fortalecimento dos interesses vitoriosos ao longo do processo. A ausência de coalizões puramente oposicionistas indica que a descentralização é uma “revolução silenciosa”, que requer negociação com o executivo.

7.3 Decentralization, Subnational Politics, and Institutional Change [Cap.7 §21–§24]

A descentralização é uma ferramenta maleável. Nas mãos de executivos nacionais, serve para manter poder ou transferir responsabilidades sem recursos (Argentina), e provavelmente não melhora a governança. Nas mãos de atores subnacionais, serve para democratizar e melhorar serviços (Brasil, Colômbia). Portanto, as consequências da descentralização — sobre democratização, eficiência fiscal, accountability — só podem ser adequadamente avaliadas se os casos forem classificados segundo a trajetória sequencial, distinguindo quem conduziu o processo.

7.4 Looking Back and Ahead [Cap.7 §25–§30]

O livro oferece três contribuições principais. Primeiro, uma definição clara e exaustiva das dimensões da descentralização, que facilita a mensuração e a análise de interações. Segundo, a incorporação dos interesses territoriais como lente analítica, em vez de focar apenas nos incentivos partidários. Terceiro, a abordagem temporal, que trata a descentralização como um processo de políticas interconectadas que criam política (policies create politics), gerando novos atores, instituições e dinâmicas de poder. Essa abordagem mostra que os processos de descentralização são path-dependent, com eventos iniciais mais importantes, mas não deterministicamente — a intersecção com outros processos (como a democratização) pode gerar reações. A agenda futura inclui investigar os ciclos subsequentes de reforma, as interações entre os níveis intermediário e local de governo, e as diferenças horizontais entre tipos de unidades subnacionais.

1.1 Contextualização do problema e apresentação do programa de pesquisa [§1–§4]

O artigo abre posicionando o território como conceito que, embora crescentemente adotado em diversas áreas do conhecimento na última década, é utilizado de maneira redutora — como uma dimensão das relações sociais — quando, na verdade, o território é multidimensional e constitui uma totalidade. Fernandes aponta que mesmo geógrafos reproduzem essa visão unidimensional, muitas vezes importada de outras disciplinas, o que empobrece as potencialidades analíticas da Geografia.

O texto se apresenta como um novo ensaio de uma reflexão em andamento no Núcleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrária (NERA), da UNESP/Presidente Prudente. O autor informa que as primeiras reflexões sobre movimentos socioterritoriais remontam à sua tese de doutorado (Fernandes, 2000a), dedicada às ações do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) em todo o território brasileiro, e que o presente artigo busca aprofundar esse debate à luz de Santos (1988, 1996), Lefebvre (1991), Raffestin (1993), Oliveira (1991), Gonçalves (2001) e Fernandes e Martin (2004).

O autor reforça que os conceitos de movimento socioterritorial e movimento socioespacial ainda estão em processo de formação, mas já se constituem como referências importantes para as leituras geográficas dos movimentos sociais. A motivação política da elaboração teórica é explicitada: diante dos intensos processos de exclusão social gerados pelas políticas neoliberais, torna-se urgente pensar espaços e territórios como ferramentas de compreensão das conflitualidades. O artigo revisita os conceitos de espaço e território e apresenta o conceito de processos geográficos como categoria intermediária entre esses dois pólos.

2.1 O espaço como composicionalidade e completude [§5–§9]

Fernandes parte da definição de Lefebvre (1991, p. 102): o espaço social é a materialização da existência humana. Essa amplitude, reconhece o autor, oferece desafios à Geografia, disciplina que tem o espaço como categoria de análise. Adverte que a utilização irrefletida do conceito pode torná-lo uma panacéia — espaço sem qualificação vira tudo e nada ao mesmo tempo. Para evitar equívocos, esclarece que o espaço social está contido no espaço geográfico, criado originalmente pela natureza e continuamente transformado pelas relações sociais, que geram outros tipos de espaços materiais e imateriais: políticos, culturais, econômicos e ciberespaços.

O conceito-chave que o autor propõe para operacionalizar esse entendimento é o de composicionalidade: o espaço compreende e só pode ser plenamente compreendido em todas as dimensões que o compõem simultaneamente. Dessa propriedade deriva outra, a completitude (ou completividade): o espaço possui a qualidade de ser um todo mesmo sendo parte. O espaço geográfico, portanto, é formado pelos elementos da natureza e pelas dimensões sociais — cultura, política, economia — que as relações humanas produzem. Cada tipo de espaço (social, político, cultural) complementa o espaço geográfico sem, contudo, reduzi-lo.

O espaço é descrito como multidimensional, pluriescalar ou multiescalar, em intenso processo de completibilidade, conflitualidade e interação. Fernandes critica as leituras fragmentárias — parciais, unidimensionais, uniescalares — que promovem desigualdades e exclusão ao apresentar o todo como parte. A superação dessa visão exige métodos que “desfragmentem” o espaço e preservem suas qualidades composicionais e completivas. Ao final, resgata a definição de Milton Santos (1996, p. 50): o espaço é “formado por um conjunto indissociável, solidário e também contraditório, de sistemas de objetos e sistemas de ações, não considerados isoladamente, mas como o quadro único no qual a história se dá”.

2.2 Intencionalidade, poder e produção de território [§10–§14]

O autor argumenta que as relações sociais produzem espaços fragmentados por meio de intencionalidades: uma visão de mundo que delimita o espaço para se diferenciar e se identificar. Ao fazê-lo, transforma a parte em todo e o todo em parte — o espaço político é reduzido ao político, o econômico ao econômico. Essa operação é simultaneamente uma ação propositiva que interage com uma ação receptiva: sem receptividade, a representação do espaço como fração não se sustenta. Trata-se, portanto, de uma forma de poder.

É nessa dinâmica que emerge o território: o espaço apropriado por uma determinada relação social que o produz e o mantém a partir de uma forma de poder concedida pela receptividade. O território é, ao mesmo tempo, uma convenção e uma confrontação — por possuir limites e fronteiras, é por definição um espaço de conflitualidades. Fernandes diferencia espaço de território: o espaço é a priori e perene; o território é a posteriori e intermitente. As relações sociais transformam espaço em território e vice-versa, e esses movimentos são indissociáveis.

O território é descrito como multidimensional a partir do mesmo princípio da composicionalidade aplicado ao espaço: ainda que seja uma fração do espaço geográfico, carrega as mesmas qualidades completivas. Fernandes dialoga com Raffestin (1993, p. 63), que define território como sistemas de ações e sistemas de objetos — definição próxima à de Milton Santos para o espaço geográfico, o que leva o autor a afirmar que espaço geográfico e território, ainda que diferentes, são “o mesmo” em natureza estrutural. Toda território é um espaço, mas nem todo espaço é um território. Os territórios existem em múltiplas escalas e tipos: países, estados, municípios, bairros, propriedades, corpos, pensamentos e paradigmas — concretos e imateriais.

2.3 Território imaterial, conhecimento e multiterritorialidade [§15–§18]

Fernandes amplia o conceito de território ao plano imaterial: um paradigma científico, por exemplo, constitui um território imaterial. O conhecimento é um tipo importante de território, o que torna o método essencial: os métodos de análise são espaços mentais onde os pensamentos são elaborados. A mobilidade de territórios imateriais sobre o espaço geográfico, por meio da intencionalidade, determina a construção de territórios concretos. Sem a produção de espaços e territórios, o conhecimento pode ser subordinado por outras relações sociais, espaços e territórios.

O autor critica economistas que tratam o território como mera dimensão do desenvolvimento, reduzindo-o a uma relação social setorial. Essa compreensão unidimensional é, segundo Fernandes, equivocada: tanto o desenvolvimento quanto o território são multidimensionais. Dentro dos territórios nacionais existem diferentes territórios, constituindo o que Haesbaert (2004) denominou de multiterritorialidades. A conclusão da seção é que os movimentos desiguais, contraditórios e conflitivos pelos quais as relações sociais produzem espaços e territórios são denominados processos geográficos.

3.1 Os processos primários: espacialização, espacialidade, territorialização e territorialidade [§19–§25]

Os processos geográficos são também processos sociais: as relações sociais produzem espaços, lugares, territórios, regiões e paisagens ao mesmo tempo em que são produzidas por eles. Essa indissociabilidade promove os movimentos dos espaços sociais e dos territórios nos espaços geográficos. Fernandes enumera os quatro processos geográficos primários: (1) espacialização, (2) espacialidade, (3) territorialização e (4) territorialidade; e os três processos procedentes: desterritorialização, reterritorialização, desterritorialidade e reterritorialidade.

A territorialização é a expansão contínua ou interrompida do território. A territorialidade é a manifestação dos movimentos das relações sociais mantenedoras dos territórios, produzindo e reproduzindo ações próprias ou apropriadas. O autor distingue dois tipos de territorialidade: a local (simples ou múltipla) e a deslocada. A territorialidade local simples ocorre quando um espaço é usado para uma única finalidade — um hospital. A territorialidade local múltipla refere-se ao uso de um mesmo território em diferentes momentos e para diferentes fins, como uma rua usada para tráfego, lazer nos fins de semana e feira livre uma vez por semana. A desterritorialidade acontece quando uma dessas ações é impedida; a reterritorialidade, quando ela retorna.

Exemplos de territorialidade deslocada são as reproduções de ações, relações ou expressões próprias de um território que ocorrem em outros territórios: pessoas tomando chimarrão no Sudeste ou Nordeste, ou dançando forró, rock ou tango em São Paulo — resultados de interações e convivências com diferentes culturas.

3.2 Espacialização, espacialidade e o processo TDR [§26–§29]

A espacialização é o movimento concreto das ações e sua reprodução no espaço geográfico e no território. É circunstancial — o presente, no sentido de Santos (1988) — e irreversível: uma vez realizada, torna-se fato acontecido, impossível de destruir. Ao contrário da territorialização, não é expansão, mas fluxo e refluxo da multidimensionalidade. Por isso, “desespacialização” não existe como categoria. Exemplos: a circulação de mercadorias no comércio e as marchas do MST.

A espacialidade é o movimento contínuo ou o multidimensionamento de uma ação — ela carrega o significado da ação sem que esta se concretize. É subjetiva, enquanto a espacialização é objetiva. Exemplos: propagandas e lembranças da memória. Espacialidade e espacialização podem ocorrer concomitantemente. Ao contrário da relação entre territorialização e desterritorialização — que não ocorrem ao mesmo tempo e no mesmo lugar, embora possam ocorrer simultaneamente em lugares diferentes — os processos espaciais são mais fluidos.

O grande processo geográfico que envolve território é o TDR: territorialização – desterritorialização – reterritorialização. Nele acontecem simultaneamente expansão e destruição, criação e refluxo. Exemplos oferecidos pelo autor: empresas capitalistas que se instalam e abandonam cidades conforme conjunturas políticas e econômicas; o agronegócio e a agricultura camponesa modificando paisagens e estruturas fundiárias; a polícia prendendo traficantes que controlam bairros, com o tráfico sendo reorganizado semanas depois; ou um paradigma científico que entra em crise, é abandonado e posteriormente retomado.

4.1 Origem do conceito e superação do referencial sociológico [§30–§33]

As primeiras reflexões sobre o conceito de movimentos socioterritoriais datam da segunda metade da década de 1990 e foram publicadas no artigo “Movimento Social como Categoria Geográfica” (Fernandes, 2000b). Continuaram no debate com o geógrafo Jean Yves Martin (2001), resultando em publicação conjunta sobre o MST e a globalização (Fernandes; Martin, 2004). O esforço, explica o autor, foi superar os conteúdos sociológicos do conceito de movimento social, que, embora amplamente utilizado por geógrafos, contribui pouco para um estudo dos processos geográficos desenvolvidos pelos movimentos — sua produção e construção de espaços sociais e transformação de espaços em territórios.

Fernandes esclarece que movimento social e movimento socioterritorial não são entidades distintas: trata-se do mesmo sujeito coletivo visto desde perspectivas diferentes. Desde a perspectiva sociológica, fala-se em movimento social; desde a perspectiva geográfica, em movimento socioterritorial ou socioespacial. A diferença não é ontológica, mas analítica. Isso posto, o autor define os movimentos como instituições tanto informais quanto formais (sindicatos, empresas, estados, igrejas, ONGs) que se organizam para defender interesses, em possíveis enfrentamentos, com objetivo de transformação da realidade.

4.2 A distinção central: trunfo territorial versus produção de espaço [§34–§37]

Os movimentos socioterritoriais têm o território não apenas como trunfo, mas como razão de ser. São exemplos: movimentos camponeses, indígenas, empresas, sindicatos e estados — todos criam relações sociais para tratar diretamente de seus interesses, produzindo seus próprios espaços e territórios. A construção de um tipo de território implica, quase sempre, a destruição de outro, de modo que a maior parte desses movimentos se forma a partir de processos de territorialização e desterritorialização.

As organizações não governamentais (ONGs) constituem-se apenas como movimentos socioespaciais: são agências de mediação que representam reivindicações de espaços e ou de territórios, mas não existem a partir de um território. Trabalham com representações de interesses alheios — desde multinacionais até movimentos indígenas — e produzem espaços políticos e se espacializam, mas não possuem território definido como trunfo. As igrejas podem ser tanto socioespaciais quanto socioterritoriais, dependendo se atuam como agências de mediação ou em defesa de interesses próprios.

4.3 Tipologia dos movimentos e exemplos empíricos [§38–§42]

Fernandes oferece uma tipologia operacional dos movimentos socioterritoriais segundo sua escala geográfica de atuação:

Segundo pesquisas da Comissão Pastoral da Terra (2005, pp. 219–224), existiam até 31 de dezembro de 2004 cerca de 240 movimentos socioespaciais e socioterritoriais atuando no território brasileiro. A maior parte era de movimentos socioterritoriais isolados, que respondiam por número menor de ações; os movimentos territorializados executavam número maior de ações; os movimentos socioespaciais apareciam como agências de mediação.

No campo e na floresta, os movimentos socioterritoriais são predominantemente movimentos camponeses, camponeses-indígenas e indígenas em luta pela terra e pelo território. Na cidade, são predominantemente movimentos de sem-teto, que constroem espaços e se espacializam para conquistar o território, promovendo a territorialização da luta pela moradia. O Greenpeace é citado como exemplo de movimento socioespacial global; organizações de bairro em luta por serviços (energia elétrica, asfalto, escolas) exemplificam o socioespacial em escala local.

Tanto os movimentos socioespaciais quanto os socioterritoriais enfrentam contra-espaços (Moreira, 2002), estudados por Feliciano (2003) no caso das medidas políticas do Estado como barreiras espaciais à espacialização e territorialização dos movimentos camponeses. O conflito é fato presente nas ações dos movimentos socioterritoriais, promovendo desenvolvimento e refluxo nas políticas institucionais. Exclusão, negociação e ressocialização são condições superadas por meio da construção de espaços e conquista de territórios.

5.1 Potencial político e epistemológico dos conceitos [§43–§45]

Fernandes encerra argumentando que a construção dos conceitos é processo amplo e de debate permanente, e que compreendê-los é importante para superar preconceitos contra sujeitos que lutam pela conquista de seus territórios — frequentemente criminalizados como “baderneiros” por terem penetrado em espaços dos quais foram excluídos. A leitura geográfica é estratégica para mapear os movimentos das forças políticas sobre o espaço geográfico — transformando paisagens, criando e destruindo territórios.

O autor defende que os conceitos de movimento socioespacial e socioterritorial são tentativas de desfragmentação do espaço e do território: oferecem uma leitura mais ampla do que as categorias sociológicas convencionais, embora sempre parcial — a totalidade da realidade é um processo coletivo que só pode ser compreendida no movimento de todos. A contribuição à Geografia consiste em fornecer uma leitura autônoma da disciplina, capaz de dialogar com outras áreas do conhecimento sem lhes ser subordinada.

1.1 O problema da temporalidade na PNADC [§1–§4]

O artigo abre identificando um problema estrutural de mensuração: fenômenos sociais e econômicos operam em tempo contínuo, mas a PNADC — principal pesquisa domiciliar brasileira — publica seus indicadores exclusivamente como trimestres móveis, ocultando a magnitude e o momento exato de choques econômicos. Hecksher e Barbosa inserem esse problema em um debate metodológico internacional mais amplo, citando Giannone, Reichlin e Small (2008) sobre as perdas de conteúdo em tempo real introduzidas por defasagens de publicação, e Choi e Varian (2012) sobre o uso de fontes de alta frequência (como Google Trends) para contornar essas limitações.

A relevância do ponto temporal é reforçada por um argumento econométrico: estimadores de diferenças-em-diferenças podem atribuir pesos negativos a efeitos individuais quando o timing do tratamento é heterogêneo — o que pode inverter o sinal estimado mesmo quando todas as unidades respondem positivamente à política (Chaisemartin & D’Haultfœuille, 2020). Arcabouços que tratam rigorosamente essa heterogeneidade, como o de Callaway e Sant’Anna (2021), exigem precisamente a identificação do mês em que cada unidade passa a ser tratada. A imprecisão temporal da PNADC, portanto, não é apenas um inconveniente prático, mas uma limitação com implicações diretas para a validade da avaliação de políticas.

Questão central: Como recuperar estimativas mensais genuínas a partir de uma pesquisa estruturalmente divulgada em trimestres móveis, sem recorrer a modelos estatísticos, interpolação ou fontes externas?

1.2 A distorção introduzida pelos trimestres móveis [§5–§7]

Os autores formalizam matematicamente a distorção produzida pelos trimestres móveis. A fórmula básica para estoques populacionais e massas de rendimentos é: , onde é o valor mensal verdadeiro. Se a população ocupada for 103, 103 e 100 milhões em três meses consecutivos, o trimestre móvel reportará 102 milhões — subestimando o choque real em dois terços de sua magnitude. Além da atenuação, os trimestres móveis consecutivos geram defasagem e autocorrelação espúria, distorções especialmente problemáticas para avaliação de políticas, comparação internacional e o trabalho do Comitê de Datação de Ciclos Econômicos (Codace).

1.3 Contexto histórico e lacuna comparativa [§8–§10]

Os autores situam a limitação brasileira em perspectiva comparada: Estados Unidos (CPS, desde 1940), União Europeia (cerca de dez países com dados mensais de LFS), Japão, Canadá e Austrália produzem estimativas mensais do mercado de trabalho. No Brasil, a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) publicou indicadores mensais por 36 anos (1980–2016). Ao migrar para a PNADC, o IBGE ampliou e nacionalizou as amostras, mas optou por suprimir a divulgação mensal, fundamentando-se em evidências de que oscilações mensais frequentemente não eram estatisticamente significativas (IBGE, 2015; Lila & Freitas, 2007). A urgência da questão é exemplificada pela pandemia de COVID-19: estimativas não oficiais para meses exatos, publicadas em junho de 2020, foram fundamentais para revelar que — pela primeira vez na história estatística do país — a maioria absoluta da população em idade de trabalhar estava sem trabalho algum (Hecksher, 2020a).

1.4 As duas estratégias propostas e contribuições do artigo [§11–§14]

O artigo apresenta duas estratégias complementares de mensalização da PNADC. A primeira opera sobre os microdados: explorando o desenho de painel rotativo e as datas de nascimento dos respondentes, desenvolve um algoritmo determinístico que identifica o mês de cada observação sem interpolações estatísticas, indicadores externos ou hipóteses sobre a estrutura temporal das séries. A segunda opera sobre os agregados do SIDRA: inverte matematicamente a fórmula da média móvel trimestral a partir da relação exata entre trimestres móveis consecutivos.

O artigo reúne cinco contribuições em relação à versão preliminar (Hecksher, 2020b, que havia obtido ~40% de determinação para 28 indicadores sem propagação inter-trimestres): (i) formalização de um algoritmo aperfeiçoado que alcança 97% de determinação em 28,4 milhões de observações (2012–2025); (ii) método de inversão de trimestres móveis para mais de 80 séries do SIDRA; (iii) validação empírica via transições do salário mínimo; (iv) aplicações em pobreza mensal e resolução semanal; (v) implementação como pacote R {PNADCperiods}, de código aberto e aprovado no CRAN.

2.1 O painel rotativo como recurso: os três fatos estruturais [§15–§19]

A PNADC emprega amostragem por conglomerados em dois estágios: Unidades Primárias de Amostragem (UPAs — setores censitários ou agregados de setores) no primeiro estágio, e domicílios selecionados dentro de cada UPA no segundo. Cada UPA contém oito grupos de rotação, indexados pela variável . A cada trimestre, um grupo entra na amostra pela primeira vez e outro a deixa definitivamente. Cada grupo permanece na amostra por cinco trimestres consecutivos.

O algoritmo se fundamenta em três fatos estruturais do desenho operacional da PNADC:

O Fato 1 permite usar informações individuais de moradores para restringir o escopo de datas da entrevista do domicílio. O Fato 2 permite cruzar informação entre domicílios do mesmo grupo de rotação, restringindo ainda mais os meses possíveis. O Fato 3 — a propagação inter-trimestres — é descrito pelos autores como a principal fonte de poder do algoritmo: uma restrição informativa em qualquer dos até cinco trimestres de presença do grupo é suficiente para resolver a ambiguidade em todos os demais. É esse mecanismo que eleva a taxa de determinação de ~40% (Hecksher, 2020b, sem propagação) para ~97% com o histórico completo de 55 trimestres.

2.2 Semanas de referência e a regra da Parada Técnica [§20–§24]

A coleta da PNADC é organizada em semanas de referência de domingo a sábado. A regra geral de classificação determina que uma semana pertence ao mês se possuir pelo menos 4 dias dentro de . Cada semana é identificada pelo sábado que a encerra (a data de referência). Se o primeiro sábado do mês civil cair no dia 4 ou posterior, a semana que termina nesse sábado é a primeira do mês de referência; se cair nos dias 1, 2 ou 3, a primeira semana de referência é a seguinte.

Cada mês de referência do IBGE compreende exatamente quatro semanas consecutivas — sempre 28 dias — raramente coincidindo com o mês civil. Os períodos entre dois meses de referência são chamados de Parada Técnica: nesses intervalos, não há coleta, e os sábados correspondentes não são utilizados como datas de referência.

O sistema de coleta usa um dispositivo móvel (DMC) que calcula automaticamente a idade dos moradores na data de referência (o sábado final da semana de referência), desde que datas de nascimento exatas tenham sido informadas. Apenas quando não se obtém a data de nascimento de alguma pessoa é que a idade é perguntada diretamente ou estimada. O primeiro passo do algoritmo consiste em identificar os sábados válidos dentro de cada trimestre — excluindo os de Parada Técnica — e usar as idades calculadas e as datas de aniversário para restringir as datas possíveis de cada entrevista.

2.3 O algoritmo de identificação: três passos encadeados [§25–§32]

O algoritmo opera em três mecanismos encadeados:

Passo 1 — Restrições de aniversário. Para cada morador com data de nascimento conhecida, calcula-se:

Se , a entrevista ocorreu após o aniversário: a data mínima possível é deslocada para o primeiro sábado válido em ou após o aniversário. Se , a entrevista ocorreu antes do aniversário: a data máxima possível é restringida ao sábado imediatamente anterior.

Os autores ilustram com dois exemplos concretos para o 1º trimestre de 2023:

• Exemplo 1: pessoa nascida em 15/03/1990 com idade 33. Como , : a entrevista ocorreu após 15 de março, restringindo-a ao mês 3.
• Exemplo 2: pessoa nascida em 17/02/1990 com idade 32 no mesmo trimestre. Como , : a entrevista ocorreu antes de 17 de fevereiro, restringindo-a a janeiro ou início de fevereiro.

A interseção das restrições de múltiplos moradores pode determinar o mês mesmo quando nenhuma restrição individual é suficiente. Se três moradores do mesmo grupo de rotação têm intervalos Jan–Fev, Jan–Mar e Fev–Mar, a interseção identifica fevereiro como único mês compatível.

Passo 2 — Agregação intratrimestre. A interseção dos intervalos de todos os indivíduos do mesmo grupo dentro do trimestre é computada. Pelo Fato 2, todos os domicílios compartilham o mesmo mês; pelo Fato 1, todos os moradores de cada domicílio compartilham a mesma semana. O mês verdadeiro deve satisfazer simultaneamente todas as restrições individuais.

Passo 3 — Propagação inter-trimestres. Pelo Fato 3, a posição mensal relativa é invariante entre visitas, de modo que as restrições de todos os trimestres em que o grupo aparece podem ser combinadas. Uma restrição informativa em qualquer um dos cinco trimestres de presença é suficiente para resolver a ambiguidade nos demais. Por exemplo: se um indivíduo é identificado como entrevistado em setembro de 2022 (terceiro mês relativo), isso determina automaticamente o mês de todos os domicílios da mesma UPA-painel em todos os cinco trimestres: setembro em T3/2022, dezembro em T4/2022, março em T1/2023, e assim por diante.

A taxa de determinação cresce com o número de trimestres empilhados: ~72% com um trimestre, ~95% com oito, e ~97% com o histórico completo de 55 trimestres (2012–2025, 28,4 milhões de observações). Cada trimestre específico esgota suas possibilidades de determinação quando o processo inclui microdados dos quatro trimestres anteriores e dos quatro posteriores — cobrindo a janela completa das cinco visitas possíveis ao mesmo grupo.

2.4 Exceções à regra da Parada Técnica [§33–§36]

Em seis trimestres entre 2012 e 2025 (2016-T3, 2016-T4, 2017-T2, 2022-T3, 2023-T2 e 2024-T1), a regra padrão (mínimo de 4 dias no mês) produz impossibilidades lógicas: as restrições de aniversário de indivíduos do mesmo grupo se tornam mutuamente incompatíveis, gerando intervalos vazios. Esses conflitos surgem em meses cujo primeiro sábado cai exatamente no dia 4 — posição limítrofe em que a classificação da semana como pertencente ao mês corrente ou ao anterior afeta encadeadamente todas as restrições do grupo.

A solução é relaxar o critério para um mínimo de 3 dias ( em vez de ), reclassificando a semana ambígua e restaurando a compatibilidade. O algoritmo detecta essas situações automaticamente: quando a regra geral implica impossibilidade em qualquer grupo, o trimestre é recalculado com o critério permissivo. Em todos os seis casos detectados, a exceção afeta apenas um dos três meses do trimestre.

Nota 1: A documentação do IBGE admite explicitamente essa tolerância: “existe uma tolerância de que [o dia 1º] esteja até quarta-feira ou no limite na quinta-feira, desta forma garantimos que pelo menos 3 ou 4 dias da 1ª semana de referência do mês estejam dentro do mês corrente” (IBGE, 2018, p. 32). [nota incluída por relevância argumentativa — confirma a base documental das exceções detectadas pelo algoritmo]

2.5 Identificação de quinzenas e semanas [§37–§40]

O algoritmo se estende para granularidades submensais com a mesma lógica, mas com uma diferença estrutural decisiva: a agregação opera no nível do domicílio , não no nível do grupo de rotação entre trimestres. Isso ocorre porque a posição quinzenal e semanal relativa dentro do mês pode variar entre visitas — ao contrário da posição mensal (Fato 3). Sem a propagação inter-trimestres, as taxas de determinação caem drasticamente: ~9% para quinzenas e ~3% para semanas pelo algoritmo estrito.

Os autores recomendam cautela nessas extensões: exceto em choques de magnitude excepcional (como a COVID-19) ou em análises de eventos semanais/quinzenais repetidos ao longo de múltiplos anos (como o carnaval), a imprecisão das estimativas submensais limita sua utilidade. Imputações probabilísticas — descartadas como desnecessárias no caso mensal — são apontadas como alternativa razoável para análises submensais.

2.6 Calibragem dos pesos amostrais [§41–§46]

Os pesos amostrais originais do IBGE ( para dados trimestrais, para dados anuais) são calibrados para reproduzir totais populacionais trimestrais ou anuais. Para produzir estimativas mensais válidas, é necessário redistribuir esses pesos de modo que a subamostra mensal represente corretamente a população.

O procedimento aplica um ajuste hierárquico em quatro níveis progressivamente mais finos: (i) faixa etária (0–13, 14–29, 30–59, 60+); (ii) pós-estrato geográfico agrupado; (iii) unidade da federação; (iv) pós-estrato detalhado. Em cada nível, para cada célula demográfico-geográfica e subperíodo, aplica-se um fator multiplicativo que garante que a composição da subamostra mensal reproduza proporcionalmente a do período-âncora (trimestre ou ano). Quando uma célula tem observações insuficientes, o ajuste se interrompe naquele nível. Ao final, os pesos são rescalonados para que o total ponderado de cada subperíodo reproduza exatamente o total populacional mensal obtido da tabela 6022 do SIDRA.

Nota 2: O total populacional da tabela 6022 do SIDRA é uma estimativa para o mês central de cada trimestre móvel (e.g., fevereiro de 2012 para o 1º trimestre de 2012). Para os dois meses extremos da série (janeiro de 2012 e o último mês do último trimestre disponível), os autores usam extrapolação quadrática baseada nas estimativas do SIDRA para os 24 meses mais próximos. [nota incluída por relevância argumentativa — explicita a base dos totais populacionais usados na calibração]

Os aproximadamente 3% de observações com mês indeterminado são excluídos da análise mensal. Os autores reconhecem que essa exclusão não constitui subamostragem aleatória simples, e que o ajuste hierárquico de pesos busca corrigir eventuais desequilíbrios demográficos e geográficos introduzidos pela seleção.

Estimação de variância. Dois caminhos estão disponíveis: (i) linearização de Taylor, especificando o desenho com variáveis originais de estrato e UPA e os pesos mensais calibrados — rápida e adequada para médias e proporções; (ii) pesos de replicação bootstrap, disponibilizados pelo IBGE em 200 réplicas ( a ), adaptados para pesos mensais pela fórmula:

onde é o -ésimo peso de replicação original, é o peso trimestral original (V1028) e é o peso mensal calibrado. Essa adaptação preserva a estrutura de variabilidade do desenho amostral.

3.1 A lógica da inversão do trimestre móvel [§47–§52]

A segunda abordagem opera exclusivamente sobre os agregados publicados pelo IBGE no SIDRA, dispensando acesso a microdados. Ela tem duas vantagens próprias: (i) as variações mensais recuperadas derivam diretamente dos dados oficiais do IBGE, com publicação que antecede os microdados em até três meses; (ii) pesquisadores sem infraestrutura para processar microdados podem obter estimativas mensais para mais de 80 indicadores.

A chave está na sobreposição entre trimestres móveis consecutivos. Dois trimestres consecutivos ( e ) compartilham os meses e . Sua diferença isola exatamente o que mudou — o mês que entrou menos o que saiu:

Portanto, corresponde à variação entre dois meses separados por três posições, e é exatamente três vezes a subtração entre dois trimestres móveis consecutivos. Sob essa lógica, os meses se organizam em três subsequências independentes conforme suas posições relativas nos trimestres — posição , correspondendo respectivamente a jan/abr/jul/out, fev/mai/ago/nov e mar/jun/set/dez. Dentro de cada subsequência, o valor mensal é a soma telescópica das variações a partir de um ponto inicial:

Três pontos iniciais — um por posição — são suficientes para recuperar toda a série histórica. A inversão resolve as variações exatas, mas não os níveis iniciais. Para taxas e rendimentos médios (razões entre grandezas), é necessário mensalizar numerador e denominador separadamente, pois a média de uma razão não é igual à razão das médias.

3.2 Calibração dos pontos iniciais [§53–§58]

Os três pontos iniciais — os valores em nível de janeiro, fevereiro e março de 2012 — não podem ser recuperados a partir dos dados agregados. É aqui que as duas abordagens se tornam mutuamente complementares: os microdados mensalizados fornecem esses pontos iniciais.

O procedimento se dá em quatro passos: (1) calcular para cada par consecutivo de trimestres móveis do SIDRA; (2) acumular as variações dentro de cada subsequência ; (3) usar os microdados mensalizados para estimar os valores em nível de janeiro, fevereiro e março de 2012, gerando estimativas para os três ; (4) somar as variações acumuladas aos pontos iniciais para reconstruir as séries completas.

Alternativamente, qualquer mês disponível nos microdados pode servir como ponto inicial, gerando versões alternativas da série. Em princípio idênticas, elas diferem numericamente devido a ruídos estatísticos da incompletude da mensalização — discrepâncias que podem alcançar centenas de milhares de pessoas em indicadores de nível. Os autores recomendam calcular a média simples dessas estimativas usando 2013–2019 como janela de calibração, período com as mais altas taxas de identificação (~98%). O pacote {PNADCperiods} armazena internamente os pontos iniciais pré-calculados para todas as séries do SIDRA, de modo que o usuário pode obter estimativas mensais para mais de 80 indicadores sem executar todas essas etapas.

4.1 Atribuição probabilística e agregação por UPA [§59–§62]

Com taxas de determinação estrita baixas (~3% semanal, ~9% quinzenal), os autores propõem duas estratégias opcionais que elevam essas taxas sem comprometer a integridade da identificação mensal.

Atribuição probabilística: Quando o intervalo de datas possíveis de uma observação abrange exatamente dois períodos consecutivos, ela é atribuída ao período que contém o ponto médio do intervalo. Um índice de confiança — definido como a proporção do intervalo contida no período atribuído — acompanha cada atribuição. Com limiar de confiança de 0,75, a taxa de quinzenas sobe para ~13,5% e a de semanas para ~7,5%. Para uso robusto, recomenda-se filtrar observações com confiança .

Agregação por UPA: Se todos os domicílios com quinzena ou semana determinada dentro de uma UPA apontam para o mesmo período, os domicílios indeterminados da mesma UPA podem herdar essa atribuição. A homogeneidade intra-UPA é de 100% para os 55 trimestres analisados (9,6 milhões de observações). Na prática, o ganho marginal é limitado, pois a maioria das UPAs já possui todos os domicílios determinados ou todos indeterminados.

5.1 O teste de validação e seus resultados [§63–§68]

A validação enfrenta um problema fundamental: os meses verdadeiros de referência não são observados nos dados públicos. A estratégia proposta explora uma assimetria temporal estrutural da PNADC combinada a uma regularidade institucional do mercado de trabalho brasileiro.

A PNADC contém duas variáveis de rendimento com temporalidades distintas: o rendimento habitual () refere-se ao mês da entrevista, enquanto o rendimento efetivo () refere-se ao mês anterior. O salário mínimo é reajustado por decreto, tipicamente em 1º de janeiro. Se a identificação mensal for precisa, o rendimento habitual dos entrevistados de janeiro deve refletir o novo valor, enquanto o efetivo só o refletirá em fevereiro (cujo “mês anterior” é janeiro). Essa defasagem de exatamente um mês funciona como teste falsificável: um algoritmo incorreto produziria uma transição borrada em vez de abrupta.

A análise abrange 16 transições entre 2012 e 2025, incluindo reajustes intra-anuais como o de maio de 2023. O teste mais exigente ocorre em 2020, quando houve dois reajustes em rápida sucessão: de R$ 998 para R$ 1.039 em 1º de janeiro, e de R$ 1.039 para R$ 1.045 em 1º de fevereiro. O valor de R$ 1.039 foi o salário mínimo oficial por exatamente um mês — um teste de estresse natural: qualquer erro de atribuição de uma pequena fração de observações diluiria esse valor nos meses vizinhos.

6.1 Dois workflows complementares [§69–§73]

Ambas as abordagens estão implementadas no pacote R {PNADCperiods}, disponível em código aberto no CRAN. O uso típico segue dois fluxos complementares:

Workflow por microdados (3 passos). O crosswalk de identificação de períodos é construído uma única vez a partir de dados empilhados e pode ser reutilizado para qualquer divulgação trimestral ou anual. A função pnadc_identify_periods() recebe os microdados empilhados e retorna o crosswalk; pnadc_apply_periods() aplica o crosswalk a uma divulgação específica e calibra os pesos mensais. A variável resultante weight_monthly é o peso amostral calibrado para totais populacionais mensais; ref_month_yyyymm identifica o mês exato no formato AAAAMM.

Workflow SIDRA (3 linhas). Dispensa microdados — o pacote já traz pontos iniciais pré-calculados para mais de 80 indicadores. fetch_sidra_rolling_quarters() baixa as séries de trimestres móveis do SIDRA; mensalize_sidra_series() executa a inversão e retorna as séries mensais. As colunas m_* contêm as estimativas mensais recuperadas; anomesexato é o equivalente de ref_month_yyyymm.

O artigo destaca que os dois workflows podem ser combinados: o microdados fornece os pontos iniciais para calibrar as séries do SIDRA, e o SIDRA fornece estimativas rápidas antes da disponibilidade dos microdados.

7.1 Pobreza mensal a partir dos dados anuais [§74–§79]

A primeira aplicação demonstra o uso dos dados anuais da PNADC, que contêm variáveis abrangentes de rendimento domiciliar per capita () não disponíveis nas divulgações trimestrais. O pipeline opera em dois passos: o crosswalk é construído a partir dos microdados trimestrais empilhados (2015–2024); essa tabela é então aplicada aos dados anuais com âncora anual () e calibração mensal pelo procedimento hierárquico. A chave é que as divulgações trimestral e anual da PNADC compartilham a mesma estrutura de painel , de modo que o crosswalk construído com dados trimestrais se aplica diretamente aos anuais.

Utilizando a linha de pobreza de R$ 624/mês per capita (preços de dezembro de 2023) e a medida FGT-0, os autores estimam taxas mensais de pobreza com intervalos de confiança de 95% para 2015–2024, incorporando o desenho amostral complexo via svydesign() do pacote {survey}. Três padrões emergem que os dados anuais não capturam:

1. Salto abrupto da pobreza entre março e abril de 2020, diluído na média anual.
2. Queda abaixo dos níveis pré-pandêmicos já em maio de 2020, com o início do Auxílio Emergencial — estatisticamente significativa segundo as bandas de confiança.
3. Repique parcial com a redução do auxílio e sua extinção em 2021, com timing exato agora mensurável.

7.2 A recessão de 2014–2017: deterioração mês a mês [§80–§83]

A segunda aplicação examina a recessão prolongada de 2014–2017, durante a qual a taxa de desocupação mais que dobrou (de 6,6% para 13,9%). Os dados trimestrais apresentam essa deterioração como trajetória relativamente suave e contínua. Os dados mensais, em contraste, revelam que a piora ocorreu em episódios discretos: diversos meses registraram aumentos superiores a 1 ponto percentual na taxa de desocupação — choques abruptos invisíveis nas médias trimestrais. O código demonstrativo usa data.table para calcular as variações mensais (delta) e identificar os meses com saltos expressivos.

7.3 Indicadores mensalizados do SIDRA [§84–§87]

A terceira aplicação demonstra a versatilidade da inversão de trimestres móveis para quatro indicadores selecionados por diversidade temática: taxa de participação na força de trabalho, empregados sem carteira no setor privado, subocupação por insuficiência de horas, e alojamento e alimentação. Em todos os quatro painéis, a série mensal recuperada (linha vermelha) contrasta com a série de trimestres móveis publicada (linha azul tracejada), revelando dinâmicas distintas ocultas pela média trimestral: a queda abrupta da participação em março de 2020, a volatilidade mensal da informalidade, a sensibilidade extrema do setor de alojamento e alimentação aos ciclos de restrição sanitária, e os picos sazonais de subocupação.

7.4 Resolução semanal: o efeito do carnaval [§88–§93]

A quarta aplicação ilustra o uso da identificação semanal experimental. Embora a taxa de determinação pelo algoritmo estrito seja de apenas ~3%, o empilhamento de múltiplos anos permite acumular observações suficientes para análises em nível de grandes agregados. O carnaval é uma aplicação ideal: a semana de carnaval reduz as horas efetivamente trabalhadas (), mas esse efeito é completamente diluído em dados trimestrais e até mensais.

Os autores empilham 12 primeiros trimestres (2012–2019, 2022–2025, excluindo o período COVID) com identificação semanal probabilística (confiança 0,75), comparando horas trabalhadas na semana do carnaval versus demais semanas por região metropolitana (RM). Estratos independentes por ano garantem independência entre ondas; cada RM serve como baseline próprio. Os resultados mostram redução de horas em todas as RMs, com maior magnitude em Salvador e Rio de Janeiro (4–5 horas), consistente com a intensidade da tradição carnavalesca nessas regiões. O padrão é estatisticamente significativo nas RMs de maior efeito, com intervalos de confiança não sobrepostos.

8.1 Relação com métodos clássicos de desagregação temporal [§94–§99]

A literatura de desagregação temporal se desenvolve desde a década de 1970, com contribuições de Chow e Lin (1971), Denton (1971), Fernández (1981) e Litterman (1983), implementadas computacionalmente no pacote tempdisagg (Sax & Steiner, 2013). Esses métodos foram concebidos para o problema clássico de interpolação de séries de contas nacionais — sistemas subdeterminados (mais incógnitas do que equações) resolvidos mediante hipóteses de suavidade ou correlação com indicadores externos de alta frequência.

A abordagem por microdados proposta por Hecksher e Barbosa difere fundamentalmente: não é interpolação estatística, mas identificação determinística que explora a estrutura interna da própria pesquisa — informações de nascimento e idade dos respondentes e a invariância do painel rotativo — sem indicadores externos nem hipóteses sobre a estrutura temporal das séries. A abordagem por agregados (inversão das médias móveis do SIDRA) constitui um sistema exatamente determinado condicionado a três pontos iniciais, diferindo dos sistemas subdeterminados dos métodos clássicos.

Os autores listam as aplicações potenciais do método: avaliação de políticas com timing preciso (transferências de renda, reformas trabalhistas, pisos salariais); análise de choques imprevistos (pandemia, eventos climáticos); comparação internacional; emprego em modelos com outras séries mensais; detecção antecipada de pontos de inflexão; e estudos populacionais de pobreza, desigualdade e participação feminina. Com o pacote {PNADCperiods} no CRAN, os autores expressam a expectativa de que outros usuários encontrem novas aplicações.

1.1 Contexto, motivação e posição da literatura [§1–§4]

A expansão dos sistemas formais de educação ao longo do século XX constituiu o pano de fundo sobre o qual toda a discussão sobre mudanças na desigualdade de oportunidade educacional (inequality of educational opportunity, IEO) se desenvolveu. A proeminência histórica do crescimento educacional tornou intuitivo — e, com o tempo, quase automático — tratá-la como causa fundamental de uma série de resultados distributivos, especialmente do grau de desigualdade no acesso à educação entre classes sociais. O propósito declarado de Jackson é colocar em xeque exatamente essa suposição: a de que a expansão educacional exerce efeito causal sobre a IEO baseada em classe de origem.

Jackson identifica dois eixos de fragilidade na literatura convencional: o primeiro é empírico — as medidas de expansão utilizadas são inadequadas; o segundo é teórico — a estrutura causal que relaciona oferta, demanda e IEO é por demais simplificada. Para sustentar essa posição, o artigo percorre um caminho que vai da crítica à operacionalização das variáveis até uma proposta de modelo institucional alternativo, com exemplos extraídos do ensino superior norte-americano.

A literatura sociológica sobre o tema acumula décadas de debate. As teorias mais antigas, filiadas à tradição da modernização, postulavam que a expansão levaria inevitavelmente a uma redução do efeito da origem de classe sobre a trajetória educacional — o argumento clássico de Blau e Duncan (1967) e Treiman (1970). Essa perspectiva foi progressivamente contestada por teorias que introduziam condicionantes: a desigualdade maximamente mantida (maximally maintained inequality, MMI), desenvolvida por Raftery e Hout (1993), argumenta que a expansão só reduz a IEO quando algum nível de saturação é atingido, isto é, quando a demanda dos grupos privilegiados já foi plenamente atendida. Lucas (2001) acrescentou uma dimensão horizontal ao problema: mesmo que a expansão reduza a desigualdade entre níveis educacionais, ela poderia ampliar a desigualdade dentro de um mesmo nível, através da segmentação qualitativa entre instituições e cursos — a desigualdade efetivamente mantida (effectively maintained inequality, EMI). Mais recentemente, Alon (2009, 2014) propôs uma síntese que articula expansão e IEO por meio da competição: quando a oferta de vagas é limitada e a demanda elevada, os estudantes privilegiados conseguem adaptar-se mais facilmente a critérios seletivos rigorosos, bloqueando o acesso dos menos favorecidos; à medida que a oferta cresce e a competição diminui, a IEO tenderia a declinar.

Esse conjunto de teorias parece ancorado em intuições sociológicas legítimas: é plausível tanto que mais vagas favoreçam o acesso de grupos antes excluídos, quanto que os grupos privilegiados sejam os primeiros a se apropriar das novas oportunidades. As intuições convergentes alimentaram décadas de testes empíricos de hipóteses opostas. Jackson, porém, argumenta que, por mais intuitivas que sejam essas formulações, a retórica causal convencional encobre um problema estrutural mais profundo: a estrutura causal subjacente à relação entre expansão e IEO é consideravelmente mais complexa do que a literatura assume.

1.2 Estrutura do argumento e o DAG inicial [§5–§7]

O artigo se propõe a examinar a estrutura causal implícita nas teorias padrão, questionar as suposições metodológicas sobre a relação entre oferta, demanda e IEO, e — com base em exemplos do ensino superior norte-americano — argumentar que qualquer modelo plausível deve incorporar as causas da expansão. Diferentemente da abordagem convencional, em que a oferta simplesmente aumenta “em resposta à demanda”, Jackson defende que é necessário perguntar de onde vem a oferta e, sobretudo, em que condições organizacionais novas vagas são criadas. Ao contrário de tratar a oferta de educação como exógena à IEO, o argumento é que as instituições educacionais determinam simultaneamente a quantidade de vagas e as regras segundo as quais essas vagas serão distribuídas.

A conceitualização padrão pode ser expressa por um grafo acíclico direcionado (DAG) simples, representado na Figura 1 do artigo: uma seta causal vai da oferta de vagas à IEO, sem qualquer causa comum postulada entre as duas variáveis. O procedimento empírico dominante consiste em examinar associações entre medidas de capacidade do sistema e medidas de IEO. A medida padrão de oferta é a taxa de matrícula em determinado nível educacional; a medida padrão de IEO é a razão de chances (odds ratio) que expressa a probabilidade relativa de um estudante de origem privilegiada, em comparação com um de origem menos privilegiada, de realizar a transição para o nível educacional em questão. Jackson aponta dois problemas fundamentais com essa abordagem: o indicador de oferta é inadequado, e a estrutura causal que conecta oferta e IEO é mal especificada.

2.1 O problema de medir oferta com taxas de matrícula [§8–§10]

A despeito da caracterização conceitual da oferta como capacidade instalada, o uso de taxas de matrícula para mensurá-la é praticamente universal na literatura de ciências sociais sobre educação. Para Jackson, isso é surpreendente, especialmente porque os próprios pesquisadores conhecem bem as instituições educacionais — entidades que definem antecipadamente quantas vagas serão ofertadas e que, em seguida, conduzem processos de seleção ou admissão para preenchê-las. As instituições podem aspirar a preencher integralmente suas vagas, mas o número efetivo de estudantes matriculados frequentemente difere do número de vagas disponíveis.

A analogia com o mercado de trabalho é esclarecedora. Poucos pesquisadores aceitariam que a taxa de emprego é uma boa medida do número de empregos disponíveis: o emprego resulta de um processo de correspondência (matching) entre postos disponíveis e trabalhadores qualificados, e a medida adequada de oferta de trabalho inclui tanto os postos ocupados quanto os postos vagos. O Bureau of Labor Statistics norte-americano investe sistematicamente na estimativa mensal do número de vagas abertas (job openings), exatamente porque a taxa de desemprego sozinha é uma medida incompleta do mercado de trabalho. No campo da educação, em contraste, os pesquisadores conformaram-se com uma medida de oferta que captura apenas o ponto de equilíbrio entre oferta de vagas e demanda estudantil, ignorando sistematicamente as vagas não preenchidas.

O problema se agrava quando se considera que a variável a ser explicada é justamente a IEO. Primeiro, do ponto de vista lógico, para que a expansão cause a IEO, a medida de expansão deve ser temporalmente anterior à medida de IEO — mas as taxas de matrícula são frequentemente medidas de forma contemporânea à razão de chances que expressa a IEO.

Nota 3: Jackson salienta que uma seta causal ligando duas variáveis medidas contemporaneamente seria rejeitada como absurda por qualquer sociólogo que a examinasse explicitamente — e ainda assim é precisamente o que a literatura faz implicitamente ao contrastar taxas de matrícula e razões de chances medidas ao mesmo tempo.

Segundo — e este é o ponto mais tecnicamente incisivo —, as taxas de matrícula são estatisticamente endógenas à razão de chances que mede a IEO. Em outras palavras, uma mudança na IEO reflete-se mecanicamente na taxa de matrícula: se a razão de chances aumenta, a taxa de matrícula tende a aumentar; se a razão de chances diminui, a taxa de matrícula tende a diminuir. A demonstração formal desse ponto é o núcleo probatório mais robusto do artigo.

2.2 Demonstração formal da endogeneidade [§11–§13]

Para demonstrar a endogeneidade, Jackson parte de um modelo log-linear saturado aplicado a uma tabela de contingência cruzando classe de origem (superior vs. inferior) e nível educacional (alto vs. baixo). Representando os parâmetros do modelo pela convenção padrão — onde α é o intercepto, β é o efeito marginal de classe, γ é o efeito marginal do nível educacional, e δ é a interação entre classe e nível —, a equação geral do modelo para a frequência esperada em cada célula é:

log mᵢⱼ = α + β(dummy de classe) + γ(dummy de nível educacional) + δ(dummies de interação classe × nível)

A razão de chances capturando a IEO é função precisamente do parâmetro δ, que expressa a associação entre classe de origem e nível educacional alcançado — independentemente dos efeitos marginais.

Tabela 1 — Parâmetros do modelo log-linear saturado (codificação de variável dummy, categorias de referência: classe inferior e nível educacional baixo):

A taxa de matrícula em dado nível educacional — o indicador padrão de expansão — pode ser expressa como função dos mesmos parâmetros do modelo:

Taxa de matrícula = [exp(α + β + γ + δ) + exp(α + γ)] / [exp(α + β + γ + δ) + exp(α + γ) + exp(α + β) + exp(α)]

Essa fórmula — que equivale ao total de estudantes no nível alto dividido pelo total de elegíveis — torna evidente que a taxa de matrícula é, em parte, função do parâmetro δ, que é exatamente o componente que captura a IEO. A endogeneidade não é, portanto, um problema estatístico contingente (como erros de medição ou viés de seleção amostral); ela é estrutural e inerente à definição matemática das duas variáveis.

Nota 4: Jackson observa que um argumento análogo se aplica a taxas de conclusão (completion rates): se usadas no lugar das taxas de matrícula como medida de expansão, o mesmo problema de endogeneidade se manifesta.

Há uma ironia histórica nessa situação. A evolução metodológica do campo, a partir de Mare (1980, 1981), foi precisamente motivada pelo desejo de separar as mudanças na IEO dos efeitos marginais gerados pela expansão educacional. Os modelos de transição sequencial (sequential transition models) foram desenvolvidos exatamente para obter medidas livres de margem (margin-free) da associação entre origem de classe e trajetória educacional, evitando que mudanças nos percentuais brutos de escolarização fossem confundidas com mudanças na desigualdade relativa. Esse esforço metodológico bem-sucedido para medir a IEO sem contaminação pelos efeitos marginais foi, no entanto, acompanhado pela adoção das taxas de matrícula — que são os efeitos marginais — como medida de expansão. O campo obteve um indicador de IEO livre de margem, mas manteve um indicador de expansão contaminado pela própria IEO.

3.1 O modelo causal implícito e as afirmações causais explícitas [§14–§19]

O DAG da Figura 1 faz uma afirmação forte: a expansão tem efeito causal sobre a IEO, e nenhuma causa comum entre as duas variáveis é postulada. Por isso, qualquer associação observada entre expansão e IEO poderia ser interpretada como capturando o efeito causal. Embora os pesquisadores frequentemente recorram a estratégias retóricas para evitar declarar explicitamente essa afirmação causal, ela está no coração da literatura. Jackson identifica três formas pelas quais a afirmação causal se manifesta: (a) declarações causais explícitas, (b) afirmações causais implícitas ou veladas, e (c) afirmações preditivas.

No registro das afirmações causais explícitas, destacam-se três contribuições. Primeira: as teorias de modernização (Treiman 1970; Blau e Duncan 1967) postulavam que a expansão levaria inevitavelmente à redução da IEO, mesmo que essa premissa tenha sido rapidamente contestada. Segunda: a formulação de Raftery e Hout (1993) é explicitamente causal — a MMI propõe que as taxas de transição e as razões de chances entre origens sociais e transições educacionais permanecem estáveis de coorte a coorte, a menos que sejam forçadas a mudar pelo crescimento das matrículas. Hout (2006) generalizou essa formulação: a expansão de vagas (ou a redução do tamanho das coortes) reduz a IEO; a contração as aumenta. Shavit e Blossfeld (1993) inverteram a hipótese modernizante, argumentando que a expansão tende a perpetuar as desigualdades.

Nota 5: A MMI poderia ser questionada como pertencente ao conjunto de teorias com afirmação causal, dado que ela postula que a maioria das expansões não gera mudanças na IEO. Contudo, a MMI prevê que, no limiar de saturação, a expansão causa uma redução da IEO — o efeito causal existe, mesmo que seja representado por uma função degrau não-linear. Por isso, a MMI é legitimamente incluída nessa categoria.

Terceira contribuição explicitamente causal: Alon (2009) formulou um mecanismo mediador — a competição — pelo qual a oferta influencia a IEO. Quando a oferta é limitada e a demanda elevada, os estudantes privilegiados conseguem se adaptar mais facilmente a critérios de admissão mais rigorosos, bloqueando o sucesso de estudantes pobres. Quando a oferta cresce, a competição diminui e, consequentemente, a IEO declina. Embora a competição seja introduzida como variável mediadora, a oferta permanece no papel causal primário.

Os resultados empíricos nessa literatura assumem dois formatos principais. O primeiro consiste na apresentação de correlações diretas entre taxas de matrícula e razões de chances de IEO — como a estimativa de Hout (2006) de correlação de 0,79 entre a proporção da força de trabalho com educação pós-secundária e o efeito do background familiar sobre a escolaridade em economias de mercado. O segundo — e dominante — formato consiste na comparação informal (ao longo do tempo ou entre países) entre taxas de matrícula e razões de chances, com a relação sendo declarada positiva, negativa ou estável a partir da inspeção visual ou narrativa dos dados, sem estimação formal do efeito causal.

3.2 Afirmações causais implícitas, preditivas e formalização [§20–§23]

Quando os pesquisadores resistem à afirmação causal forte, recorrem a linguagem que sugere causalidade sem declará-la: fala-se em IEO “no contexto da expansão”, em mudanças na IEO “impulsionadas” ou “geradas” pela expansão. A presença quase universal de gráficos de taxas de matrícula no início dos artigos sobre IEO carrega a sugestão implícita de que é precisamente a expansão que deve ser invocada para explicar variações na desigualdade — em detrimento de outras tendências de longo prazo igualmente plausíveis, como mudanças na desigualdade de renda, nos retornos à escolaridade ou no tempo que os pais dedicam à educação dos filhos.

Na dimensão preditiva, a literatura de MMI é o exemplo mais nítido: a expectativa de que mudanças na expansão terão consequências para a IEO é um dos elementos centrais da teoria e de seus desdobramentos empíricos.

Para formalizar esses problemas, Jackson propõe o DAG da Figura 2, que representa a “interpretação mais generosa possível” das teorias existentes sobre a relação entre expansão e IEO. Neste modelo mais complexo, a oferta de vagas no tempo t₁ tem efeito causal sobre a IEO no tempo t₂; a oferta é determinada por um conjunto de variáveis X (independentes das causas da IEO) e por um conjunto de variáveis Z (que causam tanto a oferta quanto a IEO); a IEO é independentemente determinada por variáveis Y (não relacionadas à oferta) e pelas variáveis Z.

Nota 7: Para simplificar a discussão teórica, Jackson assume ao longo do artigo que as equações subjacentes ao DAG da Figura 2 são lineares aditivas. Em geral, os DAGs admitem que os efeitos causais variam entre unidades — mas essa suposição complicaria substancialmente o desenvolvimento teórico.

A presença das variáveis Z como causa comum de expansão e IEO tem implicação direta: qualquer associação observada entre as duas variáveis é potencialmente espúria, ou pelo menos enviesada pela confusão introduzida por Z. Um “modelo mais radical” eliminaria completamente a seta direta da oferta para a IEO, postulando que toda associação observada é resultado da confusão introduzida por Z. Jackson reconhece que os dados existentes não permitem adjudicar entre o DAG da Figura 2 e esse modelo mais radical, mas argumenta que, em qualquer dos casos, as estimativas convencionais da relação expansão-IEO são provavelmente enviesadas.

4.1 Z como organização econômica [§24–§26]

Para identificar quais são as variáveis Z que confundem a relação expansão-IEO, Jackson propõe um exercício simples mas revelador: perguntar por que o sistema educacional se expande. A maioria dos estudos empíricos sobre expansão e IEO ignora completamente essa questão, tratando a expansão como um dado antes de avaliar seus “efeitos”. Jackson identifica três classes de variáveis Z consistentes com a literatura estabelecida sobre o desenvolvimento dos sistemas educacionais.

A primeira classe remete às transformações na organização econômica. Há uma longa tradição sociológica que trata a transição das economias industriais para economias de serviços — especialmente serviços profissionais e gerenciais — como um processo skill-biased: essa transição exige uma força de trabalho com níveis crescentes de qualificação formal, o que incentiva a expansão de sistemas educacionais capazes de produzir esse capital humano (Bell 1973; Goldin e Katz 2008). Ao mesmo tempo, a ascensão de empregos que exigem qualificações elevadas é acompanhada por um compromisso crescente com critérios meritocráticos de seleção: torna-se cada vez mais custoso alocar trabalhadores com base em características não-meritocráticas (classe, raça, gênero) quando o desempenho econômico das firmas depende da correspondência precisa entre qualificação e função. Kerr et al. (1960) já destacavam que a industrialização favorece a flexibilidade e a competição em detrimento da tradição e do status hereditário.

Assim, mudanças setoriais na economia — configuradas como variável Z — causam simultaneamente (a) expansão educacional substancial e (b) procedimentos de seleção baseados no mérito que tendem a reduzir a IEO. A associação observada entre expansão e redução da IEO, nesse contexto, seria predominantemente espúria: seria a transformação econômica, e não a expansão em si, a causa de ambas.

4.2 Z como conflito de classe [§27–§28]

A segunda classe de variáveis Z mobiliza a longa tradição de análises sobre o papel das classes privilegiadas na determinação do desenvolvimento dos sistemas educacionais. Nessa tradição, encontram-se duas posições alternativas mas compatíveis. A primeira, associada a Bowles e Gintis (1976) e Bourdieu e Passeron (1977), enfatiza como as escolas servem aos interesses reprodutivos das classes dominantes — a expansão do sistema é funcional para o controle da classe trabalhadora e para a legitimação das hierarquias sociais existentes. A segunda, observada em certos contextos históricos, aponta que as classes privilegiadas às vezes suprimiram a expansão educacional para barrar o acesso das classes trabalhadoras a credenciais que poderiam ameaçar sua posição relativa.

Em ambos os casos, conforme sublinham Schofer e Meyer (2005), a expansão é causada pelas mesmas forças que determinam a IEO: o conflito e os interesses de classe. Isso configura, novamente, um conjunto de variáveis Z que atuam simultaneamente sobre a expansão e a distribuição de oportunidades educacionais.

4.3 Z como cultura e síntese das narrativas [§29–§31]

A terceira classe de variáveis Z é de natureza cultural: refere-se às representações compartilhadas sobre o que constitui formas modernas e legítimas de organização educacional. Schofer e Meyer (2005) argumentam que a exposição à “sociedade mundial” (world society) induziu a expansão educacional porque um novo modelo de sociedade foi globalmente institucionalizado — um modelo em que o conhecimento escolarizado passou a ser visto como adequado para uma ampla variedade de posições sociais, e em que parcelas crescentes da juventude foram construídas como candidatas legítimas ao ensino superior. Uma visão mais fechada da educação como instrumento de reprodução de uma ordem ocupacional estratificada foi progressivamente substituída por uma visão de sistema aberto, em que a educação representa “capital humano” para o progresso ilimitado. Nesse enquadramento, tanto a expansão quanto as concepções de quem merece acessar a educação — isto é, a IEO — derivam do mesmo processo cultural.

A síntese das três narrativas revela uma padrão consistente: todas as teorias macrossociológicas proeminentes sobre as causas do desenvolvimento dos sistemas educacionais identificam variáveis que são, ao mesmo tempo, causas da expansão e causas da IEO. Certamente, essas teorias também identificam variáveis X (que causam expansão mas não IEO), mas nenhuma teoria proeminente afirma que as variáveis X capturam todos os fatores que impulsionam a expansão. Pelo contrário, cada teoria reconhece que as variáveis Z — as causas comuns — desempenham papel significativo. Isso não implica, logicamente, que o modelo simplista da Figura 1 deva ser rejeitado; é possível, em princípio, que todas as macrotheories estejam erradas. Mas, no mínimo, o modelo de expansão não deveria continuar a se desenvolver alheio a essas formulações concorrentes altamente plausíveis.

5.1 Instituições como fornecedoras proximais de vagas [§32–§37]

Independentemente das forças macrossociais que geram pressões por expansão, o fornecedor proximal de vagas educacionais é sempre uma instituição — uma escola, faculdade ou universidade. É a instituição que torna disponível uma vaga para o mundo e que estabelece as regras segundo as quais essa vaga será distribuída entre os candidatos. Quando a instituição decide aumentar o número de vagas, ela também decide se as mesmas regras de alocação anteriores se aplicarão às novas vagas ou se novas regras serão implementadas.

As regras de alocação variam enormemente entre contextos institucionais. Em alguns países, todas as regras são determinadas por governos estaduais ou nacionais; em outros, as instituições têm ampla autonomia para definir seus próprios critérios. Algumas regras são públicas e transparentes; outras são conhecidas apenas por quem as administra. Algumas recebem amplo apoio social; outras são altamente contestadas (como as políticas de ação afirmativa nos EUA). Mas qualquer que seja a regra, toda vaga ofertada vem acompanhada de uma regra que determina como será distribuída.

As instituições educacionais são organizações que operam em busca de objetivos organizacionais específicos: solvência financeira (e, às vezes, lucro), manutenção de padrões educacionais elevados, construção de uma identidade cultural institucional, e obtenção de legitimidade por meio de processos de seleção meritocráticos. É a partir dessas metas que as instituições decidem expandir e definem as regras associadas à expansão. Um dos aspectos mais problemáticos da literatura sobre expansão e IEO é exatamente a ausência de atenção a esse processo: os sociólogos ou silenciam sobre os mecanismos pelos quais novas vagas são adicionadas ao sistema, ou recorrem a narrativas quase-funcionalistas em que a oferta “responde” automaticamente à demanda — sem qualquer discussão dos processos organizacionais concretos que levariam uma instituição a ampliar sua capacidade.

A comparação com o mercado de trabalho é novamente esclarecedora. Uma empresa que precisa preencher uma vaga deixada por um funcionário que saiu pode simplesmente contratar um substituto com qualificações equivalentes — o default é a reposição direta. Em contraste, uma empresa que adiciona uma nova vaga precisa deliberar sobre qual tipo de função será criada, quais serão as atribuições do novo cargo, e que tipo de candidato estará mais apto a preenchê-la. A expansão — a adição de novas vagas — é qualitativamente diferente da simples manutenção da oferta existente, porque toda nova vaga requer uma decisão sobre como será distribuída.

5.2 Regras de alocação com valência e sem valência [§38–§42]

Jackson propõe classificar as regras de alocação associadas à expansão em duas categorias: com valência (valence-laden) e sem valência (valence-free).

As regras com valência são de dois subtipos. O primeiro subtipo aborda diretamente a IEO: quando uma instituição expande para acomodar mais estudantes de baixa renda, as novas vagas vêm acompanhadas de regras explícitas que as destinam prioritariamente a esse grupo. Isso pode acontecer de forma ostensiva — quando a instituição anuncia publicamente suas metas de inclusão — ou de forma mais discreta, mas igualmente consequente para grupos desfavorecidos. Durante a Grande Recessão, por exemplo, muitas universidades públicas norte-americanas sofreram cortes de financiamento estadual e viram-se obrigadas a atrair estudantes de fora do estado, que pagam mensalidades mais altas — uma expansão acompanhada de regras de alocação que favoreciam estudantes com capacidade de pagar mensalidades integrais, com consequências previsíveis para a IEO. O segundo subtipo de regra com valência não se refere diretamente à classe de origem, mas pode ter consequências para a IEO: por exemplo, uma universidade que deseja ampliar sua excelência esportiva e expande o número de vagas para atletas está adotando uma regra com valência (esportiva), que pode ter efeitos distributivos por classe ainda que não seja diretamente classista.

As regras sem valência são aquelas que não fazem referência explícita à igualdade de oportunidade nem a quaisquer outros critérios de composição da turma. Quando uma instituição amplia o número de vagas sem emitir novas diretrizes para o setor de admissões, as regras antigas simplesmente permanecem em vigor. A imagem aqui é a de um reitor que decide aumentar as admissões para gerar receita adicional, sem dar instruções específicas ao setor de admissões sobre como as novas vagas devem ser distribuídas. Se o critério anterior era a combinação paritária de notas e resultados de testes padronizados, o mesmo critério continuará a reger as novas vagas.

Nota 9: Rigorosamente, não é correto afirmar que regras de alocação inalteradas na expansão gerarão estabilidade na IEO. Uma expansão que não altera regras equivale a baixar o ponto de corte na fila de candidatos ordenados pelos critérios existentes (e.g., notas e resultados de testes). Assumir que a IEO permanece estável ao mover para um ponto de corte mais baixo pressupõe que a composição socioeconômica da fila é uniforme ao longo de toda a distribuição dos critérios — o que quase nunca é verdade. Porém, dada a lentidão típica dos processos de expansão, as mudanças na composição entre os cortes antigo e novo são provavelmente pequenas o suficiente para ser indistinguíveis empiricamente de “nenhuma mudança”.

Mesmo as regras sem valência carregam uma “valência do status quo”: ao preservar os critérios anteriores para as novas vagas, a instituição implicitamente decide não alterar a distribuição de oportunidades. O modelo de valência, portanto, refuta qualquer possibilidade de que a expansão ocorra de forma neutra em relação à alocação: toda expansão é, ao menos, uma decisão de manter as regras existentes.

5.3 Incentivos institucionais e crítica ao modelo de competição [§43–§48]

As regras de alocação são consequentes para a IEO porque determinam as práticas de admissão que são a condição de acesso às vagas. Se a regra determina que as vagas devem ir para os candidatos “mais inteligentes”, as práticas de admissão recompensarão notas e resultados em testes padronizados. Se a regra determina que as vagas devem ir para quem pode pagar mensalidades integrais, serão implementadas práticas de admissão “sensíveis à necessidade” (needs-sensitive), que privilegiam candidatos com recursos financeiros.

Alon (2009) é o autor que mais se aproxima de reconhecer a mediação das práticas de admissão — seu modelo argumenta que o nível de competição determina a IEO por meio do peso atribuído a critérios de admissão tendenciosos por classe. Contudo, mesmo Alon trata a expansão como uma resposta automática à demanda, e o efeito da expansão sobre a IEO ocorre através da atenuação dos requisitos de admissão baseados em classe. No modelo de Alon, portanto, as regras de admissão são apenas uma variável interveniente entre expansão e IEO — e não há espaço para a valência: mesmo uma expansão explicitamente voltada para estudantes ricos seria prevista como redutora da IEO, simplesmente porque um aumento na oferta implica redução da competição, e a teoria assume que expansão e IEO não têm causa comum.

No contexto contemporâneo do ensino superior norte-americano, Jackson identifica três tipos de incentivo que moldam as regras de alocação adotadas pelas instituições: financeiros, de legitimidade e de prestígio. Os incentivos financeiros operam de forma diferente para distintos tipos de instituições. Universidades estaduais dependem de recursos do estado e de mensalidades; estudantes de fora do estado e internacionais são particularmente desejáveis por pagarem mensalidades mais elevadas, mas as universidades estaduais enfrentam limites políticos para admiti-los em excesso — como ilustra o caso da Universidade da Califórnia, que foi pressionada pelo estado a aumentar as admissões de residentes californianos após um crescimento excessivo de não residentes durante a Recessão. Faculdades privadas, sob pressão financeira crescente (muitas chegando à falência), tendem a substituir admissões “cegas à necessidade” (needs-blind) por admissões “sensíveis à necessidade”, favorecendo candidatos com recursos para pagar mensalidades. Faculdades com fins lucrativos seguem lógica distinta: seu modelo de negócio baseia-se em atrair estudantes elegíveis para financiamento governamental (bolsas e empréstimos federais), o que significa concentrar esforços em candidatos de baixa renda.

Os incentivos de legitimidade levam as instituições a recompensar o mérito individual por meio de critérios amplamente reconhecidos (notas, testes padronizados), mas também a garantir que grupos sub-representados tenham acesso, seja mediante cotas ou critérios adicionais destinados a reconhecer talentos que os indicadores convencionais não capturam. Os incentivos de prestígio podem favorecer admissões de legados (filhos de ex-alunos), o que provavelmente aumenta a IEO, ou podem priorizar a excelência em pesquisa, artes ou esportes, com efeitos distributivos variados e não necessariamente ordenados por classe.

5.4 Condições de escopo do modelo simplista [§49]

A diversidade de incentivos e regras de alocação observada mesmo em um único setor de um único país — o ensino superior de quatro anos nos EUA — coloca a questão das condições de escopo dos modelos simplistas de expansão. Jackson argumenta que as condições necessárias para que o modelo da Figura 1 seja válido são extremamente restritas: o modelo simplista se sustenta apenas quando o acesso é automático e universal — quando não há qualquer processo de admissão e todo candidato é aceito. Nessa situação, não existem regras de alocação e não há espaço para a valência do gatekeeping institucional. Fora dessa condição de acesso irrestrito, as instituições atuam como porteiras (gatekeepers) e, por definição, as regras de alocação importam. Como as teorias convencionais geralmente se apresentam como teorias gerais, sem condições de escopo explicitadas, elas são na prática inválidas para o conjunto mais relevante de situações: aquelas em que o acesso envolve algum processo seletivo.

6.1 Novas medidas, causalidade e o legado funcionalista [§50–§53]

O objetivo central do artigo, conclui Jackson, é estimular o desenvolvimento de uma sociologia das regras de alocação. Isso requer, como primeiro passo, que o campo trabalhe com medidas defensáveis de expansão educacional. A taxa de matrícula não mede a capacidade do sistema; mede o número de estudantes que efetivamente tomou as oportunidades disponibilizadas. É também estatisticamente endógena à razão de chances que descreve a IEO. Se oferta e demanda hão de ser invocadas nas teorias sobre desigualdade educacional, é imprescindível obter medidas diretas desses conceitos, evitando-se indicadores de oferta que são simultaneamente contaminados pela demanda e endógenos à variável dependente.

O argumento conceitual mais importante, porém, vai além da questão de medição: avaliar os efeitos causais da expansão educacional sobre a IEO é impossível sem incorporar os efeitos de confusão das políticas que estão por trás da expansão. Políticas de expansão são, simultaneamente, políticas de IEO, porque a decisão de aumentar o número de vagas disponíveis vem atrelada à decisão sobre como essas vagas serão distribuídas. O aumento da oferta não pode se dar simplesmente “em resposta à demanda” sem que instituições e atores atuem como intermediários e porteiros. As decisões sobre como expandir e a quem destinar as vagas são prováveis de diferir entre tipos de instituições, entre países e ao longo do tempo — e podem diferir também dentro de um mesmo nível educacional (por exemplo, nas proporções relativas de cursos acadêmicos e vocacionais).

Embora os pesquisadores de estratificação e desigualdade tenham há muito tempo eliminado os fantasmas do funcionalismo em seus trabalhos teóricos sobre IEO, a incapacidade de considerar as causas conjuntas de expansão e IEO levou o campo a depender, na prática, de uma noção de oferta que é teleológica e descontextualizada. Os gestores das instituições educacionais raramente são indiferentes à forma como um aumento potencial da oferta de vagas será distribuído entre diferentes grupos — especialmente porque esses grupos chegam com níveis muito distintos de recursos. Universidades que expandem para sair de uma crise financeira garantirão que as novas vagas sejam preferencialmente destinadas a estudantes ricos, que podem pagar mensalidades integrais; universidades que expandem para atender objetivos políticos alocarão as vagas de forma a atingir a composição estudantil desejada.

6.2 A analogia com o mercado de trabalho e o papel da demanda [§54–§56]

A comparação com o mercado de trabalho é, nesse ponto, tanto esclarecedora quanto limitada. Assim como no mercado de trabalho, a oferta de vagas educacionais pode ser conceitualmente — e empiricamente — separada dos estudantes que as ocupam. E, também como no mercado de trabalho, as vagas são geradas junto com as regras que determinam sua alocação, e essas regras determinarão a desigualdade no acesso. Onde a analogia se rompe é na previsibilidade das regras de alocação que prevalecerão. No mercado de trabalho sob concorrência pura, as firmas têm um objetivo claro e simples — maximizar lucros — e a regra de alocação (contratar o trabalhador mais produtivo dado o salário de mercado) é relativamente determinada. O sistema educacional, em sua maioria, não é um mercado orientado à maximização de lucros, e os riscos de uma “aquisição hostil” para as instituições que fracassam em atingir seus objetivos são limitados. Por isso, não se pode assumir que todas as expansões ocorrem sob perseguição dos mesmos objetivos, e uma previsão simples sobre os efeitos da oferta sobre a IEO é imprudente precisamente porque não se conhece, a priori, qual objetivo a instituição está perseguindo por meio da expansão.

O lado da demanda introduz uma complicação adicional: mesmo políticas de expansão com valência bem-definida podem fracassar se não houver demanda suficiente por parte dos grupos-alvo. Relatórios periódicos na mídia norte-americana descrevem universidades que constroem acomodações de hotel, academias de ginástica de luxo e parques aquáticos para competir pela atração de estudantes com recursos suficientes para custear essas amenidades. Compreender as consequências das regras de alocação exige, portanto, não apenas analisar objetivos e públicos-alvo, mas também a demanda efetiva dos grupos pretendidos: políticas de expansão com valência inclusiva falharão se a demanda dos grupos beneficiados for insuficiente.